超大城市視閾下的成都市人口問(wèn)題與治理對(duì)策※

●趙 書

2014年公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市，這是中國(guó)政府首次明確提出“超大城市”這一概念?！俺蟪鞘小迸c國(guó)際城市研究中常用的“megalopolis”近似，是基于人口現(xiàn)實(shí)狀況提出的全新城市類型標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》內(nèi)容，2014年劃分標(biāo)準(zhǔn)公布時(shí)，中國(guó)已經(jīng)擁有北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳六座超大城市。2017年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出“城市的精細(xì)化管理，必須適應(yīng)超大城市。這是世界級(jí)的難題，但是世界級(jí)的城市必須解決這個(gè)難題”，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理關(guān)鍵要提高城市治理整體能力?！?/p>

2017年底的地方政府公報(bào)人口數(shù)據(jù)顯示，成都市城區(qū)常住人口突破1000 萬(wàn)，進(jìn)入了超大城市行列。2018年2月習(xí)近平總書記來(lái)川視察后，在深入學(xué)習(xí)貫徹總書記講話精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)劃，成都市將按照總書記的要求“走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子”。人口是超大城市劃分的重要依據(jù)與核心因素，人口治理是超大城市治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。超大城市視閾下的成都市人口治理對(duì)策，與傳統(tǒng)的城市人口治理方案相比有所不同，需要針對(duì)現(xiàn)階段和預(yù)期可能產(chǎn)生的成都市人口問(wèn)題，結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略部署和城市發(fā)展規(guī)劃，有的放矢地加以設(shè)計(jì)和完善，以適應(yīng)成都市人口發(fā)展的需求。

一、理論基礎(chǔ)與治理思路

2010年以來(lái)，人口學(xué)和社會(huì)學(xué)家們開(kāi)始關(guān)注和研究中國(guó)特大城市、國(guó)際大都市和中國(guó)大都市的人口治理問(wèn)題，有專家學(xué)者提出了“超大城市”和“超大城市人口治理”的理念（蔡昉，2013）。一些關(guān)注人口發(fā)展趨勢(shì)和研究前沿的學(xué)者對(duì)超大城市人口規(guī)模、人口承載力和人口疏散對(duì)策等問(wèn)題進(jìn)行了研究。有的文章認(rèn)為超大城市人口治理的關(guān)鍵在于人口結(jié)構(gòu)和空間分布的合理性（劉潔、蘇楊、魏方欣，2013），比起調(diào)控人口規(guī)模更重要的是調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，以及在市域范圍內(nèi)有效疏導(dǎo)人口；有的文章則對(duì)超大城市的人口集聚效應(yīng)和隨之產(chǎn)生的人口治理問(wèn)題，做出了較為負(fù)面的評(píng)價(jià)，認(rèn)為應(yīng)該疏散超大城市現(xiàn)有人口、加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展（楊卡，2014）。

兩種觀點(diǎn)代表的不同研究?jī)A向，在之后幾年都得到了不少后續(xù)研究的支持。一部分研究者支持中國(guó)超大城市人口應(yīng)當(dāng)在有序增長(zhǎng)的同時(shí)優(yōu)化發(fā)展，認(rèn)為中國(guó)超大城市人口容量并未飽和，通過(guò)提高人口質(zhì)量、改善人口結(jié)構(gòu)和完善城市規(guī)劃，能夠切實(shí)提升人口治理水平（熊柴鄧茂 蔡繼明，2016；尹德挺，2016）。另一部分研究者堅(jiān)持中國(guó)超大城市需要嚴(yán)控人口總量，通過(guò)疏散人口、轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，減少超大城市人口風(fēng)險(xiǎn)、緩解治理壓力（譚日輝，2015；李紅玉，2017）。還有一部分研究者融合兩種觀點(diǎn)，同時(shí)提出為了區(qū)域均衡發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在合理發(fā)展超大城市的同時(shí)，引導(dǎo)人口向其他區(qū)域流動(dòng)（沙勇，2016；齊明珠 徐芳，2017）。

2016年和2017年，《國(guó)家治理》周刊就超大城市治理問(wèn)題分別組織了專刊，多篇文章對(duì)超大城市人口治理問(wèn)題進(jìn)行了研究探討。有專家學(xué)者認(rèn)為人口治理應(yīng)放在中國(guó)超大城市治理首位，人口既是超大城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也貫穿超大城市的建設(shè)發(fā)展全過(guò)程，與超大城市的各項(xiàng)治理問(wèn)題息息相關(guān)（劉爾鐸，2016）。有的文章比較研究了紐約、東京、倫敦等國(guó)外超大城市為適應(yīng)城市人口變遷，在人居環(huán)境、住房保障、交通疏導(dǎo)等問(wèn)題上的政策和實(shí)踐（李懿，2017），為中國(guó)超大城市人口治理提供借鑒。有的文章選取國(guó)內(nèi)部分超大城市進(jìn)行城市間的比較研究，提出了超大城市有效治理的評(píng)價(jià)體系，并且將人口治理做為其中一個(gè)重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)（趙紫燕，2017）。

針對(duì)超大城市的人口問(wèn)題，根據(jù)多年來(lái)的學(xué)術(shù)研究成果，轉(zhuǎn)化應(yīng)用在城市和社會(huì)治理過(guò)程中，國(guó)內(nèi)超大城市主要形成了兩種不同的治理思路。一種思路認(rèn)為超大城市人口問(wèn)題的根源在于人口高度集聚后，無(wú)論數(shù)量還是結(jié)構(gòu)都超過(guò)了城市的負(fù)荷，治理對(duì)象主要在于人口本身，治理對(duì)策主要包括嚴(yán)控人口數(shù)量、疏散城區(qū)人口、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)等。應(yīng)用這一治理思路的代表城市為北京。北京市通過(guò)規(guī)范人口準(zhǔn)入、常住資格和提高落戶標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量，并且通過(guò)政策規(guī)定、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，將城區(qū)人口往產(chǎn)業(yè)新城新區(qū)進(jìn)行疏散，同時(shí)自2016年以來(lái)加快實(shí)施、不斷創(chuàng)新人才政策，著力優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)。根據(jù)2017年底人口數(shù)據(jù)，北京市出現(xiàn)了五年以來(lái)的首次常住人口負(fù)增長(zhǎng)，人口調(diào)控效果顯著，由于人口問(wèn)題形成的“大城市病”有所緩解。

另一種思路則認(rèn)為人口高度集聚是超大城市的本質(zhì)，也是這一類型城市維持高效運(yùn)轉(zhuǎn)和興旺發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，與國(guó)外同類型城市相比，中國(guó)超大城市出現(xiàn)人口問(wèn)題的根源在于城市基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系建設(shè)滯后，因此治理對(duì)策主要圍繞如何提高城市規(guī)劃水平、加快城市發(fā)展建設(shè)，使城市與其人口的發(fā)展相適應(yīng)。應(yīng)用這一治理思路的典型城市為深圳。2016年深圳市的人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到100%，在全國(guó)超大城市之中居于首位，現(xiàn)有人口數(shù)量、密度和結(jié)構(gòu)處于較為理想的數(shù)值范圍，適宜城市發(fā)展。因此深圳市人口問(wèn)題的解決方案，主要不在于對(duì)人口本身的調(diào)控，而在于進(jìn)行精細(xì)化、智慧化、系統(tǒng)化的有效治理，以促進(jìn)城市整體治理水平的提升。深圳市通過(guò)對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外同類型城市、主動(dòng)學(xué)習(xí)港澳先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃先行，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮城市信息化、智能化的治理優(yōu)勢(shì)，形成了共建共享共治的人口治理平臺(tái)，走出了一條適宜深圳發(fā)展的人口治理道路。

二、超大城市視閾下的成都市人口問(wèn)題

根據(jù)2016年底地方政府人口數(shù)據(jù)顯示，成都市管理的人口已達(dá)到2030萬(wàn)。2017年成都市在調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破原有圈層結(jié)構(gòu)，將龍泉驛、雙流、溫江、郫都、新都、青白江、天府新區(qū)歸入中心城區(qū)，城區(qū)常住人口突破1000萬(wàn)。在邁入超大城市行列的同時(shí)，成都市的人口發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，而原有的人口問(wèn)題也將產(chǎn)生新的變化。綜合2016至2018年的政府工作報(bào)告、人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)調(diào)研資料，可以看到作為新晉超大城市的成都現(xiàn)階段的人口問(wèn)題主要表現(xiàn)為如下四點(diǎn)：

（一）人口總量接近自然資源承壓臨界值

在2018 年3 月公示的《成都市城市總體規(guī)劃（2016-2035）》（草案）中，成都市基于超大城市的特點(diǎn)，擬定了新的城市人口總量規(guī)劃目標(biāo)：“科學(xué)確定城市規(guī)模。堅(jiān)持以水定人，根據(jù)水資源承載能力，確定2035年常住人口規(guī)?？刂圃?300萬(wàn)。規(guī)劃2035年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模2847平方公里，與2020年國(guó)土規(guī)劃規(guī)模一致。”

成都市現(xiàn)有的自然資源，尤其是水資源決定了城市常住人口總量不能超過(guò)2300萬(wàn)。2019年2月成都市統(tǒng)計(jì)局公布的人口數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，成都市常住人口已達(dá)1633萬(wàn)。2019年2月，成都市召開(kāi)“加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市推進(jìn)大會(huì)”，會(huì)議相關(guān)資料顯示2018年成都全市登記人口達(dá)到2128萬(wàn)人，新增管理人口74萬(wàn)人。按照2010年第六次全國(guó)人口普查以來(lái)的人口增速測(cè)算，到2030年成都市實(shí)際管理人口將突破2200萬(wàn)，到2035年實(shí)際管理人口總量接近或突破自然資源承壓臨界值。

（二）人口質(zhì)量未滿足發(fā)展需求

作為西部地區(qū)僅有的兩座超大城市之一，在成渝相向發(fā)展的基礎(chǔ)上，按照習(xí)近平總書記對(duì)四川的系列重要指示精神，以及四川省委的安排部署，成都市將自身定位為“全面體現(xiàn)新發(fā)展理念”的城市，提出并施行了“五中心一樞紐”的建設(shè)路徑。即建設(shè)全國(guó)重要經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、金融中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心和國(guó)際綜合交通通信樞紐。

在2018年7月召開(kāi)的中共成都市委十三屆三次全會(huì)和2019年1月召開(kāi)的中共成都市委十三屆四次全會(huì)上，成都市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，基于成都市的發(fā)展目標(biāo)和城市規(guī)劃，現(xiàn)有的人才儲(chǔ)備與人力資本尚有較大缺口，特別指出創(chuàng)新人才、科技人才和金融人才等方面的人口質(zhì)量還有待提升。

根據(jù)《區(qū)域人才藍(lán)皮書：中國(guó)區(qū)域國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告（2017）》與《成都市人才資源狀況報(bào)告（成都人才藍(lán)皮書2017）》的數(shù)據(jù)資料顯示。同國(guó)內(nèi)外超大城市如北京、上海、廣州、深圳等相比，成都市在常住人口中人才占比、人口質(zhì)量國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)力和人口人才政策優(yōu)勢(shì)等方面還有一定差距。例如，截至2016年底，成都地區(qū)人才總量408.4萬(wàn)人，在常住人口中占比約29%；深圳市人才總量超過(guò)510萬(wàn)人，在常住人口中占比約42.5%。

（三）人口年齡、性別結(jié)構(gòu)失衡

目前，國(guó)內(nèi)超大城市中，除深圳市外，都不同程度地出現(xiàn)了老齡化問(wèn)題（見(jiàn)表1）。根據(jù)2018年5月發(fā)布的《成都市老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，成都市戶籍人口中60歲及以上老年人口為303.98萬(wàn)人，區(qū)（市）縣老年人口數(shù)量排在前三位的是簡(jiǎn)陽(yáng)市（32.31萬(wàn)人）、彭州市（19.41萬(wàn)人）和金牛區(qū)（18.61萬(wàn)人）。全市老年人口占總?cè)丝诘陌俜直葹?1.18%，區(qū)（市）縣老年人口占比前三位為金牛區(qū)（24.44%）、崇州市（24.43%）和彭州市（24.18%）。成都市全市人口預(yù)期壽命達(dá)到79.33歲，位居全國(guó)前列。同時(shí)，以15-64歲勞動(dòng)年齡人口贍養(yǎng)65歲及以上人口計(jì)算，贍養(yǎng)系數(shù)達(dá)到20.57%。按照社會(huì)學(xué)和人口學(xué)中對(duì)于老齡化社會(huì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，成都市的人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化階段。人口老齡化日趨嚴(yán)重、勞動(dòng)力適齡人口占比減少、人口年齡結(jié)構(gòu)失衡，給成都經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展造成了一定阻滯，也對(duì)成都市人口治理工作的精細(xì)化、精準(zhǔn)化提出了更高要求。此外，自2012年起，成都市戶籍人口中女性人口占比逐漸超過(guò)男性（見(jiàn)圖1），且呈逐年上升趨勢(shì)，對(duì)城市人口安全工作、人口可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

表1 超大城市老齡化情況（作者根據(jù)2017年各市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)繪制）

圖1 成都市人口城鎮(zhèn)化與性別比情況（2017年數(shù)據(jù)）

（四）人口區(qū)域分布不平衡、協(xié)調(diào)不充分

截至2016年底，成都市城區(qū)核心區(qū)域的錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)及高新區(qū)人口密度為1.03萬(wàn)人/平方公里，最高達(dá)到1.4萬(wàn)人/平方公里；溫江區(qū)、雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)、新都區(qū)、青白江區(qū)、郫都區(qū)等六處下轄區(qū)域內(nèi)人口密度為0.12萬(wàn)人/平方公里；而其他下轄市縣區(qū)域人口密度僅為0.05萬(wàn)人/平方公里。

為平衡成都人口區(qū)域分布，自2017年底以來(lái)，成都市規(guī)劃在以五環(huán)路為界的中心城區(qū)“11+2”區(qū)域內(nèi)（“11”包括錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)全部區(qū)域及溫江區(qū)、雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)、新都區(qū)、青白江區(qū)、郫都區(qū)部分區(qū)域，“2”包括高新區(qū)、天府新區(qū)成都直管區(qū)部分區(qū)域），將人口密度每平方公里擬減少2200人。同時(shí)制定了一系列產(chǎn)業(yè)扶植和人口人才落戶政策，引導(dǎo)人口遷移至天府新區(qū)成都直管區(qū)、天府國(guó)際空港新城、淮州新城和簡(jiǎn)州新城。然而就2018-2019年政府報(bào)告數(shù)據(jù)來(lái)看，目前成都市人口區(qū)域平衡政策與新城新區(qū)的人才人口落戶政策均尚未發(fā)揮明顯的人口轉(zhuǎn)移疏散作用，截至2018年，中心城區(qū)最大人口密度已達(dá)到4萬(wàn)人/平方公里。

三、超大城市視閾下的成都人口治理對(duì)策

（一）綜合規(guī)劃人口數(shù)量

人口數(shù)量是城市劃分標(biāo)準(zhǔn)和定義要素，也是核定成都市是否屬于超大城市的“硬指標(biāo)”。立足超大城市發(fā)展與治理需求，創(chuàng)新規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)人口數(shù)量可持續(xù)增減政策與制度，成都市需要綜合考量、分析研判城市自然資源容量、劉易斯拐點(diǎn)出現(xiàn)后的“后人口紅利”時(shí)代的人口出生率、國(guó)內(nèi)人口遷移趨勢(shì)、各大城市人口和人才政策等影響人口數(shù)量變動(dòng)的重要因素，明確城市人口總量的短期、中期和長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。

根據(jù)2012年至2017年的政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，成都市為中西部地區(qū)特大及以上城市中，唯一的人口持續(xù)凈流入城市。其中，2017年全市人口凈增長(zhǎng)的70%以上來(lái)自于四川省內(nèi)人口遷移，2016-2017年城市實(shí)施的人口、人才政策帶來(lái)的人口遷入貢獻(xiàn)率約63%。隨著2018年以來(lái)，四川省“一干多支、五區(qū)協(xié)同”、“四向拓展、全域開(kāi)放”等戰(zhàn)略布局的全面推進(jìn)落實(shí)，成都市人口新增能力持續(xù)增強(qiáng)。為合理調(diào)控全市人口總量、避免人口數(shù)量過(guò)多引起的“大城市病”、協(xié)調(diào)省內(nèi)人口數(shù)量分布，成都市應(yīng)該避免提倡及實(shí)施過(guò)度、單一提升人口數(shù)量的政策制度。同時(shí)，成都市人口綜合治理部門還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、及時(shí)分析人口數(shù)量方面的變動(dòng)情況，適時(shí)更新城市人口、人才引入政策，引導(dǎo)全市人口從高速度發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展。

（二）持續(xù)提升人口質(zhì)量

自2016年以來(lái)，國(guó)內(nèi)一、二線城市“搶人”大戰(zhàn)不斷上演，人才爭(zhēng)奪日趨白熱化。相比其他超大城市，尤其是北京、上海和深圳，成都市在高層次人才引入的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、獎(jiǎng)勵(lì)力度和落戶潛在利好等方面沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)。全市及下轄的各區(qū)、市、縣應(yīng)當(dāng)因地制宜、實(shí)事求是，秉持治理的原則及理念，加快實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型升級(jí)，在持續(xù)完善人才政策制度的同時(shí)，通過(guò)提升人才服務(wù)品質(zhì)、優(yōu)化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、豐富人才居留配套等方式提高人才滿意度、吸引和留駐高層次人才。

成都市目前正處于全面建設(shè)體現(xiàn)新發(fā)展理念城市的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)在四川省打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)工作中發(fā)揮著重要作用。在城市人口平均質(zhì)量的提升方面，成都市應(yīng)當(dāng)深入挖掘人口潛力，通過(guò)加強(qiáng)政府及企業(yè)工作人員職業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)延長(zhǎng)教育年限和強(qiáng)化技能培訓(xùn)等方式，不斷開(kāi)發(fā)存量人力資本，為城市各項(xiàng)建設(shè)工作貢獻(xiàn)專業(yè)技能人才。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在脫貧攻堅(jiān)工作中，必須先扶智、扶志，阻斷貧困代際傳遞。習(xí)近平還指出，在鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，需要把人力資本開(kāi)發(fā)放在首要位置。成都市需要有針對(duì)性地培養(yǎng)造就一支“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”工作隊(duì)伍，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作扶智與扶志并舉，培育適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本地人才，全面提升城鄉(xiāng)人口質(zhì)量。

（三）合理調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)

人口老齡化、人口性別比失調(diào)，首先產(chǎn)生勞動(dòng)力適齡人口不足、公共安全風(fēng)險(xiǎn)上升的問(wèn)題；其次衍生以醫(yī)療、生育、交通、養(yǎng)老等為代表的公共服務(wù)資源緊張的隱患；對(duì)于人口的中長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，會(huì)加深人口數(shù)量增長(zhǎng)放緩、人口質(zhì)量下降和人口分布集中在中心城區(qū)的問(wèn)題。對(duì)于超大城市而言，由于人口基數(shù)大、人口需求多樣和城市治理情況復(fù)雜，人口結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生的不利影響將在城市發(fā)展過(guò)程中進(jìn)一步放大。

從人口端治理，成都市應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)利于勞動(dòng)力適齡人口和單一性別人口遷入的政策制度體系，從源頭上增加60歲以下人口和男性人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤Ｒ员本?、上海和廣州為代表的超大城市，目前主要以大量勞動(dòng)力適齡流動(dòng)人口，緩解戶籍老齡人口對(duì)于城市人口結(jié)構(gòu)的沖擊。

從城市能級(jí)端治理，需要針對(duì)老齡化人口、女性人口不斷增加的趨勢(shì)，在公共服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)上向醫(yī)療服務(wù)、生育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等進(jìn)行傾斜；在人口安全保障方面，從公安、婦聯(lián)等各級(jí)部門到社區(qū)，多方面、多維度、精細(xì)精準(zhǔn)地提供治理保障與服務(wù)，提升城市對(duì)于老齡人口、女性人口的保障與關(guān)愛(ài)。

（四）平衡引導(dǎo)人口分布

按照國(guó)內(nèi)居民生活的普遍規(guī)律，絕大部分人口基本生活需求主要集中在以居住地為圓心、以1-1.5公里為半徑的生活圈內(nèi)，居民的日常生活亟需的交通、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、文化等公共服務(wù)配套影響居民的居住選擇。長(zhǎng)期以來(lái)城市“攤大餅”、“圈層”式的發(fā)展模式、各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)水平的差距，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)人口發(fā)展存在基礎(chǔ)和條件的差異，因此人口分布也出現(xiàn)了相應(yīng)的不均衡問(wèn)題。截至2017年，成都市的人口城鎮(zhèn)化率約為70.1%，城鎮(zhèn)化水平在超大城市中僅優(yōu)于重慶。

2017年以來(lái)成都市大力推進(jìn)城市的“東進(jìn)、南拓”發(fā)展，布局東部新城和天府新區(qū)成都直管區(qū)，城市城鎮(zhèn)化速度的加快、城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變以及人口、人才政策的實(shí)施，有效促使人口加速向城市新興發(fā)展區(qū)域流動(dòng)。2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年天府新區(qū)成都直管區(qū)的戶籍人口增長(zhǎng)為全市下轄區(qū)市縣之冠。

值得注意的是，短時(shí)間的人口高速增長(zhǎng)和高度集中，反而對(duì)城市人口治理能力提出更高要求，容易產(chǎn)生公共配套服務(wù)不足、人居環(huán)境質(zhì)量下降、社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)增加等問(wèn)題。作為人口集聚的超大城市，成都市首先需要夯實(shí)區(qū)域內(nèi)人口治理基礎(chǔ)，在全域防范化解重大人口風(fēng)險(xiǎn)、新城新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“15分鐘基本公共服務(wù)圈”打造等方面補(bǔ)短板；其次需要突出產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與完善公共服務(wù)相結(jié)合，有效優(yōu)化區(qū)域間人口長(zhǎng)期、實(shí)際分布，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民的共治局面，為區(qū)域人口長(zhǎng)期治理和均衡發(fā)展帶來(lái)良性循環(huán)。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記指出，要提高超大城市的治理整體能力，需要強(qiáng)化依法治理，提高治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。超大城市的人口治理需要加強(qiáng)人口問(wèn)題研究、創(chuàng)新人口治理體制機(jī)制、加快智慧治理設(shè)施及平臺(tái)建設(shè)、提升人口依法治理水平、保障超大城市人口安全、壯大治理人才隊(duì)伍、形成共建共享共治的治理體系。

成都市的人口現(xiàn)狀與問(wèn)題基于成都市獨(dú)特的發(fā)展歷程與資源條件，可以借鑒國(guó)內(nèi)外超大城市的治理經(jīng)驗(yàn)與模式，但是不能簡(jiǎn)單地模仿或復(fù)制。應(yīng)當(dāng)以人為本，堅(jiān)持“人-城-產(chǎn)”融合發(fā)展的治理思路，將城市治理工作落實(shí)到人口問(wèn)題的紓解上。需要從城市人口基本情況出發(fā)，依照超大城市人口特點(diǎn)，順應(yīng)城市發(fā)展和建設(shè)規(guī)律，融匯人口疏散治理、人口更新治理、人口集聚治理等多種治理模式，科學(xué)規(guī)劃人口數(shù)量、持續(xù)提高人口質(zhì)量、有效調(diào)整人口結(jié)構(gòu)、均衡區(qū)域人口分布，從而以人口治理水平的提升，助力城市治理現(xiàn)代化體系的建設(shè)，為國(guó)內(nèi)外超大城市治理貢獻(xiàn)成都經(jīng)驗(yàn)。