以科學思維編制“十四五”水安全保障規(guī)劃

李云玲

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100011，北京）

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調各級領導干部要努力學習掌握科學的思維方法，以科學的思維保證各項改革順利進行。黨的十九大報告指出，增強政治領導本領，堅持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維，科學制定和堅決執(zhí)行黨的路線方針政策，把黨總攬全局、協(xié)調各方落到實處。2019年1月21日，習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調，要提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力。2019年6月這六種思維能力被寫入《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》中。目前水利部及各地正在開展“十四五”水安全保障規(guī)劃（以下簡稱“‘十四五’規(guī)劃”）編制工作，本文梳理了習近平總書記提出的科學思維方法，以期為運用這些思維方法編制全國及各地“十四五”水安全保障規(guī)劃提供思路。

一、戰(zhàn)略思維：從“兩個實現(xiàn)”的戰(zhàn)略高度把握規(guī)劃大局

戰(zhàn)略思維，是指從全局視角和長遠眼光把握事物發(fā)展總體趨勢和方向、客觀辯證地思考和處理問題的科學思維。水安全是國家安全的重要組成部分，關系到資源安全、生態(tài)安全、經濟安全和社會安全，保障國家水安全是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要基礎，也是人類文明發(fā)展的必然要求。編制水安全規(guī)劃，要站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，把握規(guī)劃布局和目標任務。

1.站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展高度

隨著經濟發(fā)展和社會主要矛盾的變化，水安全中老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫，水已成為我國嚴重的短缺產品，成為制約環(huán)境質量的主要因素，保障水安全面臨嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)?！笆奈濉睍r期，我國水安全正處于根據新時代治水矛盾轉變治水思路、補齊短板、強化監(jiān)督管理、提升保障水平的第一個五年，規(guī)劃的編制應貫徹落實“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調、共享、開放”五大發(fā)展理念，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，按照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調，大力增強水憂患意識、水危機意識，從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，規(guī)劃解決好生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會高質量發(fā)展的水安全問題。

2.站在實現(xiàn)中華民族偉大復興高度

習近平總書記提出了實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的宏偉戰(zhàn)略愿景，明確提出了“兩個一百年”的奮斗目標。編制“十四五”規(guī)劃，要有大局意識、全局視角、長遠眼光，將水安全保障擺到國家發(fā)展的大局中，系統(tǒng)整體考慮。根據《水利部關于印發(fā)加快推進新時代水利現(xiàn)代化的指導意見的通知》（水規(guī)計〔2018〕39 號）中到2035年水利現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，到2050年全面實現(xiàn)水利現(xiàn)代化，水安全保障能力全面提升的總體要求，制定好“十四五”期間階段目標?！笆奈濉逼陂g，重點應提升各地水安全保障能力，基本建成與生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興和經濟高質量發(fā)展相適應的水安全保障體系，解決人民群眾期待急迫解決的水安全保障問題。

二、歷史思維：借鑒對比過去“兩個時代”治水實踐把握新時代規(guī)劃思路

歷史思維，是指運用馬克思主義唯物史觀從歷史視野和發(fā)展規(guī)律中思考分析問題、把握前進方向、指導現(xiàn)實工作的科學思維。習近平總書記善于把事物放在歷史長河中來考察，從正反兩方面歷史經驗教訓中來總結，從歷史分析中判斷未來的發(fā)展趨勢。

1.新中國成立前治水啟示

古代中國是農耕社會，隨著人類生產能力逐步提高，農業(yè)耕作規(guī)模不斷擴大，工業(yè)也開始萌芽發(fā)展，人類開始有意識地主動適應自然，治水工程逐漸增多，洪水和干旱的問題逐步凸顯。歷代君王都非常重視除水害和興修水利，素有“善治國者必先治水”“治水即治國”一說。從傳說中的大禹治水，到至今聞名于世的都江堰、鄭國渠、中國大運河等工程，再到近代泰斗級水利科學家李儀祉治理黃河，經歷了由“避”到“治”、由“堵”到“疏”、由“疏”到“導”的過程，由被動治水向主動治水、由單一措施向多種措施并用的過程轉變，均為后人提供了深邃的治水經驗思想。

2.現(xiàn)代治水啟示

新中國成立以后，我國經濟社會快速發(fā)展，從農業(yè)文明逐步進入社會發(fā)展的現(xiàn)代工業(yè)文明階段，隨著工業(yè)化、城市化進程加快，人類改造自然能力不斷增強，開始大規(guī)模開發(fā)水土資源，從農業(yè)學大寨整地治水到發(fā)揚紅旗渠精神鑿山修渠，再到興建舉世矚目的長江三峽工程、南水北調工程，不斷書寫中華民族治水安邦、興水利民的新篇章，治水成效顯著。但是隨著開發(fā)能力的不斷提高，在解決老問題的同時，也出現(xiàn)了水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題；隨著人民日益增長的美好生活需要，對水利的需求從以往的防洪、飲水、灌溉的需求，逐步轉到對優(yōu)質水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求?，F(xiàn)代治水經歷了從工程水利向資源水利轉變的階段，當今我國經濟社會發(fā)展進入了新時代，生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義 “五位一體”總體布局，這一布局對水利改革發(fā)展提出了新需求，水利的發(fā)展將逐步向生態(tài)化、現(xiàn)代化、智慧化的方向轉變。

三、辯證思維：將處理好“兩對關系”作為規(guī)劃的遵循

辯證思維，是指運用唯物辯證法觀察事物、分析問題、解決問題的科學思維。習近平總書記指出，辯證思維能力就是承認矛盾、分析矛盾、解決矛盾，善于抓住關鍵、找準重點、洞察事物發(fā)展規(guī)律的能力。水能載舟，也能覆舟；水可以興國富民，也可以衰國害民。水資源、經濟社會和生態(tài)環(huán)境各系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內部要素之間存在著相互競爭與相互依存的關系，是辯證統(tǒng)一的關系。進入新時代，我國治水思路發(fā)生了變化，從改變自然、征服自然為主，轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為為主。“十四五”規(guī)劃中，針對治水思路和治水矛盾的變化，關鍵要處理好水與經濟社會發(fā)展、水與生態(tài)環(huán)境保護這“兩對關系”，實現(xiàn)水資源—經濟社會—生態(tài)環(huán)境三大系統(tǒng)協(xié)同均衡發(fā)展。

1.處理好水與經濟社會發(fā)展的關系

水資源是重要的經濟資源，堅持適水發(fā)展，統(tǒng)籌考慮水資源分布和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，以及國際和國內貿易虛擬水因素，實施水—糧食—產業(yè)—能源協(xié)同調控。缺水地區(qū)，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的原則，把水資源作為最大的剛性約束，嚴格控制新增發(fā)展高耗水產業(yè)，重點保障糧食主產區(qū)、重要經濟區(qū)、重要能源基地項目等合理用水需求。水資源合理開發(fā)促進經濟社會快速發(fā)展，水資源過度開發(fā)將成為經濟社會發(fā)展的制約瓶頸，產生負效應。當前經濟社會發(fā)展進入高質量發(fā)展階段，水利的發(fā)展也必須適應經濟社會發(fā)展的新常態(tài)，突出實施供給側改革，集約節(jié)約高效利用，以水而定、量水而行，促進經濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調。

2.處理好水與生態(tài)環(huán)境保護的關系

我國約有70%的國土面積為半濕潤、半干旱和干旱的區(qū)域，這些地區(qū)水面蒸發(fā)量均大于降水量，要維護這些地區(qū)良好的生態(tài)植被狀況和人居環(huán)境，僅靠天然生態(tài)系統(tǒng)直接利用降水還不夠，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設還需要進行人工補充灌溉。由于我國特殊的自然地理和水資源條件，決定了水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水資源以其存在形式與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內部各要素之間發(fā)生著有機聯(lián)系，構成生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的形態(tài)結構。水資源在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結構與功能中的地位與作用，是其他任何要素無法替代的。由于水文情勢和水資源開發(fā)利用的變化，水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)也發(fā)生了變化，許多地區(qū)出現(xiàn)河流斷流、干涸，湖泊、濕地萎縮，入海水量減少，河口淤積萎縮，地下水水位持續(xù)下降，地面沉降，海水入侵，土地沙化等一系列與水有關的生態(tài)環(huán)境問題。規(guī)劃中，需要把握好水資源開發(fā)利用的“度”，留夠生態(tài)水量，維持生態(tài)系統(tǒng)良性演進，在水資源過度開發(fā)的區(qū)域，要規(guī)劃采取措施逐步退減擠占的生態(tài)水量，修復受損的生態(tài)系統(tǒng)。

四、創(chuàng)新思維：體現(xiàn)“三個創(chuàng)新”的規(guī)劃理念和舉措

創(chuàng)新思維，是指馬克思主義因時制宜、知難而進、開拓創(chuàng)新的科學思維。進入21世紀以來，我國水資源形勢發(fā)生了較大變化，新老水問題交織，經濟社會高質量發(fā)展將對水安全保障提出更高要求?！笆奈濉币?guī)劃應從推動治水理念創(chuàng)新、方略創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等方面創(chuàng)新規(guī)劃思路。

1.體現(xiàn)理念創(chuàng)新

堅持人水和諧、節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，在水資源利用方面，以水資源承載能力為開發(fā)上限，把水資源作為最大的剛性約束，把握好規(guī)劃的水資源開發(fā)強度；在水利基礎設施建設方面，研究綠色基礎設施、生態(tài)水利工程建設；在河湖水生態(tài)環(huán)境修復和保護方面，要注重尊重自然、順應自然。堅持協(xié)同發(fā)展的原則，除流域上下游、左右岸和區(qū)域之間的協(xié)同均衡發(fā)展外，新一輪的規(guī)劃應更加注重以水資源承載能力和水生態(tài)空間為切入點，加強“十四五”規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的深度融合。

2.體現(xiàn)方略創(chuàng)新

堅持水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災害統(tǒng)籌系統(tǒng)治理，實現(xiàn)多目標整體效益最大化。在規(guī)劃方略上，從水利工程措施外延式增長轉向升級改造內部挖潛和質量提升，從“點”“線”工程轉向水利基礎設施網絡化，從工程措施為主轉向綜合運用工程與管理措施，從被動應對水安全事件轉向主動防控水安全風險。在規(guī)劃全面落實國家節(jié)水行動、水生態(tài)修復和保護、江河湖泊流域綜合治理、重大水利工程建設中，應提出符合當地特點和時代要求的創(chuàng)新性方案。規(guī)劃要注重大幅度提升水利信息化、智能化水平，逐步推進水利現(xiàn)代化。

3.體現(xiàn)制度創(chuàng)新

建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制，對水資源超載或接近超載的區(qū)域實行限制性措施。推進水流產權制度建設，探索并逐步完善水資源資產負債表、領導干部水資源資產離任審計制度的設計，促進水資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。全面推進農業(yè)水價綜合改革，研究采取互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據技術推進用水監(jiān)測計量和收費手段，創(chuàng)新資金籌措、節(jié)水獎勵、階梯水價政策等綜合措施和手段，實施農業(yè)水價改革，逐步消除水價與工程運行維護成本嚴重背離的問題，推進農村供水工程良性運行。

五、法治思維：從完善和構建“兩個體系”規(guī)劃依法治水要求

法治思維，是指以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進工作。在依法治水方面，“十四五”規(guī)劃應主要體現(xiàn)完善水法規(guī)體系和構建水行政執(zhí)法體系。

1.完善水法規(guī)體系

近年來，我國許多流域和區(qū)域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境形勢發(fā)生了顯著變化，全國水治理理念、思路和水安全保障的要求等均發(fā)生了變化，“十四五”期間需要加快出臺地下水管理、節(jié)約用水、飲水安全等方面的法律法規(guī)，適時研究修訂水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)，地方政府需要規(guī)劃水安全領域的地方性法規(guī)、規(guī)章和制度，通過完善水法規(guī)體系，增強依法治水的能力。

2.構建水行政執(zhí)法體系

規(guī)劃加強執(zhí)法隊伍和能力建設，構建水行政執(zhí)法體系，加大對未經許可進行水資源開發(fā)、侵占河湖、河道違規(guī)建設工程、非法采砂等水事違法行為的制裁和懲處力度，加強水事矛盾糾紛調處能力。

六、底線思維：強化“三個意識”優(yōu)化規(guī)劃方案

底線思維，是指從客觀設定最低目標出發(fā)爭取最大期望值的一種科學思維。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“要善于運用‘底線思維’的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，這樣才能有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權”。底線是不可逾越的紅線，是事物從量變到質變的臨界點，一旦突破這條線，將會造成無法接受的后果?！笆奈濉币?guī)劃中，應從強化原則意識、短板意識、風險意識三個方面注重優(yōu)化規(guī)劃方案。

1.強化原則意識

原則意識亦即紅線意識，是最低條件和最低價值標準。在水資源開發(fā)利用方面必須堅守以水資源承載能力為剛性約束，落實最嚴格水資源管理制度“三條紅線”指標，對于水資源超載或超過紅線指標的流域和地區(qū)禁止規(guī)劃本地水源新增供水項目；在河湖水生態(tài)環(huán)境保護方面，要保障河湖基本生態(tài)流量（水量）、河湖岸線水域空間，這些都是規(guī)劃中不可逾越的紅線。

2.強化短板意識

補齊短板是“底線思維”的統(tǒng)籌協(xié)調式運用，是解決好發(fā)展不平衡不全面問題的關鍵，是確保行穩(wěn)致遠的基礎性工程。當前，我國水利基礎設施區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，一些工程建設標準低，一些區(qū)域水安全保障能力不足，存在突出短板。規(guī)劃中，必須樹立以人民為中心的思想，堅守“為民”底線，“十四五”期間應全面解決好農村群眾飲水安全問題、完善防洪減災工程體系、加強灌區(qū)工程薄弱環(huán)節(jié)建設等涉及民生問題的突出短板，為群眾提供基本生活生產保障。

3.強化風險意識

底線思維蘊含著憂患意識，體現(xiàn)了發(fā)揮主觀能動性積極防御風險的意識。未來一個時期，氣候變化，侵占河湖空間、廢污水排放污染水體、過度增加灌溉面積等不合理的涉水活動，恐怖活動、國際關系變化等各種水安全影響因素相互交織、相互影響，水安全風險將會增加?！笆奈濉币?guī)劃中應加強風險分析，分析本流域或本區(qū)域水安全可能存在的主要風險，識別風險因子，堅持預防和應急相結合、常態(tài)與非常態(tài)相結合，從最不利的情況考慮，規(guī)劃好應急預案。