論我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的失范及控制

韓立麗+母一鳴

摘要：在我國(guó)現(xiàn)有政治體制下，政府的行政權(quán)力得以不斷擴(kuò)張，權(quán)力的擴(kuò)大容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，進(jìn)而滋生腐敗。這種運(yùn)用行政權(quán)力的方式明顯存在不合理之處，是行政權(quán)力的濫用。行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題比較明顯，我國(guó)行政權(quán)運(yùn)行失范的控制路徑是行政權(quán)社會(huì)化路徑；構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限政府；構(gòu)建行政權(quán)制約與監(jiān)督的立體化、均衡化格局；構(gòu)建“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督模式。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；權(quán)力失范；權(quán)力控制

中圖分類(lèi)號(hào)：DF950 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0221-02

在我國(guó)現(xiàn)有政治體制下，政府的行政權(quán)力得以不斷擴(kuò)張，權(quán)力的擴(kuò)大容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，進(jìn)而滋生腐敗。例如，有些地區(qū)的交管部門(mén)強(qiáng)制車(chē)輛安裝指定的GPS，以行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有行政壟斷之嫌。這種運(yùn)用行政權(quán)力的方式明顯存在不合理之處，是行政權(quán)力的濫用。行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題比較明顯，行政權(quán)在“服務(wù)行政”理念下，應(yīng)秉承“法律優(yōu)先”原則，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)為人民服務(wù)的目的。

一、行政權(quán)屬性分析

行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，與立法權(quán)、司法權(quán)一樣，首先來(lái)源于人民授權(quán)。我國(guó)憲法明確規(guī)定，“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”。所以國(guó)家權(quán)力與人民意志從理論上講是一致的。因?yàn)檫`反人民的授意，國(guó)家的權(quán)力就是非法的。其次，國(guó)家權(quán)力具有服務(wù)性，其行使的終極目的是為最廣大的人民謀取福利，具體體現(xiàn)為維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益。實(shí)際上，這一特性可以說(shuō)是由行政權(quán)的人民性派生出來(lái)的，是憲政下的國(guó)家權(quán)力理念之所在。即現(xiàn)代行政權(quán)理念應(yīng)當(dāng)是“行政就是管理，管理就是服務(wù)”。概言之，現(xiàn)代行政實(shí)際上就是“法治行政”，“民主行政”，“責(zé)任行政”，“服務(wù)行政”。[1]再次，行政權(quán)具有有限性。即國(guó)家權(quán)力受到法律的嚴(yán)格限制，權(quán)限范圍取決于人民的授意。

現(xiàn)代法治條件下，行政權(quán)的規(guī)范意義體現(xiàn)在它的法律屬性上： 第一，職權(quán)法定。要求一切行政行為必須有法律根據(jù)，“無(wú)法律即無(wú)行政”；無(wú)法律根據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得為自己設(shè)定權(quán)力或削減義務(wù)與責(zé)任；無(wú)法律根據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自免除特定人的義務(wù)或賦予特定人法外權(quán)利。第二，行政程序合法。要求行政權(quán)的設(shè)定、行使過(guò)程、行政效果等，都必須符合行政程序法的時(shí)間、步驟和方式。第三，行政權(quán)運(yùn)行法律至上。英國(guó)稱(chēng)之為“議會(huì)至上”，這是立法權(quán)高于行政權(quán)，行政從屬于法律的體現(xiàn)，是法律至上原則在行政權(quán)領(lǐng)域的適用，具體體現(xiàn)為：法律保留，法律優(yōu)先，權(quán)力法定原則。第四，行政權(quán)責(zé)統(tǒng)一。作為法律上的行政權(quán)表現(xiàn)為職權(quán)的權(quán)利與職責(zé)的義務(wù)一一對(duì)應(yīng)，各行政機(jī)關(guān)職能要分離，而每一個(gè)行政機(jī)關(guān)及其官員的權(quán)力與責(zé)任則要統(tǒng)一。第五，行政權(quán)的命令性與強(qiáng)制性。行政權(quán)的行使，首先表現(xiàn)為可以對(duì)管理者發(fā)出命令，通過(guò)被管理者對(duì)行政機(jī)關(guān)命令的執(zhí)行，形成良好的社會(huì)秩序，同時(shí)行政權(quán)的國(guó)家權(quán)力屬性決定了行政權(quán)具有直接支配另一方的力量。

正是行政權(quán)具有以上諸多性質(zhì)，因而合法合理地運(yùn)用行政權(quán)才能真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)設(shè)定的初衷，體現(xiàn)行政權(quán)的價(jià)值。而現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)失范現(xiàn)實(shí)比比皆是。

二、我國(guó)行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的失范

（一）“官本位”思想和“全能政府”觀念使行政權(quán)失控

“人類(lèi)歷史發(fā)展的車(chē)輪碾碎了人們對(duì)掌權(quán)者善意依賴(lài)的幻想，禪讓制的賢明早已被無(wú)情劫掠和肆意攫取所取代，公權(quán)私用的巧取豪奪充斥著歷史書(shū)本的每一頁(yè)，家天下中‘官主民客的淫威至今仍讓人們心有余悸，多少世紀(jì)以來(lái)權(quán)力的陰影讓自由和尊嚴(yán)暗淡無(wú)光，權(quán)力與權(quán)力控制問(wèn)題一直是思想家、政治家和法學(xué)家們面臨的一個(gè)難題”。[2]由于受到根深蒂固的“官本位”思想和“全能政府”觀念的影響，行政權(quán)的運(yùn)行一直處于“超然”的地位而得不到有效的控制。行政權(quán)深入到社會(huì)和個(gè)人生活的諸多領(lǐng)域，超越了法律、思想、道德限制的原則。政府的管轄權(quán)限日益擴(kuò)展，政府的管理范圍超出了其能力限度，管了許多不該管也管不好的事，表現(xiàn)出政府管理能力的弱勢(shì)。

政府權(quán)力的無(wú)邊界增長(zhǎng)必然影響社會(huì)組織與公民個(gè)人的自主性，民間組織和社會(huì)力量得不到正常發(fā)展，社會(huì)內(nèi)部難于形成自我管理、自我約束的機(jī)制。社會(huì)功能萎縮，形成“依賴(lài)政府型社會(huì)”和“臣民心態(tài)”。社會(huì)和個(gè)人諸事依靠政府，而社會(huì)則對(duì)政府及其官員的約束力不足，不能實(shí)施有效的監(jiān)督。

（二）政府“理性經(jīng)濟(jì)人”角色致使行政權(quán)異化

政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用在于糾正市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在缺陷，解決市場(chǎng)缺位，為促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造條件。主要承擔(dān)優(yōu)化資源、維護(hù)產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障國(guó)民權(quán)益和分配公平等功能。而現(xiàn)實(shí)中，政府卻扮演著“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，具有壟斷性、自利性。政府的自我擴(kuò)張和趨利行為越來(lái)越多，自主權(quán)限不斷擴(kuò)展，導(dǎo)致“國(guó)家利益部門(mén)化、部門(mén)利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益商品化”等局面。行政工作人員利用手里的行政審批權(quán)、資源配置權(quán)等進(jìn)行權(quán)力尋租，導(dǎo)致政治腐敗。公共權(quán)力的無(wú)窮增長(zhǎng)必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用、公共利益的偏離和腐敗現(xiàn)象的滋生，致使行政權(quán)的目的、范圍和內(nèi)容與法治精神相背離。政府做的太多或太少都不能校正市場(chǎng)失靈，反而使其處于失敗的尷尬境地。

（三）人性的權(quán)力欲望擴(kuò)張導(dǎo)致行政權(quán)的濫用

憲政的全部理論和實(shí)踐是建立在人性不完善的假設(shè)前提之上的。無(wú)數(shù)學(xué)者對(duì)權(quán)力濫用作出了冷峻的分析。如休漠把所有人假定為無(wú)賴(lài)并以此作為設(shè)計(jì)政府制度的根據(jù)；權(quán)力制衡論認(rèn)為，人不是天使，人性是有弱點(diǎn)的，這一弱點(diǎn)在權(quán)力面前的表現(xiàn)就是人們都覬覦權(quán)力，一旦權(quán)力在握便要盡量地享用，致使權(quán)力濫用，導(dǎo)致腐?。徊┑呛Ｄ赋觯骸耙粋€(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線(xiàn)的誘惑?！绷_素則形象地把“愛(ài)好權(quán)力的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)比喻成好色”。[3]以上學(xué)者對(duì)人性弱點(diǎn)的披露警示人們，權(quán)力對(duì)人類(lèi)誘惑的魔力是無(wú)法抗拒的，人是不可信任的，利己和貪婪是人的本質(zhì)，一旦握有權(quán)力，為所欲為和濫用權(quán)力是不可避免的。 正如孟德斯鳩所擔(dān)憂(yōu)的：“—切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”；[4]所以我們必須以憲政來(lái)預(yù)防和監(jiān)控人類(lèi)這種先天的癖性，控制權(quán)力不偏離正軌。

（四）政府治理體系及權(quán)力制約失衡導(dǎo)致行政權(quán)濫用

在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)政府的治理體系配置方式存在失衡現(xiàn)象。司法制約和社會(huì)制約的缺位導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張；行政執(zhí)行體制非制度化和非法治化使得行政部門(mén)在行政審批中有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，出現(xiàn)大量濫用行政審批權(quán)的違規(guī)行為；行政責(zé)任體系的缺位，滋生了行政權(quán)力被動(dòng)姿態(tài)上的濫用，表現(xiàn)為不作為和政府的“懶政”；責(zé)任意識(shí)匱乏和剛性責(zé)任行政機(jī)制的缺席或疲軟導(dǎo)致政府及其行政人員裁量不得力，缺乏有關(guān)違反行政工作程序的制裁性規(guī)則，出現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)。[5]

同時(shí)，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間也存在重心失衡問(wèn)題。首先，立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督處于虛置狀態(tài)。人大的最高國(guó)家權(quán)力只是法律上的意義，人大對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約作用并沒(méi)有真正發(fā)揮出來(lái)。其次，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系失衡，行政權(quán)過(guò)于膨脹，司法權(quán)薄弱。我國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系是司法權(quán)維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)，重視司法權(quán)的“維護(hù)”作用，弱化司法權(quán)的“監(jiān)督”作用。司法審查出現(xiàn)巨大空白地帶。行政權(quán)強(qiáng)于司法權(quán)，從而加劇了權(quán)力制約機(jī)制失衡的局面， 這種失衡的狀態(tài)最終導(dǎo)致對(duì)行政權(quán)的制約失衡。

三、我國(guó)行政權(quán)運(yùn)行失范的控制路徑

（一）行政權(quán)社會(huì)化路徑

行政權(quán)社會(huì)化強(qiáng)調(diào)在政府與社會(huì)之間調(diào)整政府權(quán)力的運(yùn)行范圍及方式，將原來(lái)高度集中的政府權(quán)力的一部分回歸社會(huì)，讓公共權(quán)力還權(quán)于民，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。培育各種社會(huì)組織和社會(huì)力量，提高社會(huì)的自治能力和自治水平，實(shí)現(xiàn)“依賴(lài)政府型社會(huì)”向“自主自治型社會(huì)”轉(zhuǎn)型，讓社會(huì)組織辦好那些政府“不該管、管不好、管不了的事”。通過(guò)分散和轉(zhuǎn)化行政權(quán)的途徑限制和控制行政權(quán)， 使行政權(quán)的行使主體多元化，即行政權(quán)的社會(huì)化?！靶姓?quán)力社會(huì)化”是一個(gè)二元復(fù)合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政為主”轉(zhuǎn)移到“市場(chǎng)為主”的過(guò)程，又指行政權(quán)力中心向外，由“政府獨(dú)占”分散到“社會(huì)共享”的過(guò)程。在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，改變傳統(tǒng)的政府大包大攬的做法，通過(guò)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，將一些職能讓渡給政府以外的其它社會(huì)主體行使，以達(dá)到提高行政效率、降低行政成本等目的，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制，減小和避免因權(quán)力的獲取和擴(kuò)張而出現(xiàn)的腐敗、權(quán)力濫用等行為。

（二）構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限政府

亞當(dāng)·斯密說(shuō)認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是合乎自然與人性的、天然的自由制度。這說(shuō)明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了一個(gè)不受政府干預(yù)的生活空間，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在就是對(duì)政府權(quán)力擴(kuò)張最有效的限制，其政治含義就是政府與經(jīng)濟(jì)分離，其政治前提是政府不插手民間的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，沒(méi)有權(quán)力受到限制的政府就沒(méi)有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這既保留了自由的條件與環(huán)境，又確保人性在經(jīng)濟(jì)方面的充分表達(dá)，也是構(gòu)建“有限政府”的市場(chǎng)邏輯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府是一個(gè)有限政府，政府在干預(yù)市場(chǎng)時(shí)必須適度，以適當(dāng)?shù)姆秶?、力度和方式進(jìn)行干預(yù)。即政府干預(yù)只能在“可為”且“能為”的范圍內(nèi)有所作為，界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)，制定和維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則，從而達(dá)到彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。至于那些政府也不能彌補(bǔ)的市場(chǎng)缺陷，政府不能強(qiáng)行去修補(bǔ)，否則會(huì)造成“政府失靈”，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)災(zāi)難性的破壞。

（三）構(gòu)建行政權(quán)制約與監(jiān)督的立體化、均衡化格局

在憲法范圍內(nèi)把行政權(quán)的運(yùn)行方式向均衡化、規(guī)范化的運(yùn)行格局回歸，建構(gòu)行政權(quán)力制約與監(jiān)督的立體化、均衡化權(quán)力格局。首先，重構(gòu)財(cái)政權(quán)運(yùn)行關(guān)系。通過(guò)約束政府預(yù)算與財(cái)政支出權(quán)的途徑來(lái)制約政府權(quán)力。其次，重構(gòu)行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)橫向運(yùn)行關(guān)系。明確行政機(jī)關(guān)對(duì)人大承擔(dān)違憲責(zé)任的目標(biāo)，促使權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行，強(qiáng)化司法權(quán)的監(jiān)督力度，建立獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，擴(kuò)大和強(qiáng)化司法控制行政不當(dāng)?shù)膹V度和強(qiáng)度，推進(jìn)行政監(jiān)督與制約。第三，確保行政權(quán)運(yùn)行制度化與法制化。通過(guò)推行行政程序立法規(guī)范行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的監(jiān)督與制約；改善權(quán)力行使方式，確保公民在公共治理中的參與與合作；針對(duì)行政腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域，完善行政權(quán)的運(yùn)行約束機(jī)制。

（四）構(gòu)建“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督模式

“以權(quán)利制約權(quán)力”是行政相對(duì)方為了維護(hù)自身的合法權(quán)利對(duì)行政權(quán)的一種控制方式。行政相對(duì)人是行政權(quán)運(yùn)行結(jié)果的直接承受者和直接感受者。因此，以權(quán)利制約行政權(quán)是一種自下而上的、經(jīng)常性的、具體的監(jiān)督，更具積極性和主動(dòng)性。當(dāng)前行政權(quán)不斷擴(kuò)大，立法權(quán)不可能完全有效地控制行政權(quán)，公民個(gè)體的權(quán)利及其集合理所當(dāng)然地成為了制約行政權(quán)的重要力量，為了保證其合法權(quán)利不受行政權(quán)的侵犯，他們可以通過(guò)陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)、申訴檢舉權(quán)等方式來(lái)抗衡行政權(quán)的不合理行使，從而遏制行政權(quán)不合理運(yùn)作和行政權(quán)異化腐敗的狀況。在構(gòu)建“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督模式過(guò)程中，我們應(yīng)培育壯大社會(huì)組織并使之成為與行政權(quán)相對(duì)的社會(huì)力量，在與政府進(jìn)行“博弈”的過(guò)程中控制行政權(quán)的擴(kuò)張與濫用。在利用公民權(quán)制約行政權(quán)時(shí)，要與相關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)、 司法機(jī)關(guān)結(jié)合起來(lái)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 劉武俊.構(gòu)建遏制行政不作為的剛性屏障[N].中國(guó)信息報(bào)，2005-07-29.

[責(zé)任編輯：蘭欣卉]