義務教育“公民同招”政策推進的可能風險及建議

孟久兒

摘要基于對我國31個省（自治區(qū)、直轄市）義務教育“公民同招”政策核心要素和配套措施的總體分析，提出在政策推進過程中可能產(chǎn)生的操作風險、輿情風險以及對民辦中小學發(fā)展帶來的影響。同時提出“公民同招”政策推進的若干建議，包括切實推進政策落實落細、穩(wěn)妥推動民辦學校轉型發(fā)展、努力縮小區(qū)域內校際辦學差距等。

關鍵詞 公民同招；義務教育均衡發(fā)展；民辦教育；民辦義務教育學校

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）12-0032-04

2020年是義務教育“公民同招”的改革元年。那么，各地具體政策規(guī)定和執(zhí)行情況如何，這一政策可能產(chǎn)生哪些風險和影響？本文試圖通過對我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政策文本內容進行分析，從中找尋答案，并基于此提出“公民同招”政策推進的若干建議。

一、“公民同招”的核心要素和配套措施

1. 核心要素分析

根據(jù)2019年中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，“公民同招”的主要內容包括：民辦義務教育學校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學校同步招生；對報名人數(shù)超過招生計劃的，實行電腦隨機錄取。[1]歸結起來，“審批地管理”“同步招生”“民辦學校超額搖號”是“公民同招”政策的三個核心要素。

（1）招生納入審批地管理

通過對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的文件內容進行拆分統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，約55%的省份在文件中明確提出“原則上，民辦義務教育學校在審批地范圍內招生”，也有少部分省份在文件中規(guī)定“民辦義務教育學校招生納入審批地統(tǒng)一管理”或“民辦義務教育學校招生的具體辦法由審批地教育行政部門結合實際情況統(tǒng)籌制定”，但并未明確招生范圍是否限于審批地范圍內。從文件表述中可以看到，大部分省級政府對于落實該項要求更為嚴格，直接將民辦義務教育學校的招生范圍劃定在審批地范圍內。

（2）公民辦學校同步招生

通過對各地中小學招生政策的分析發(fā)現(xiàn)，幾乎所有省份都將“同步招生”的要求擴展為“同步報名、同步錄取”。在此基礎上，還有近一半的省份明確提出義務教育公民辦學校要在教育行政部門組織的“統(tǒng)一招生平臺招生”，即“同步報名、同步錄取、同平臺招生”。這是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對國家政策的進一步落實和細化，有利于市、縣（區(qū)）教育行政部門和公民辦學校在招生工作中把握時間節(jié)點和采用更為便利的技術手段。

（3）民辦學校超額搖號

在目前已公布的各省招生入學工作文件中，28個省（自治區(qū)、直轄市）提出了“民辦義務教育學校報名人數(shù)超過招生計劃的，實行電腦隨機錄?。ㄅ晌唬?，其中有13個省對超額搖號的范圍或比例明確為招生計劃的全部或100%。從各省份對民辦學校超額搖號的規(guī)定看，各地在布置招生入學工作中不折不扣地落實了國家相關規(guī)定。

通過對各省政策文件的分析發(fā)現(xiàn)，有12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）還對“未被民辦義務教育學校錄取的學生”的入學工作進行了補充性規(guī)定。總體上可將此補充性規(guī)定歸納為“由當?shù)乜h級教育行政部門統(tǒng)籌安排，保證公辦義務教育學校‘兜底，防止學生輟學”。這一補充性規(guī)定是省級教育行政部門基于各地實際作出的，也給了縣級教育行政部門一種預判信號，即如果轄區(qū)內有家長擇校意愿強烈的民辦學校，則要考慮搖號未中學生的安置方式，統(tǒng)籌調整轄區(qū)內的公辦學校學位情況。

2. 配套措施分析

（1）加強招生過程監(jiān)督

“公民同招”涉及電腦隨機錄取環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)是否公平、公正、公開，既會對政府公信力產(chǎn)生影響，又是“公民同招”政策能否順利推進的關鍵所在。因此，許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都對招生過程的監(jiān)督進行了特別規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，有19個省（自治區(qū)、直轄市）在招生入學工作文件中規(guī)定了對電腦隨機錄取環(huán)節(jié)的監(jiān)督和錄取結果的公開。多數(shù)省份在文件中對招生過程監(jiān)督的表述為“全程接受社會監(jiān)督”，也有一些省份對于行使監(jiān)督權的群體進行了進一步規(guī)定，如山西省規(guī)定“電腦搖號派位要全程錄像，邀請公證機構人員、紀檢監(jiān)察人員、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體代表和學生家長代表全程監(jiān)督”。[2]

（2）適度擴大招生范圍

“公民同招”改革要求將民辦義務教育學校納入審批地統(tǒng)一管理，而部分審批地轄區(qū)內生源數(shù)量本身就不多，民辦學校在審批地內招生不足，導致學位有空余。針對這種情況，很多省份專門在招生入學政策中進行了規(guī)定，10個省份明確要求“滿足審批地入學需求后仍有空余學額的，經(jīng)設區(qū)市教育局批準可適當擴大范圍”；上海則專門對有寄宿條件的民辦學校作出規(guī)定：“經(jīng)區(qū)教育行政部門審定，有寄宿條件的民辦學?？蛇m當擴大招生范圍，民辦學?？砂醋咦x、住宿等分類設置招生計劃?！盵3]而對于擴大的招生范圍，所有出臺相關規(guī)定的省份都明確提出不能夠跨（設區(qū)）市域招生，即只能在本市域內適當擴大招生范圍。

（3）劃定特殊招生類別

在推進“公民同招”政策過程中，有些省份結合民辦義務教育學校的實際辦學情況，對一些可直接進入民辦學校的生源類別進行了單列。統(tǒng)計各省份的招生工作文件發(fā)現(xiàn)，當前有60%的省份在招生政策中提出了民辦義務教育學校的特殊招生類別。19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的文件中共涉及民辦義務教育學校特殊招生類別9類，其中對九年一貫或十二年一貫民辦學校的小升初直升政策進行規(guī)定的省份最多，達16?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。占據(jù)第二位特殊招生類別的是政府購買的民辦學校免費學位，此類招生是按照公辦學校劃片辦法統(tǒng)一進行的。此外還有其他幾類特殊招生類別，如有2～3個省份分別提出對所屬高校（或單位）在職教職工子女、配建小區(qū)居民子女、民辦學校舉辦者子女等單列招生；教育優(yōu)待對象（如引進人才子女）、小語種學生、民辦學校投資主體與當?shù)卣块T約定承接的生源以及本校在職教職工子女單列招生計劃的，均只有一個省份提出。

（4）加大違規(guī)懲處力度

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都在招生工作文件中對違規(guī)招生行為進行了規(guī)定，并明確了違規(guī)招生的責任追究機制。在嚴肅招生紀律方面，一些省份除了落實教育部提出的“十項嚴禁”紀律要求外，還將“民辦義務教育學校采取電腦隨機錄取以外方式招生”等作為違規(guī)招生行為的重要內容。

對違規(guī)招生的民辦學校，大部分省份在文件中都明確規(guī)定“要視情節(jié)輕重給予約談、通報批評、追究相關人員責任、依照有關規(guī)定給予減少下一年度招生計劃、停止當年招生直至吊銷辦學許可證等處罰”。而對民辦義務教育學校報名人數(shù)超過招生計劃未實行100%隨機派位錄取的（或未按規(guī)定采取隨機派位方式招生造成嚴重后果的），除對民辦學校處罰外，河北、山西等省還在政策中明確提出，“按照誰審批誰監(jiān)管的原則，對屬地學校招生工作監(jiān)管不力，追究主管教育部門責任”。重慶則將這一事項“視同為落實中央和國家重大政策不力，納入市縣級人民政府履行教育職責評價，視情況分別給予核減分數(shù)或者降低評價等級處理”。[4]

二、“公民同招”可能帶來的風險和影響分析

據(jù)媒體報道，上海、山東青島等多地在推行“公民同招”政策后，民辦學校的報名錄取比例出現(xiàn)明顯下降趨勢，如上海民辦學校幼升小2017年報名錄取比平均達到3∶1，今年則有11.9%的民辦小學正好招滿或沒有招滿。[5]可見，“公民同招”政策落地對“擇校熱”已經(jīng)產(chǎn)生一定的“降溫”作用。但是，“公民同招”改革在各地剛剛實施，難免存在一些風險和消極影響，需要在政策推進過程中切實加以防范。

1. 政策執(zhí)行不到位所帶來的操作風險

雖然各省份文件都不折不扣地強調了“公民同招”的要求，但各地對于民辦學?？鐓^(qū)招生及特殊招生類別等方面也做了不同的規(guī)定，給民辦學校留出了一些特殊情況下的招生空間。應該說，這些省份的做法是立足于構建公平良好的招生生態(tài)，從義務教育民辦學校生存發(fā)展的現(xiàn)實情況出發(fā)，既讓民辦學校不在生源上“掐尖”，也盡量保證民辦學校的生源數(shù)量，讓民辦學校能夠“活下去”；或者從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，延續(xù)民辦學校的一些“直升承諾”。雖然這些政策具有一定的合理性，但在政策執(zhí)行過程中必須進行嚴格監(jiān)管，防止個別民辦學校以虛報計劃或設置過多特殊招生類別為由，實行不合規(guī)范的跨區(qū)域招生。

此外，“公民同招”中的民辦學校超額搖號是否公平、公正、公開，是人民群眾最關切的問題。目前絕大部分省份都規(guī)定了對民辦學校超額搖號過程的監(jiān)督監(jiān)管辦法，但執(zhí)行過程中還需要進一步加大力度，防止在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)人為把控、暗箱操作等漏洞，造成新的招生不公平。

2. 對政策不理解所帶來的輿情風險

據(jù)媒體報道，在多地“公民同招”政策出臺后，家長群體出現(xiàn)了不同程度的焦慮，尤以2020年面臨孩子小升初的部分省市家長為甚。有些家長早早為孩子規(guī)劃了就讀優(yōu)質民辦初中的路徑，但是在新政要求下，如果民辦學校電腦派位沒被錄取，那么就可能被分配到學位不滿的公辦學校就讀。家長對孩子升學不確定性的焦慮帶來了一些輿情風險，網(wǎng)絡上也出現(xiàn)了“小升初擇校只能靠運氣”等消極言論，這對于政策的實行也產(chǎn)生了一些負面影響。

“公民同招”改變了既往的招生格局，新政下的不確定性讓家長們也重新考慮對公民辦學校的選擇?！凹热粓鬅衢T民辦學校是碰運氣，不如選擇熱門公辦學?！背蔀椤肮裢小闭邔嵭泻筝浾摰囊环N反應，繼而引發(fā)了一些媒體關于“學區(qū)房價格將迎來報復性暴漲”的“預言”，這一言論的確也引起了社會關注。但2020年各地在“公民同招”中配套使用的“落戶年限限制”“多校劃片”等方式，讓學區(qū)房的投資屬性得到更大程度抑制，使得學區(qū)房價格并未如某些媒體“預料”的出現(xiàn)“暴漲”。

3. 對民辦中小學發(fā)展可能帶來的影響

“公民同招”改革尤其是“超額搖號”帶來的不確定性，有可能改變家長對公民辦學校的選擇，許多家長為了“保險起見”就會放棄報名熱門民辦學校。因此，民辦學校的生源從家長選擇的層面上來看無疑是減少的。此外，“公民同招”改革中的“審批地管理”對民辦學?？烧猩吹挠绊懜鼮榫薮螅糠质》輰ⅰ皩徟毓芾怼钡韧瑸椤皩徟卣猩?，對民辦學校招生實行“鎖區(qū)”，從源頭上使得民辦學?？烧猩聪陆怠Ｈ缯憬贾菽硡^(qū)的一所民辦初中2019年面向全市招生144人，1187人報名，報名人數(shù)與招生計劃數(shù)的比例為8.24∶1；2020年學校面向區(qū)內招生405人，729人報名，比例下降至1.8∶1。

對于一些審批地內生源較為充足的民辦學校而言，“鎖區(qū)”政策對民辦學校的生存威脅并不大；而對審批地內生源本身就不足的民辦學校來說，“鎖區(qū)”無疑會直接影響到其生存，如果沒有適度擴大招生范圍等配套措施，那么這些學校極有可能面臨無法繼續(xù)開辦的風險。

三、“公民同招”政策推進的若干建議

1. 切實推進政策落實落細

各省（自治區(qū)、直轄市）在文件中已對“公民同招”改革提出了具體要求，政策的落地落實則需地方各級教育行政部門和民辦學校共同努力。要落實地方各級教育行政部門的責任，加強省級統(tǒng)籌和縣（市、區(qū)）對義務教育的主要管理責任，做好政策銜接和落地，提前申報招生計劃、招生方案；尤其是對于重點地區(qū)、熱門學校要建立完善招生入學信息發(fā)布與預警機制，確定預警等級和發(fā)布時間，切實做好政策宣傳解讀，降低家長和社會的焦慮感，營造良好輿論氛圍。

在“公民同招”過程中，在做好同步報名、同步登記、同步錄取的基礎上，特別要求民辦學校搖號過程公開透明，教育行政部門聯(lián)合社會其他部門和家長群體對該過程進行監(jiān)督，保證該環(huán)節(jié)的公正性。要加大監(jiān)督效力，從源頭上堵住民辦學校可能出現(xiàn)的違規(guī)招生漏洞（如對民辦義務教育學校單列特殊招生計劃的審查）；對民辦學校違規(guī)招生的，要依法依規(guī)進行處罰，切實保障政策的公信力。

2. 穩(wěn)妥推動民辦學校轉型發(fā)展

“公民同招”使民辦學校發(fā)展進入新階段，各地政府和教育行政部門要支持引導民辦學校規(guī)范、健康發(fā)展。首先是在內涵與特色建設上，鼓勵支持民辦學校開展特色學校、特色項目、特色課程等建設，打造差異化品牌，提供多樣化特色化教育服務；鼓勵支持民辦學校走內涵式發(fā)展之路，超越狹隘的生源大戰(zhàn)、升學率競爭。其次是在學校和教師發(fā)展上，落實民辦學校在師資培訓、教研科研、評獎評優(yōu)等方面與公辦學校享有同等機會和待遇，民辦學校教師在職稱評聘、出國進修等方面與公辦學校教師享有同等權利。最后是在經(jīng)費支持上，為義務教育階段民辦學校學生免費提供教科書，并按各省定生均公用經(jīng)費基準定額，為民辦義務教育學校實施補助；非營利性民辦義務教育學校按規(guī)定享受與公辦學校同等稅收優(yōu)惠政策。

3. 努力縮小區(qū)域內校際辦學差距

“公民同招”政策只是從招生源頭上解決了第一步，真正縮小義務教育學校的辦學差距還有很多工作要做。比如：各地政府和教育部門要以縮小校際辦學差距為重點，通過集團化辦學、學區(qū)化管理等手段，加大對城鄉(xiāng)公辦薄弱學校的改造力度和師資配置，補齊學?；巨k學條件和教育教學質量短板，打造“老百姓家門口的好學?！?。要通過推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估認定工作，明確以“辦好每一所學校，上好每一節(jié)課，教好每一位學生”為導向，同時充分運用教育質量監(jiān)測結果，為區(qū)域內所有學校把脈定向，縮小區(qū)域內校際差距，提高區(qū)域內義務教育整體水平。

參考文獻：

[1] 中共中央，國務院.中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見[EB/OL].（2019-06-23）[2020-11-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201907/ t20190708_389416.html.

[2] 山西省教育廳.山西省教育廳關于做好2020年中小學招生入學工作的通知[EB/OL].（2020-03-19）[2020-11-10].http：//jyt.shanxi.gov. cn/jgsz/jgcs/jcjyc/csgz6/202003/t20200318_771435.html.

[3] 上海市教育委員會.上海市教育委員會關于2020年本市義務教育階段學校招生入學工作的實施意見[EB/OL].（2020-03-11）[2020-11-15].http：//edu.sh.gov.cn/xxgk_jyyw_rxbkyzs_7/20200514/0015-gw_420022020001.html.

[4] 廣東省教育廳.廣東省教育廳關于進一步規(guī)范普通中小學招生入學工作的指導意見[EB/OL].（2020-02-06）[2020-11-20].http：//edu. gd.gov.cn/zxzx/tzgg/content/post_2885737.html.

[5] 趙黎.“公民同招”青島落地，關乎每個孩子擇校的改變正在到來[N].青島日報，2020-06-27.