精準扶貧與地方政府行為轉(zhuǎn)型

謝小芹

摘要：地方政府行為的相關(guān)研究從“治理”“項目制”和“扶貧”等視角切入進行研究，得出其從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”、“汲取型”向“懸浮型”等的轉(zhuǎn)變，權(quán)錢結(jié)合和“官商勾結(jié)”等具有解釋力的結(jié)論。作為一項新型資源供給方式，精準扶貧呈現(xiàn)出政策性、整體性、系統(tǒng)性和全局性特質(zhì)，其正在重塑一種新型地方政府。廣西攸縣是其中的典型之一，主要表現(xiàn)為群眾路線的重拾、新型行政文化的塑造、國家基層治理秩序的奠基和新型政治生態(tài)的營造，政府的強干預(yù)及政社間關(guān)系的“互嵌”性有利于扶貧目標早日實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;政府行為;政民關(guān)系

中圖分類號：F323.8;D630? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1007-2101（2020）01-0086-06

一、研究緣起和文獻綜述

地方政府①行為的相關(guān)研究一直是學界的焦點，從歷史演進的發(fā)展脈絡(luò)來看，當前學界對地方政府行為的研究可以歸結(jié)為三種研究路徑：一是“治理”的路徑。該路徑著重分析稅前時代及稅改期間的地方政府行為。楊善華等概述出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變遷，即由“代理型政權(quán)經(jīng)營者”（改革前）向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”（改革后）的轉(zhuǎn)變[1]，而后者在實踐運行中常常使用“軟硬兼施”的權(quán)力技術(shù)[2]。周飛舟指出地方政府采取的土地財政主要目的在于支持一個規(guī)模巨大的財政供養(yǎng)人口而非提供公共服務(wù)，基層儼然成為“懸浮型”政權(quán)結(jié)構(gòu)了[3]。周雪光認為“共謀”現(xiàn)象在中國官僚體制內(nèi)普遍存在，成為一種制度內(nèi)的非正式行為[4]。二是“項目制”的路徑。該研究路徑著眼于稅改后的項目制背景下地方政府行為的變化。渠敬東認為項目制成為國家治理的基本體制，由此致使基層集體債務(wù)高筑、部門利益化等不良后果[5]。周飛舟通過一個義務(wù)教育案例分析了“項目”和“專項”的非效率性[6]。同樣黃宗智等也指出，“項目制”已經(jīng)形塑一種堅韌的治理體制，由此形塑出權(quán)—錢結(jié)合和“官商勾結(jié)”[7]。三是“扶貧”的路徑。該研究路徑聚焦于分析大規(guī)模扶貧背景下的地方政府行為。在扶貧開發(fā)政策實施以來，尤其是精準扶貧口號提出后，基于實現(xiàn)“2020年奔小康”的強大政治壓力，政府行為難免受其影響，進行著潛移默化而又十分深刻的轉(zhuǎn)型。梁晨指出，地方政府總是以快刀斬亂麻的方式完成下派任務(wù)并由此獲得政績[8]。張和清通過對一個民族村的調(diào)查，認為鄉(xiāng)村干部形成了一種新的“扶貧經(jīng)營政治”[9]。林雪霏通過對廣西L縣扶貧“動員體制的再造形式”的研究，分析了扶貧科層組織中存在一定的制度彈性空間[10]。

已有研究取得了不錯的成績，但亦有進一步拓展的空間，可從三個方面入手：首先，扶貧尤其是精準扶貧與地方政府行為的關(guān)系研究較少，多集中在扶貧產(chǎn)生的外部效應(yīng)，而忽視了扶貧對地方政府行為的重塑。在很大程度上，精準扶貧可謂是推動地方政府內(nèi)部行政改革的一次重要機遇。其次，似乎改革開放以來，地方政府的“惡”形象一直占據(jù)研究潮流。近年來相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)了在扶貧政策激發(fā)下地方政府表現(xiàn)出的“友好和良善”，然而這類研究并不多見。精準扶貧作為一項國家政治任務(wù)，也是國家對地方社會一種新的資源供給形式，資源意味著機遇，有利于地方政府向“服務(wù)型”方向轉(zhuǎn)變②。最后，當前研究或從單一的地方政府（政府組織機構(gòu)、實踐邏輯和干部選拔等）的視角進行研究，或從單一的基層社會（社會組織和參與、民間NGO孵育和扶貧等）的角度進行研究，缺乏對央企之間、政社之間互動關(guān)系的考察。

攸縣位于廣西南寧，轄8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，人口以壯族為主。作為典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，攸縣早在20世紀80年代便被確定為國家重點扶持的貧困縣，因此，攸縣一直是扶貧領(lǐng)域中的重中之重。2012年，攸縣再次被劃定為精準扶貧工作的重點縣，而后攸縣的發(fā)展速度加快，財政收入增加，官民關(guān)系和諧。攸村是攸縣下屬的一個行政村，共有600多戶，3 000多人，在精準扶貧之前，貧困人口占據(jù)總?cè)丝?0%。2012年后，攸村發(fā)生了巨大變化。近期，筆者跟隨調(diào)研團隊圍繞精準扶貧專題對廣西攸縣及其下轄的攸村進行了為期一個月的調(diào)研，試圖呈現(xiàn)精準扶貧戰(zhàn)略促使地方政府行為的變革。地方政府官員與群眾是如何進行互動的？進而窺視當前中國扶貧工程是如何形塑出一個新型的地方政府。

二、精準扶貧：一種新型的資源輸入方式

在大規(guī)模扶貧活動未開展之前，地方社會資源供給方式主要有20世紀八九十年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和招商引資，21世紀初的城鎮(zhèn)化和創(chuàng)新發(fā)展等。在20世紀80年代，改革開放等較為寬松的政策使得地方社會蓬勃發(fā)展，民眾對地方政府的的評價較好。90年代，隨著計生款和農(nóng)業(yè)稅等的征收，干群之間的矛盾不斷爆發(fā)并愈演愈烈，政府的正面形象開始惡化，曾一度跌至谷底。21世紀初，農(nóng)業(yè)稅的取消使國家和民眾間的關(guān)系在很大程度上得以緩和，然而由于過度強調(diào)發(fā)展而忽視發(fā)展所帶來的環(huán)境污染、文化破壞、民眾福祉減損及底層怨恨情緒等，地方政府形象始終未能得到根本好轉(zhuǎn)。自20世紀80年代，中央便開始在農(nóng)村實施制度化的扶貧策略，然而，扶貧效應(yīng)卻日益消彌。2013年11月3日，“精準扶貧”的新扶貧工作在全國鋪開。在長期政府扶貧績效不斷削減的情況下，作為一種新的資源注入方式，精準扶貧保持了一種扶貧政策的高效應(yīng)，其特點如下：

（一）“最高議程”

扶貧工作歷來已久，在古代社會，有官方賑災(zāi)、民間救濟等，這些扶貧方式是非正式的和臨時的。改革開放后，扶貧工作逐漸得到中央的重視，政府開始介入到治貧工作中來。但與現(xiàn)在相比，該時段的扶貧工作仍顯微不足道。國家的在場也并不是一種全部的在場，而帶有一種“半在場性”。當時的民間組織也發(fā)揮了一定作用，然而民間組織也由于自身資源有限和非正式特質(zhì)而表現(xiàn)出治貧的乏力。自精準扶貧戰(zhàn)略提出以來，這項工程在規(guī)模上可謂前所未有，政府竭盡所有地動員了所有能動員的力量，對貧困領(lǐng)域的干預(yù)之強，猶如在集體化時期形成的“三級所有和隊為基礎(chǔ)”的組織架構(gòu)對基層社會的毛細血管式的滲透。近年來，為了順利實現(xiàn)“2020年全面實現(xiàn)小康”的政治目標，扶貧工作采取精準化的新型方式來推進，以中央政策為助力，彰顯出一種超常規(guī)性的政策特性。

中央政府將扶貧視為“最高議程”，并作為一種制度性壓力逐層下傳。地方政府也將其視為自身的“最高議程”。在精準扶貧戰(zhàn)略實施之前，國家在廣西的鄉(xiāng)土社會中始終是在場的，但并未產(chǎn)生如此大的影響力。最終，攸縣的扶貧績效并不如意。精準扶貧政策的推行對于攸縣是一個巨大的機遇，攸縣將精準扶貧視為第一任務(wù)，作為一項中心工作來抓，作為一項政治任務(wù)來落實。攸縣在2015年取得的治貧績效相當可觀，其后期效果也讓人拭目以待。因此，扶貧攻堅拔寨的特殊要求需要國家實力坐鎮(zhèn)，精準扶貧是國家全部在場的政策體現(xiàn)。自此，國家在鄉(xiāng)土社會中由“若隱若現(xiàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模的“前臺在線”。

（二）央地同構(gòu)

在精準扶貧口號未正式提出之前，政府已經(jīng)開始了這個全國性的大計劃，無論是在制度設(shè)置、資源再分配和實踐運轉(zhuǎn)等方面，無不體現(xiàn)出一種基于整體利益的考量。中央政府的系列措施通過制度層層下遞，攸縣的精準扶貧工作體現(xiàn)出地方社會扶貧與中央保持高度一致性。首先，在頂層設(shè)計方面，精準扶貧涵括六大子系統(tǒng)。其次，中央鼓勵引導(dǎo)社會組織和個人等參與，確保資源精準化配置。最后，在精準幫扶實踐方面，一套系統(tǒng)完整的幫扶體系得以建立。

（三）深度動員

精準扶貧主要依托政府行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有的龐大科層組織構(gòu)建，通過不同層級、不同部門之間的合作、協(xié)調(diào)和配合實施官方扶貧。扶貧工程的組織依托主要有橫縱兩個系統(tǒng)。橫向系統(tǒng)包括財政局、水利局、交通局和教育局等相關(guān)職能部門，縱向系統(tǒng)則是從縣到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組以及扶貧辦公室。兩個系統(tǒng)并行不悖，相互配合和支援，最后延伸到鄉(xiāng)村社會的底部和貧困戶的日常生活中。中央的扶貧資源通過這個網(wǎng)絡(luò)得以傳遞和輸送。此外，在政府之外動員機制發(fā)揮了重大作用，省域內(nèi)和跨省的非正式組織也被動員起來。

在攸縣，廣西省優(yōu)優(yōu)社工服務(wù)站派有專人長期駐扎;南京市的大大企業(yè)也通過各種方式提供了不少現(xiàn)金和技術(shù)資助;北京市的優(yōu)優(yōu)天下醫(yī)院免費為貧困戶提供體檢和贈送藥品，并教給當?shù)厝讼嚓P(guān)的衛(wèi)生知識。在精準扶貧這個大的政策操盤手之下，全國上下聯(lián)動，形成一盤棋，各方力量各盡所能開展治貧工作。

（四）經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

過去的扶貧取得了一定的成績，但在某種程度上，這種扶貧方式體現(xiàn)出“外科手術(shù)式”的特質(zhì)，忽視了復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，即外部病變的原因在于身體內(nèi)部機能的損傷。因此，精準扶貧前的扶貧工作將發(fā)展經(jīng)濟作為主要目標，而對于經(jīng)濟之外的系統(tǒng)關(guān)注度不足。鄉(xiāng)村社會的發(fā)展是包括經(jīng)濟、文化、政治和心理等各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性過程，精準扶貧作為一個新型的現(xiàn)代化工程，既注重硬實力的扎實，也關(guān)注軟實力的建設(shè)。當前中國經(jīng)濟建設(shè)做得很好，但社會建設(shè)稍顯滯后。因此，扶貧同樣要將社會建設(shè)的內(nèi)容納入進來，最終實現(xiàn)扶貧的最大效應(yīng)。廣西攸縣也不例外，其堅持物質(zhì)扶貧和精神扶貧協(xié)調(diào)共進，彰顯出當前扶貧新模式系統(tǒng)性的一面。

三、精準扶貧視域下地方政府組織行為的變遷

自精準扶貧工程實施以來，圍繞此項政治任務(wù)，攸縣政府行為發(fā)生了明顯變化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）群眾路線的重拾

群眾路線可追溯到傳統(tǒng)社會時期的微服私訪和革命戰(zhàn)爭年代的發(fā)動一切可以發(fā)動的力量;集體化時期，干群關(guān)系的緊密度達到極致;20世紀80年代，干群之間緊密聯(lián)系逐漸松散;20世紀90年代，干群關(guān)系對立趨勢于白熱化;進入21世紀后稅費時代，基層政府的行為已經(jīng)從密切關(guān)注基層社會轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注招商引資等，政府的主要精力對外，群眾路線一度式微。精準扶貧從群眾利益出發(fā)，有著國家為民興利和公平公正的政治正確性以及基于資源和機會再分配基礎(chǔ)上的一種道德合理性。因此，這種扶貧方式在更大程度上加強了群眾路線的建設(shè)。

攸縣在貫徹精準扶貧整體策略的同時踐行中央的三大精準標準——“精準識別、精準幫扶和精準管理”，從不同職能部門選調(diào)人馬搭建起識別工作小組的組織架構(gòu)。識別工作需要干部沉下去，也需要群眾的積極配合和參與，在很大程度上助推了干部密切聯(lián)系群眾，這就正式拉開了群眾路線的序幕。自2012年起，攸縣便開展第一書記對口扶貧制度，攸縣規(guī)定第一書記必須一周在村里呆五天，在下村前，第一書記需要與縣里簽訂任務(wù)書，明確駐村期間的工作量，從而更好地發(fā)揮作用。第一書記每隔兩年一換，2015年已是第三屆第一書記任職時段。駐村工作需要干部積極主動下鄉(xiāng)，并與群眾形成一種深度融合的狀態(tài)，這就是在進一步深化群眾路線。精確管理是一種比識別和幫扶工作更需要密切聯(lián)系群眾的工作，這就將干部與群眾的關(guān)系推向一個新高度。

（二）新型行政文化的形塑

精準扶貧工程依靠的仍然是韋伯意義上的一套完整官僚制，作為一種普遍組織機制的扶貧工程將官僚制滲入一切社會中。與反腐時代政府官員基于不出事的“不作為”不同，精準扶貧強調(diào)將減貧壓力層層向下傳遞，強調(diào)“以人為本”，體現(xiàn)出官僚制在技術(shù)上的優(yōu)勢，同樣也體現(xiàn)出一種公共價值意義上的關(guān)懷。

官僚制基于理性化的程序、結(jié)構(gòu)性控制及謀求穩(wěn)定秩序、及分割、隔離、控制的模式化統(tǒng)治，容易導(dǎo)致地方政府的“不作為”。攸縣在精準扶貧工作之前，地方政府遵從一種嚴格的行政化邏輯，從而出現(xiàn)扶貧治貧領(lǐng)域中的消極懈怠。而精準扶貧強調(diào)高效性，這就促使攸縣地方政府行為有了很大改觀。地方政府被動員起來，同時也開始用動員策略影響和號召其他如民間組織和企業(yè)單位等行動主體參與進來，地方政府開始“有所作為”。除了克服官僚制本身惰性上的不足外，精準扶貧工程在另一個層面也樹立起一種新氣象，那就是為地方政府行政文化灌注一種公共價值。精準扶貧強調(diào)公共善、人類終極關(guān)懷、以人為本，強調(diào)官員與村民之間的一種親密互動關(guān)系的形成，無形中給予行政決策者以在一定的規(guī)則范疇內(nèi)對制度進行融通性解讀的自主性空間。精準扶貧蘊含著責任、平等和公平的原則，要求政府官員與基層群眾保持一種零距離接觸且全心全意為民解決問題，在一種長期的互動交流中，一種服務(wù)性的理念和責任容易被激發(fā)出來，并逐漸融入到行政制度中，最終推動行政改革。親民而遠離資本，一種基于行政高效性和和資源配置合理性基礎(chǔ)上的“高效價值”與基于關(guān)懷、關(guān)注和密切互動基礎(chǔ)上的“公共價值”相混合的新型公共行政文化正在形成。攸縣干部頻繁下鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)村場域中切身體會群眾的疾苦，無形中改變了干部自身的價值觀念。總之，精準扶貧是一場對官僚制在思想上進行的一場潛移默化而又深刻的變革。

（三）新型政治生態(tài)的營造

改革開放后，發(fā)展的道路上始終有“經(jīng)濟為主”的影子。在中央提出“又好又快”“超常規(guī)”“高速度”“跨越式”等宏大發(fā)展戰(zhàn)略修辭的指導(dǎo)下，地方政府將其表述為“一切為了發(fā)展”“以高發(fā)展為榮，以慢發(fā)展為恥”等極端化的發(fā)展話語，即只要是為了提高GDP的增長，就可以忽視當?shù)匚幕蛡鹘y(tǒng)習俗，就可以忽視發(fā)展質(zhì)量的提升。這些做法完全拋棄了發(fā)展的本質(zhì)，而將其推崇到極致，形成所謂的“發(fā)展主義”③。針對國家干預(yù)在經(jīng)濟發(fā)展中起到的主導(dǎo)作用，有學者將這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的國家稱之為“發(fā)展型國家”[11]。精準扶貧在很大程度上可以看做是對“發(fā)展型政府”的一種糾偏，是在塑造一種新型的地方政治生態(tài)。

精準扶貧對地方政治生態(tài)的形塑體現(xiàn)在“營造”意義上的扶貧和“積極行政”兩方面。就前者而言，精準扶貧要求以人為本和服務(wù)于民，強調(diào)“營造”而非單純“規(guī)劃”意義上的扶貧。“規(guī)劃”強調(diào)單向度上的下達命令和執(zhí)行命令，其后果可能是一種僵化和無序的秩序，而“營造”強調(diào)一種深耕，需要扶貧工作根植于基層社會內(nèi)部和村民日常生活。政府的系列考核和村民發(fā)展需求在扶貧這個大項目下得到了最大化的統(tǒng)一，形成“共容利益”④，這樣可以減少政府因過度干預(yù)而導(dǎo)致尋租空間的擴大及權(quán)力無節(jié)制使用帶來的公信力下降。

就后者而言，精準扶貧要求物質(zhì)扶貧和精神扶貧的協(xié)調(diào)共進，倡導(dǎo)一種積極作為的“善”的治理理念，這就使得政府的執(zhí)政理念必須發(fā)生一些改變。精準扶貧之前，攸縣及其下屬的政府幾乎一律將“不出事”作為主要的生存指標，把扶貧作為“生存”之上盡量爭取的“發(fā)展”指標，而精準扶貧背景下地方政府則把扶貧作為“積極行政”，將貧困治理作為“生存和發(fā)展”雙重目標來兼顧，從而盡力確保扶貧任務(wù)有質(zhì)有量地完成?？傊?，精準扶貧這項全國性的工程在最大程度上助推生成一種新型服務(wù)型地方生態(tài)政治環(huán)境。

（四）國家基層治理秩序的鞏固

中國傳統(tǒng)社會踐行“皇權(quán)不下縣”和“鄉(xiāng)紳自治”的雙重治理邏輯，地方社會依靠的是鄉(xiāng)紳和官吏等半正式官員。而改革開放后，尤其是分稅制后，地方政府更是強調(diào)各顯神通和自由發(fā)展。然而，在國家缺席時，基層社會的統(tǒng)治秩序容易走向一種灰色化境地，如學者所說，“一旦‘國權(quán)退，迎來的并不是‘民權(quán)進，而是灰色勢力的跟進。正因為當前村莊中只有混混才能‘私人執(zhí)法，也只有他們的‘私人執(zhí)法才有實際效果，所以當前農(nóng)村才離不開國家權(quán)力的滲透和深入”[12]。因此，國家建設(shè)需要國家強有力的干預(yù)和參與。精準扶貧倡導(dǎo)“以人為本”的治國理念也通過這套制度開始不斷向下傳遞，需要根植于地方政府的議程中，是國家治理的社會基礎(chǔ)。扶貧是通過官僚系統(tǒng)有效深入和滲透到社會和經(jīng)濟生活中去的，就此而言，官僚系統(tǒng)在支撐著整個扶貧工作的運轉(zhuǎn)。同樣，國家意志和理念也是通過這套系統(tǒng)下滲的。在一套官僚制的運行機制下，精準扶貧蘊含的理念和價值需要地方突破官僚制封閉、控制和依附等的約束和局限，尋求一定創(chuàng)新性的實踐路徑，因此精準扶貧又是反官僚制的。

精準扶貧同樣也為國家治理基層基礎(chǔ)性力量的奠定和構(gòu)建等方面起到了積極作用，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是地方政府延續(xù)制度文本的規(guī)則行事，將扶貧資源視為一種高壓線，并不觸及到資源使用底線。攸縣政府相關(guān)文件明確規(guī)定扶貧資源是救命錢，不能觸碰，并通過正式文本和話語等傳達給相關(guān)職能部門和下級單位，扶貧資源用到了實處，從而攸縣政府在村民中的形象整體而言比較好。另一方面是地方政府需要在尊重制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動性，對資源和機會進行大規(guī)模和有效的整合和利用，在很大程度上激勵地方政府官員突破官僚制的刻板性，進行一定的地方創(chuàng)新和實踐。這種有一定制度約束的創(chuàng)新，跟缺乏制度約束的形式容易走偏不同，精準扶貧制度下的地方創(chuàng)新是一種因地制宜的創(chuàng)新。對于國家治理而言，精準扶貧同樣為塑造一個良好的治理秩序提供了機會，推動國家“善治”目標的實現(xiàn)。

四、一種新型政民關(guān)系的構(gòu)建

（一）政府干預(yù)的必要性

在扶貧的長時段里，國家始終是在場的，然而，國家治貧的規(guī)模效應(yīng)并未得以最大化凸顯，可以說在很大程度上，國家堅守的是一種救濟式的底線原則。在政府干預(yù)不足或政府作用不到位的情況下，雖然在扶貧領(lǐng)域取得了巨大成就，但扶貧始終面臨著一些無法克服的困境，使脫貧致富步履維艱，貧困問題始終未能得到有效的解決。國家的在場和“援助”[13]并未完全體現(xiàn)出大規(guī)模的資源供給，后者是國家極強的和全方位的干預(yù)，國家對鄉(xiāng)村貧困領(lǐng)域的大規(guī)模的新型資源注入方式在諸多方面彰顯出一種正向性，不僅強化了國家扶貧的政策效應(yīng)使國家大踏步地靠近“貧困終結(jié)”的政治目標，而且國家行政文化和統(tǒng)治秩序也在悄然發(fā)生一些思想和理念上的變革。因此，國家的角色十分重要，治貧領(lǐng)域更是少不了國家的適當干預(yù)和全力支持。

首先，脫貧致富目標的達成需要政府提供資源和機會。民間機構(gòu)和企業(yè)組織在貧困領(lǐng)域扮演了重要角色，但其提供的資源畢竟有限，常常導(dǎo)致扶貧行為的“戛然而止”。因此需要一種正式和常規(guī)性的資源輸入方式，最終確保治貧工程的延續(xù)性和“一攬子到底”。精準扶貧規(guī)避了扶貧資源的斷裂，確保了資源輸入的延續(xù)性，從而充分保證了治貧的實施效果。

其次，地方社會的復(fù)雜性和流動性亟需政府的干預(yù)?；鶎由鐣瑯邮乔ь^面，是一個整體性社會，包含著社會領(lǐng)域中的所有事項，匯聚了危機、沖突、暴力等發(fā)生的可能性，貧困是其中之一。再加上，社會流動性的加劇，現(xiàn)代城市的風險也隨之下鄉(xiāng)，這就使得鄉(xiāng)村社會比以往更加復(fù)雜，貧困呈現(xiàn)出“流動”的態(tài)勢，基層干部往往疲于應(yīng)對或干脆放任不管。因此需要國家出面來監(jiān)督、救場。

最后，國家與基層社會的相互嵌入?！扒度搿币辉~是卡爾·波蘭尼提出和論證的，他認為經(jīng)濟學對市場的理解是不合理的，在《大轉(zhuǎn)型》一書中，他認為，“人類經(jīng)濟通常都潛藏于人類的社會關(guān)系當中……經(jīng)濟體系嵌入于社會關(guān)系”[14]。與稅費時代基于“掠奪”和“榨取”基礎(chǔ)上而形成的國家與社會之間的一種親密聯(lián)系不同，在精準扶貧新形式下，國家與社會同樣是一種“嵌入”的態(tài)勢，是一種新型的“互嵌”。前者早就背離了親密的本質(zhì)，親密僅僅作為實現(xiàn)稅收增加美化的符號手段，是一種韋伯意義上的目的合理性。而后者意味著在國家干預(yù)之下地方社會活力的釋放和增強，國家需要地方社會給予積極配合，上下之間形成一種雙向鏈接機制，國家可嵌入到基層社會，提供一種新的輸入性資源，而基層社會可“反嵌”國家體制，制約和監(jiān)督國家。符合韋伯意義上的價值理性，即密切互動是宗旨。

（二）一種新型政民關(guān)系的建構(gòu)

康曉光等人曾借鑒“行政吸納政治”[15]將改革開放以來我國國家與社會關(guān)系概括為“行政吸納社會”。所謂“行政吸納社會”，指的是為了更好地實現(xiàn)政府自身利益的最大化，即最大限度地減小社會組織對政權(quán)的挑戰(zhàn)，并最大限度地發(fā)揮社會組織提供公共品供給的能力[16]。然而，政府的出發(fā)點更多的是站在將“自身視為一種發(fā)展機器”的立場上，基層社會的能力及與其互動便不自覺地遭到了遮蔽，甚至國家與農(nóng)民的關(guān)系呈現(xiàn)出一種“油水”關(guān)系，兩不侵害，兩不融合，始終被隔離起來。在扶貧領(lǐng)域，基于政績和經(jīng)濟發(fā)展需求，一些政府一味地按照自己的規(guī)劃去治理貧困，無視和壓抑村莊社區(qū)內(nèi)部有關(guān)治貧和鄉(xiāng)村建設(shè)的意志和力量，最終無法推動真正符合社區(qū)及其成員利益最大化的鄉(xiāng)村建設(shè)和治理貧困模式。這種治貧取得了巨大的成績，但其本質(zhì)僅僅是一種附屬的正面效應(yīng)。

然而，國家與農(nóng)民這種不接觸狀態(tài)在精準扶貧政策下被打破。精準扶貧工程體現(xiàn)出在國家力量和基層社會間的同構(gòu)性發(fā)展下共同形塑出一種新型的政民關(guān)系，集中體現(xiàn)在群眾路線重拾、新型行政文化塑造、國家基層治理秩序奠基和新型政治生態(tài)營造，這是對理想型意義上強國家與強農(nóng)民關(guān)系的一種回歸。官僚制作為國家開展扶貧工作的一種系統(tǒng)制度設(shè)置，扶貧要落地，必定要與基層社會打交道。官僚制在基層實踐中需要進行一定的反官僚地方創(chuàng)新，決策官員與基層社會在文化親密互動下而激發(fā)的情感共鳴，以及公平服務(wù)責任理念要求等直接促使官僚制與基層社會形成一種直接的“嵌入”而非“脫嵌”關(guān)系，需要其采取動員策略來整合資源，需要進行自身內(nèi)部行政改革。國家在貧困領(lǐng)域中采取一種特殊資源注入式現(xiàn)代化改造工程，這就需要國家與鄉(xiāng)村社會直接對接。只有這樣，單純治貧行為就可以演變成經(jīng)濟利益與社會關(guān)系等的綜合性治理行為，貧困治理也就有了最大程度的可能性和合理性?；鶎由鐣矔休^大彈性空間，在國家和地方社會的合作下，精準扶貧效果十分顯著。

五、結(jié)論

在中國扶貧領(lǐng)域，國家從未像現(xiàn)在這樣對貧困地區(qū)進行大規(guī)模的資源供給，扶貧效益也上了一個新臺階。在精準扶貧的政策性背景下，置身于扶貧場域，官僚制的一些優(yōu)勢可以在實踐中得到強化，而其固有的一些缺陷則可以在實踐中得到緩和消解。這就意味著政府干預(yù)的扶貧模式是必要的，也是十分重要的，其龐大的項目資源、穩(wěn)定的執(zhí)行系統(tǒng)、強大的命令能力等都是必須的，確保發(fā)揮出官僚制自身一些不可估量的優(yōu)勢。然而，其在實踐中激發(fā)諸如公共價值、道德倫理和責任信任等的變通策略更為至關(guān)重要，這些策略都是在制度范疇內(nèi)自發(fā)生成的一種有規(guī)則約束的融通，也使得扶貧效果更為合理和有效。

在精準扶貧視域下，地方政府和基層社會呈現(xiàn)出“互嵌”的新關(guān)系形態(tài)，主要表現(xiàn)在群眾路線建設(shè)、新型行政文化塑造、新型政治生態(tài)的營造及國家基層治理秩序奠定?；谝环N同構(gòu)性的“共容利益”目標，地方官員一方面從扶貧中獲得一定的利益，同樣他們也必須為此承擔相應(yīng)的責任，重新獲得權(quán)威和樹立良好的道德形象。地方社會則需要借助外力發(fā)展自己，實現(xiàn)內(nèi)生動力和外部注入式力量的有效結(jié)合，最終融合成另類的“第三種力量”，從而，國家與農(nóng)民的關(guān)系實現(xiàn)了選擇性親和。

注釋：

①本文中的地方政府主要指縣鄉(xiāng)政府，指的是在精準扶貧新型背景下，地方政府行為發(fā)生的一些積極變化，以及政府和群眾在精準扶貧背景下產(chǎn)生的一種新型互動關(guān)系。本文認為精準扶貧也導(dǎo)致了政府一些消極行為的產(chǎn)生，但這些消極行為不在本文的分析范疇內(nèi)。

②本文并不否認在扶貧的現(xiàn)代化工程下地方政府存在逐利、組織結(jié)構(gòu)僵化、相互推諉等負面現(xiàn)象，但本文主要將扶貧視為一種新的資源供給方式，呈現(xiàn)出地方政府行為的一些新面向，希望為政府行政改革提供一些參考。

③張玉林鑒于中國特殊的國情，其對于發(fā)展的追求也更加迫切，他對“發(fā)展”出現(xiàn)在改革開放后執(zhí)政黨的歷次全國代表大會的報告中的頻率進行了統(tǒng)計：十二大為106次，而后逐步增加，十六大為239次，十七大和十八大都超過了300次，相應(yīng)于篇幅長度，從最初的每300字一次升高到后來的每100字一次。詳情，請參考其在南京大學社會學院2013級新生入學典禮上的演講，題目是“認識這個時代，與它保持距離”。

④奧爾森以匪幫模型說明“共容利益”。如果匪幫是四處掠奪的流寇時，社會生產(chǎn)的損失不需要他們承擔。如果匪幫由流寇變?yōu)樽?，他們就會關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)活動，因為他們能夠從穩(wěn)定的社會生產(chǎn)中獲得更多稅收，也需要承擔由于社會生產(chǎn)減少造成的損失。換言之即擁有了“共容利益”。參見曼瑟·奧爾森《權(quán)力與繁榮》，蘇長和譯，上海世紀出版社2005年版。

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責任編輯：許永兵