論黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)成、規(guī)劃及著力點

操申斌

(合肥師范學院 馬克思主義學院，安徽 合肥 230061)

治國必先嚴治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。2017年10月，黨的十九大明確指出了中國特色社會主義進入新時代的重大論斷，并指出我們黨要“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1]的重要任務(wù)。而要構(gòu)建一個完善配套、運行高效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，首先必須明確黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)成、規(guī)劃及建設(shè)重點。本文擬對此作一專題探討。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)成與層次

黨內(nèi)法規(guī)制度體系，“就是各類規(guī)范相輔相成、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成的一個有序運行、與時俱進的統(tǒng)一體”[2]291，是自相容、自運行、自成長的。針對黨規(guī)制度體系存在的碎片化、粗放化、虛化和老化等“四化”現(xiàn)象，黨的十八屆四中全會首次提出把黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系當中。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的分類與構(gòu)成

學術(shù)界依據(jù)不同分類標準對此有不同劃分法。以中共中央黨校葉篤初教授為代表的學者借鑒法學的分類方法，從立法、執(zhí)法、守法、司法和監(jiān)督等角度闡述要構(gòu)建一個完整的黨內(nèi)法制體系。[3]有學者把黨內(nèi)法規(guī)制度劃分為根本大法、基本法規(guī)和具體法規(guī)三個層次，分別對其進行歷史、系統(tǒng)和科學的論述。[4]有學者將國家法律體系構(gòu)成“位移”到黨內(nèi)法規(guī)制度體系，主張構(gòu)建一個黨內(nèi)具有“憲法、刑法、民法、行政法和訴訟法功能”的制度體系。[5]有學者認為，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是“由黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)管理制度和規(guī)范性文件三類不同屬性和功能的規(guī)范所構(gòu)成而且相互補充、相得益彰的制度結(jié)構(gòu)”[6]。有學者認為，所謂黨內(nèi)法規(guī)制度體系是指“以中國共產(chǎn)黨章程為根本依據(jù)，以黨的民主集中制為核心制度，以規(guī)范黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導工作的準則、條例為主干，由覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各領(lǐng)域各層次的黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體”[7]。還有學者就黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)系，指出黨內(nèi)法規(guī)體系是由黨內(nèi)法規(guī)制度體系、制度實施體系和制度建設(shè)保障體系三者共同構(gòu)成的有機整體，三者緊密聯(lián)系、相輔相成、缺一不可。[8]也有學者建議，取消“黨內(nèi)法規(guī)體系”的表述，統(tǒng)一使用“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這一概念。[9]

我們認為，依據(jù)法規(guī)制度調(diào)整不同內(nèi)容可將黨內(nèi)法規(guī)制度體系劃分成不同部分。從文本形式來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括黨內(nèi)法規(guī)與具有法規(guī)效力的規(guī)范性文件兩大類，其中黨內(nèi)法規(guī)主要有黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種形式，規(guī)范性文件一般有決議、決定、意見、通知等形式。從調(diào)整階段來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括規(guī)范主體、行為、監(jiān)督、懲處、救濟五個主要工作環(huán)節(jié)的法規(guī)制度構(gòu)成。從調(diào)整功能來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系可分實體性法規(guī)制度與程序性法規(guī)制度兩類，其中實體性法規(guī)制度主要規(guī)定黨員的義務(wù)權(quán)利和黨組織的職權(quán)職責，也就是重在規(guī)定“做什么”；程序性法規(guī)制度主要規(guī)定黨組織的工作、活動和黨員行為的方式、步驟、期限等，也就是重在規(guī)定“怎樣做”。從調(diào)整方式來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括義務(wù)性規(guī)范、禁止性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范、激勵性規(guī)范、號召性規(guī)范等五類。從調(diào)整對象來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括黨章及相關(guān)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導方面法規(guī)制度、思想建設(shè)方面法規(guī)制度、組織建設(shè)方面法規(guī)制度、作風建設(shè)方面法規(guī)制度、反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)制度和黨的機關(guān)工作方面法規(guī)制度等七個制度板塊。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的層次與位階

根據(jù)民主集中制原則，黨的下級組織服從上級組織、全黨服從中央，不同層級黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)制度具有高低不等的效力。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的效力等級結(jié)構(gòu)主要包括四個層次：(1)黨章。作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨章是“母法”，具有最高效力，直接或間接地為制定其他黨內(nèi)法規(guī)提供依據(jù)?！包h章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸?！盵10](2)中央黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的中央組織就下列事項制定中央黨內(nèi)法規(guī)：“(一)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標；(二)黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責的基本制度；(三)黨員義務(wù)權(quán)利方面的基本制度；(四)黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的基本制度；(五)涉及黨的重大問題的事項；(六)黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度；(七)其他應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項。凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！盵11]中央黨內(nèi)法規(guī)效力低于黨章，但高于中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。(3)中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。這類法規(guī)主要包括：“(一)為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定；(二)履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責。確有必要的，經(jīng)黨中央批準，有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委可以就特定事項制定黨內(nèi)法規(guī)?！盵11]這類黨內(nèi)法規(guī)的效力低于中央黨內(nèi)法規(guī)、不得同中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，但高于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。(4)省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。這類法規(guī)主要包括：“(一)為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定；(二)履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責。”[11]“省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸?！盵11]

綜上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以黨章相關(guān)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導制度、思想建設(shè)法規(guī)制度、組織建設(shè)法規(guī)制度、作風建設(shè)法規(guī)制度、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)制度、黨的機關(guān)工作法規(guī)制度等七個方面為主干，由黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)制度、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、省自治區(qū)直轄市黨委制定的法規(guī)制度等四個層次共同組成的統(tǒng)一整體。2016年12月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，將完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系概括為“1+4”的基本框架，即“在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，勾勒出了依規(guī)治黨的‘四梁八柱’。其中，黨的組織法規(guī)制度規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責，旨在夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)；黨的領(lǐng)導法規(guī)制度規(guī)范黨的領(lǐng)導和執(zhí)政活動，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導核心作用提供制度保證；黨的自身建設(shè)法規(guī)制度規(guī)范黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等自身建設(shè)活動，著力提高黨的建設(shè)科學化水平；黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度規(guī)范對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力”[12]。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)規(guī)劃

進入新世紀，在依法治國的大背景下，中國共產(chǎn)黨日益注重黨內(nèi)立法規(guī)劃建設(shè)工作，通過研究制定長遠規(guī)劃、中期規(guī)劃和近期規(guī)劃，使三者有機結(jié)合形成整體性黨內(nèi)立法規(guī)劃體系藍圖。黨的十八大以來，黨中央先后出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》兩部五年規(guī)劃，都對未來五年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行了統(tǒng)籌安排，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)逐步走上科學化、體系化的軌道。

(一)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》

2013年11月，黨中央發(fā)布了第一個《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《綱要》)，對今后五年黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)目標、重點任務(wù)等作出了明確規(guī)定?！毒V要》指出：“在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過五年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架?！盵13]478具體來講，《綱要》從六個方面對今后五年需要制定的黨內(nèi)法規(guī)制度進行了頂層設(shè)計，主要有：

第一，關(guān)于完善黨的領(lǐng)導和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的領(lǐng)導主要指黨的政治、思想和組織領(lǐng)導，《綱要》設(shè)計安排了八個這方面法規(guī)制度，分別是：“完善地方黨委工作制度、規(guī)范和完善黨組工作制度、完善黨領(lǐng)導國家法治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)、完善意識形態(tài)工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、完善群眾工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、完善外事工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、完善軍隊政治工作方面的黨內(nèi)法規(guī)?！盵13]481-482

第二，關(guān)于完善黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的思想建設(shè)是黨的基礎(chǔ)性建設(shè)，《綱要》設(shè)計安排要以思想理論建設(shè)為根本、黨性教育為核心、道德建設(shè)為基礎(chǔ)，加大思想建設(shè)方面黨內(nèi)法規(guī)制定力度，具體包括三個方面法規(guī)制度，分別是：“完善黨員干部理論學習制度、完善黨員黨性教育和分析制度和完善黨員、干部道德建設(shè)制度?！盵13]483

第三，關(guān)于完善黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。為進一步夯實黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，加強黨政領(lǐng)導干部隊伍建設(shè)，《綱要》設(shè)計安排了八個方面法規(guī)制度，分別是：“完善干部宏觀管理制度、完善干部選拔任用方面的黨內(nèi)法規(guī)、完善領(lǐng)導干部考核評價制度、完善黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期制度、完善黨政領(lǐng)導干部問責制度、完善黨的基層組織工作制度、健全黨員隊伍建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、健全黨管人才方面的黨內(nèi)法規(guī)?！盵13]484-485

第四，關(guān)于完善黨的作風建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的黨風建設(shè)關(guān)系黨的形象，關(guān)系人心向背。作風建設(shè)的基礎(chǔ)是嚴肅黨內(nèi)政治生活，重點是根治“四風”頑疾。為此，《綱要》設(shè)計安排了四個方面法規(guī)制度，分別是：“完善黨員、干部特別是領(lǐng)導干部直接聯(lián)系群眾制度；完善黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費方面的黨內(nèi)法規(guī)；完善領(lǐng)導干部待遇方面的黨內(nèi)法規(guī)；完善作風建設(shè)監(jiān)督懲戒制度。”[13]486

第五，關(guān)于完善黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。為把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，切實提高制度安排的系統(tǒng)性、科學性，《綱要》設(shè)計安排了六個方面法規(guī)制度，分別是：“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系；完善預(yù)防腐敗的黨內(nèi)法規(guī)；完善查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)；完善紀律處分制度和黨員申訴制度；完善處理檢舉、控告的制度；完善紀檢監(jiān)察體制機制。”[13]487-488

第六，關(guān)于完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。民主集中制是黨的根本組織原則，為把這一根本原則落細落小落到實處，《綱要》設(shè)計安排了八個方面法規(guī)制度，分別是：“健全黨員權(quán)利保障制度、完善黨的代表大會制度、完善黨內(nèi)選舉制度、完善黨委議事決策制度、完善黨員領(lǐng)導干部民主生活會制度、完善黨內(nèi)基層民主制度、完善政治紀律規(guī)定、完善黨委督促檢查工作制度?！盵13]489-490

(二)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》

2018年2月，黨中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，對今后五年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導思想、目標任務(wù)、重點項目等進行了頂層設(shè)計?！兑?guī)劃》指出，要“深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100周年時形成比較完善的以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[14]。具體來講，《規(guī)劃》重點從四個大方面對今后五年需要制定的重要黨內(nèi)法規(guī)制度項目進行了設(shè)計安排，主要有：

第一，關(guān)于完善黨的組織方面法規(guī)制度?！兑?guī)劃》規(guī)定：“重點制定中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例、中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例、國有企業(yè)黨組織工作條例、中國共產(chǎn)黨支部工作條例等黨內(nèi)法規(guī)；修訂中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例、中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例、中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例、中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例、中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例、中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)等黨內(nèi)法規(guī)?！盵14]目前，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》(自2018年10月28日起施行)、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(自2018年12月28日起施行)、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(自2019年4月6日起施行)、《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》(2019年12月30日中共中央發(fā)布)等法規(guī)已施行。

第二，關(guān)于完善黨的領(lǐng)導方面法規(guī)制度?！兑?guī)劃》明確規(guī)定：“重點制定中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例，黨中央領(lǐng)導全面深化改革工作、經(jīng)濟工作、法治工作等方面的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例、宣傳工作條例、組織工作條例、政法工作條例、機構(gòu)編制工作條例、群團工作條例、外事工作條例、人才工作條例等黨內(nèi)法規(guī)；修訂中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)、中國人民解放軍政治工作條例等黨內(nèi)法規(guī)?！盵14]目前，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(自2019年1月13日起施行)、《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》(自2019年1月31日起施行)、《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》(自2019年8月5日起施行)、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(自2019年8月19日起施行)、《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》(2019年6月中共中央印發(fā))等法規(guī)已施行。

第三，關(guān)于完善黨的自身建設(shè)方面法規(guī)制度?！毒V要》明確規(guī)定：“重點制定加強黨的政治建設(shè)方面的法規(guī)制度、黨員教育管理工作條例、公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定、黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定等黨內(nèi)法規(guī)；修訂黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例、中央企業(yè)領(lǐng)導人員管理暫行規(guī)定等黨內(nèi)法規(guī)?！盵14]目前，《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》已由中共中央辦公廳于2019年1月31日印發(fā)實施?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》(自2019年5月6日起施行)、《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》(自2019年6月1日起施行)、新修訂的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》(自2019年3月3日起施行)、《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》(2020年3月9日中共中央辦公廳發(fā)布)等法規(guī)也已實施。

第四，關(guān)于完善黨的監(jiān)督保障方面法規(guī)制度?！兑?guī)劃》明確規(guī)定：“重點制定黨政領(lǐng)導干部考核工作條例、紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則、黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法、組織處理辦法等黨內(nèi)法規(guī)；修訂中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例、中國共產(chǎn)黨紀律處分條例、中國共產(chǎn)黨問責條例、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例等黨內(nèi)法規(guī)。修訂完善信息、督查、機要密碼工作等方面的法規(guī)制度。”[14]目前，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(自2018年10月1日起施行)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法》(自2019年2月2日起施行)、《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》(自2019年4月7日起施行)、《中國共產(chǎn)黨問責條例》(自2019年9月1日起施行)、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》(自2019年1月1日起施行)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012年5月26日發(fā)布，2019年8月30日修訂)等法規(guī)已實施。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的著力點

建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是一個大的社會系統(tǒng)工程。我們要立足于新時代當代中國的現(xiàn)實國情，按照全面從嚴治黨的要求和黨的建設(shè)實際，分清黨內(nèi)立法中的輕重緩急，對哪些法規(guī)制度需要修訂、哪些法規(guī)制度需要配套、哪些盲區(qū)需要出臺新法規(guī)制度等通盤考慮，統(tǒng)籌兼顧，有計劃、有步驟地開展工作。

(一)抓緊修訂和完善已有的黨內(nèi)法規(guī)制度

健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，首要環(huán)節(jié)是對過去已經(jīng)頒布的法規(guī)制度進行分類清理，明確哪些法規(guī)由于時間久遠需要修訂和完善。根據(jù)新時代黨內(nèi)法規(guī)制度特點、問題的分析，簡要舉例說明。(1)修訂《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導的若干意見》。1991年黨中央出臺的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導的若干意見》雖然明確了黨對國家立法工作的領(lǐng)導主要實行政治領(lǐng)導的原則，并對審定立法規(guī)劃、審批重要法律草案等領(lǐng)導方式作出了制度性規(guī)定，但因出臺時間較早，已不能完全適應(yīng)當前新時代新階段發(fā)展需要，亟需修改完善。類似《黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等法規(guī)也有待修訂，要嚴格控制選任制領(lǐng)導干部任期內(nèi)職務(wù)變動，規(guī)范干部輪崗交流，避免黨政領(lǐng)導干部因調(diào)動頻繁而引發(fā)短期行為；等等。(2)修訂軍隊政治工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。堅持黨對軍隊絕對領(lǐng)導的根本原則和人民軍隊的根本宗旨，修改完善《中國人民解放軍政治工作條例》及《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨軍隊支部工作條例》，加強黨在軍隊中的思想工作和組織工作，更好地發(fā)揮軍隊政治工作的服務(wù)保證作用，確保軍隊始終忠于黨、忠于人民。(3)健全民主集中制的各項具體制度。如：建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監(jiān)督的制度；建立黨的代表大會代表提案制度；積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復(fù)機制；擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點；逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子成員直接選舉的范圍等。當然，在修訂黨內(nèi)法規(guī)制度時，我們應(yīng)秉持一種開放的觀念，還要吸取國家立法中的一些好作法，也可適當借鑒國外政黨加強制度建設(shè)的一些好經(jīng)驗。

(二)及時出臺一些基礎(chǔ)性主干法規(guī)制度及其配套法規(guī)

一部基本法規(guī)往往需要配套規(guī)定和制度以保證其真正落實。當前急需制定配套規(guī)定的基礎(chǔ)性法規(guī)主要有：(1)抓緊制定黨內(nèi)生活一些主要領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干法規(guī)。比如：“在黨的領(lǐng)導和黨的工作方面，黨領(lǐng)導人大、政協(xié)、政法、群團、軍隊等方面工作，缺乏規(guī)定領(lǐng)導體制機制的基礎(chǔ)主干法規(guī)?！盵2]295(2)抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的配套規(guī)定。制定《黨員權(quán)利保障條例》的配套規(guī)定，有很多工作要做。如：建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度；制定和實施落實黨內(nèi)民主的具體措施，推行黨務(wù)公開制度，健全黨內(nèi)議事和決策程序，推動黨內(nèi)生活制度化、規(guī)范化；以及積極營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，制定相關(guān)制度鼓勵和保護黨員講真話、講心里話，使黨員的意愿得到充分表達等。(3)抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的配套規(guī)定。2016年10月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》剛頒布實施，與之配套的具體規(guī)定和實施辦法的制定任務(wù)還非常艱巨，如加強輿論監(jiān)督的規(guī)定或辦法、黨內(nèi)罷免或撤換的規(guī)定或辦法等都有待于加快制定；還要重視建立和完善巡視制度，加強和改進對領(lǐng)導班子特別是主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督；建立健全領(lǐng)導干部個人重大事項報告制度、述職述廉制度、民主評議制度、談話誡免制度和經(jīng)濟責任審計制度等。

當然，在制定配套法規(guī)時不得與上位基本法規(guī)相抵觸。因為配套法規(guī)是基本法規(guī)的具體化，它必須與基本法規(guī)的基本精神和原則相一致，不得與其相抵觸。正如《條例》指出：“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。”[11]如若出現(xiàn)法規(guī)沖突，必須按照“上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法”等法規(guī)適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法規(guī)規(guī)范。

(三)針對法規(guī)制度的盲區(qū)抓緊出臺一些必要的新法規(guī)制度

當前，應(yīng)針對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一些空白區(qū)，抓緊制定出臺新法規(guī)。下面簡要列舉說明。(1)制定《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件辦理工作條例》。該《條例》是中共中央紀律檢查委員會于1994年3月印發(fā)的，有些陳舊。黨中央應(yīng)在整合中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例、案件審理工作條例、申訴控告條例等法規(guī)的基礎(chǔ)上，依據(jù)黨章的要求，適時研究制定《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件辦理工作條例》，進一步完善辦案程序、規(guī)范辦案措施、提高辦案質(zhì)量。(2)關(guān)于紀檢機關(guān)查辦案件方面的一些具體法規(guī)，諸如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)查處違犯黨紀案件的證據(jù)規(guī)則》《紀檢監(jiān)察機關(guān)案件監(jiān)督管理辦法》《紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件涉案款物管理規(guī)定(試行)》等也有待進一步完善。2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，對此作出了一些新的規(guī)定。(3)制定《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》。黨內(nèi)組織法規(guī)處于基本法規(guī)的地位。應(yīng)適時制定一部完整統(tǒng)一的黨內(nèi)組織法規(guī)，明確規(guī)定黨的各級組織的產(chǎn)生、地位、機構(gòu)、職責、義務(wù)及與其他組織的關(guān)系，明確黨的組織對誰負責，受誰監(jiān)督，從而進一步規(guī)范黨的組織工作。2020年1月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》(2010年4月21日中共中央政治局常委會會議審議批準，2010年6月4日中共中央發(fā)布，2019年11月29日中共中央政治局會議修訂)。

總之，要按照習近平總書記強調(diào)的：“要貫徹全面深化改革、全面依法治國的要求，加大反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)力度，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系?！盵15]62“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高?！盵16]制度的生命力在于執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立，最終目的在于執(zhí)行和實施。正如習近平總書記所強調(diào)的：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，確保黨和國家重大決策部署、重大工作安排都按照制度要求落到實處?！盵17]128