新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的多重轉(zhuǎn)向與范式躍遷※

●王 謙 李天云 杜 鈺

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要單元和關(guān)鍵領(lǐng)域，也是國(guó)家治理的突出短板和攻堅(jiān)領(lǐng)域。改革開放以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、全球化和信息化的發(fā)展處于不斷變遷之中。在中國(guó)鄉(xiāng)村治理70年的征程中，可以劃分為政社合一、鄉(xiāng)政村治、三治融合三個(gè)歷史性的階段。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整以契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的大背景下，鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理多領(lǐng)域、多層次、多維度制度安排的核心領(lǐng)域、基本單元、關(guān)鍵維度，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升協(xié)同治理效能，形成制度合理，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要支撐作用。進(jìn)入新時(shí)代，找差距、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理“正其制度”，因時(shí)而進(jìn)、因事而舉、因需而新，培養(yǎng)制度意識(shí)，形成制度自覺(jué)，堅(jiān)定制度自信，憑借制度自強(qiáng)，是鄉(xiāng)村治理的理性選擇和必由之路。

鄉(xiāng)村治理可以劃分為政社合一的鄉(xiāng)村治理1.0版、鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理2.0版、三治融合的鄉(xiāng)村治理3.0版以及四治合一的鄉(xiāng)村治理4.0版。關(guān)于鄉(xiāng)村治理政社合一和鄉(xiāng)村治理鄉(xiāng)政村治，學(xué)界已有大量研究故而不再贅述，鄉(xiāng)村治理三治融合雖然在中國(guó)實(shí)踐已久，但是直到十九大報(bào)告才正式從官方文件中提出，即“要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]。在十九大報(bào)告提出三治融合以后，關(guān)于三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的研究如火如荼。近期，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，以指導(dǎo)意見中提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的目標(biāo)指向和格局塑造為標(biāo)志，開啟了鄉(xiāng)村治理的4.0版，可以將其總結(jié)為“自治為體、法德兩用、技術(shù)賦能”的最優(yōu)型善治。要實(shí)現(xiàn)最優(yōu)型善治，需要明晰鄉(xiāng)村治理過(guò)程中存在效率與平等失衡、發(fā)展與穩(wěn)定失序、生產(chǎn)要素流出與引進(jìn)失諧、公共文化失語(yǔ)、村規(guī)民約激勵(lì)約束失效等多重困境，并且出現(xiàn)了鄉(xiāng)村居民生存的原子化碎片化、鄉(xiāng)村組織形態(tài)軟弱化渙散化、鄉(xiāng)村治理制度內(nèi)卷化懸浮化以及生態(tài)環(huán)境污染的疊加化擴(kuò)散化的異化傾向。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，鄉(xiāng)村治理變革在回應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的過(guò)程中出現(xiàn)了多重轉(zhuǎn)向，四治合一的鄉(xiāng)村治理格局成為中國(guó)鄉(xiāng)村治理走向優(yōu)治實(shí)踐的應(yīng)然選擇，鄉(xiāng)村治理中涌現(xiàn)出來(lái)的典型案例和優(yōu)治實(shí)踐也蘊(yùn)含著更加契合鄉(xiāng)村綜合現(xiàn)代化的多維訴求，因此要持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，打造鄉(xiāng)村治理的中國(guó)之治。

一、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的矛盾轉(zhuǎn)化與多重轉(zhuǎn)向

（一）鄉(xiāng)村治理變革因應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化

十九大報(bào)告指出，中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，其中不平衡不充分是理解矛盾轉(zhuǎn)化的癥結(jié)，也是推動(dòng)矛盾解決的關(guān)鍵。在城鄉(xiāng)二元體制下，鄉(xiāng)村治理的不平衡不充分已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興和推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的“阿喀琉斯之踵”，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了多重困境，集中表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，效率與平等失衡。在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)居民收入、基本公共服務(wù)等方面出現(xiàn)了一些不平等現(xiàn)象，在起點(diǎn)不平等、過(guò)程不平等、結(jié)果不平等方面出現(xiàn)了階層固化的傾向，形成了馬太效應(yīng)。第二，發(fā)展與穩(wěn)定失序。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，由于適應(yīng)性的治理體制、機(jī)制和規(guī)則尚未建立健全，在市場(chǎng)化、全球化和信息化浪潮的沖擊之下，社會(huì)總體上穩(wěn)定，但仍然存在一些群體性事件，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村居民的幸福感、安全感和獲得感。第三，生產(chǎn)要素流出與引進(jìn)失諧。鄉(xiāng)村人才流失、資源流失、資金流失、土地流失成為了鄉(xiāng)村空心化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展困難的最大障礙，與此相反的是人才引進(jìn)困難、資源下鄉(xiāng)困難、教育下鄉(xiāng)困難、資本下鄉(xiāng)困難、項(xiàng)目下鄉(xiāng)困難。第四，公共文化失語(yǔ)。文化衰落、道德滑坡是鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題之一，中華民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化在部分村莊呈現(xiàn)出衰落之勢(shì)，一時(shí)間導(dǎo)致了鄉(xiāng)村公共文化失語(yǔ)。第五，村規(guī)民約激勵(lì)約束失效。在鄉(xiāng)村政治生活中的政治冷漠充分說(shuō)明了村規(guī)民約激勵(lì)約束失效的困境，即鄉(xiāng)村居民不愿參與、無(wú)力參與、被動(dòng)參與，形式性參與取代了實(shí)質(zhì)性參與。由此，鄉(xiāng)村不可避免地出現(xiàn)了居民生存的原子化碎片化、組織形態(tài)軟弱化渙散化、治理制度內(nèi)卷化懸浮化以及生態(tài)環(huán)境污染的疊加化擴(kuò)散化的異化傾向。近年來(lái)，隨著國(guó)家大力支持和推進(jìn)三農(nóng)事業(yè)發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理不平衡不充分的情況不斷改善，在鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧以及推進(jìn)三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系等政策的規(guī)范和引導(dǎo)下，在學(xué)界、政界等社會(huì)各界的協(xié)同推動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理穩(wěn)中有進(jìn)、良性發(fā)展，出現(xiàn)了多重轉(zhuǎn)向。

（二）第一重轉(zhuǎn)向：基層政權(quán)從懸浮到下沉

基層政權(quán)的懸浮化具有多方面的成因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力相對(duì)下降、汲取和滲透能力弱化、基層干部“離農(nóng)化”、壓力型體制下基層政權(quán)科層化以及農(nóng)村空心化、農(nóng)民的原子化、功利化導(dǎo)致“無(wú)政治”農(nóng)民的增加是基層政權(quán)組織體系和治理權(quán)威弱化的主要成因。[2]這也是小農(nóng)經(jīng)營(yíng)效益下降和鄉(xiāng)村治理能力下降的重要原因。加之項(xiàng)目下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)、公司下鄉(xiāng)等舉措的進(jìn)一步異化拉扯，基層政權(quán)懸浮化更加嚴(yán)重，弱勢(shì)農(nóng)戶受到強(qiáng)勢(shì)的政治-資本-技術(shù)共同體的剝削程度加深，鄉(xiāng)村居民當(dāng)家人的角色出現(xiàn)異化，村級(jí)組織則成了基層政權(quán)的辦事員和資本的代理人，由此導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理公共性的消解和合法性權(quán)威的喪失。為了推進(jìn)解決基層政權(quán)懸浮化的問(wèn)題，推動(dòng)基層政權(quán)從懸浮型向下沉型的轉(zhuǎn)變，學(xué)界提出了政黨下鄉(xiāng)、政權(quán)下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)以及服務(wù)下鄉(xiāng)等諸多舉措，取得了良好的成效，但依然存在一定的困境。因此，有學(xué)者提出了“治理下鄉(xiāng)”的新舉措，主張以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化、組織科層化、行為法治化以及治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過(guò)程民主化”來(lái)推進(jìn)基層政權(quán)從汲取型、懸浮型向下沉型轉(zhuǎn)變。[3]尤其是在精準(zhǔn)扶貧等舉措實(shí)施以來(lái)，下沉型政權(quán)建設(shè)已經(jīng)取得了明顯成效，基層政權(quán)從懸浮型政權(quán)向下沉型政權(quán)的轉(zhuǎn)變對(duì)于理順鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)即治理權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系具有關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性作用，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的第一重轉(zhuǎn)向。

（三）第二重轉(zhuǎn)向：從單一管理到多元治理

鄉(xiāng)村管理單一化是指鄉(xiāng)村社會(huì)管理過(guò)度依賴國(guó)家自上而下的滲透、吸納和科層化，自治能力、自治機(jī)制、自治意識(shí)隨著村規(guī)民約激勵(lì)約束的出現(xiàn)低效的現(xiàn)象。究其原因，在于村民個(gè)體、村民組織和社會(huì)組織治理主體角色的認(rèn)知模糊和參與缺位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的越位、錯(cuò)位。一方面，鄉(xiāng)村管理單一化是由政權(quán)懸浮化造成的。基層政權(quán)的科層化和鄉(xiāng)村政治的行政化導(dǎo)致了基層政權(quán)成為鄉(xiāng)村治理的單一主體，形成了單向度的管理。另一方面，市場(chǎng)化浪潮的沖擊，使得農(nóng)民原子化和功利化，形成了政治冷漠，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村政治的異化，即去政治化，從而造成了鄉(xiāng)村治理的主體缺位。隨著治理理論和善治話語(yǔ)的引入，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出一元管理到多元治理的趨勢(shì)，隨著治理民主的推進(jìn)，并逐漸制度化。[4]在十八屆三中全會(huì)上，中共中央實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)地提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的國(guó)家治理方略，并進(jìn)一步在十九屆四中全會(huì)上審核通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），全方位推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化?！稕Q定》在第九條“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”中指出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道?？梢姡S著鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，黨、政府、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村居民的關(guān)系進(jìn)一步理順，鄉(xiāng)村治理從一元主導(dǎo)到多元共治的格局也將逐步實(shí)現(xiàn)制度化保障。[5]

（四）第三重轉(zhuǎn)向：從行政異化到回歸自治

基層政權(quán)從懸浮到下沉以及鄉(xiāng)村治理主體從單一管理到多元治理的轉(zhuǎn)向，是鄉(xiāng)村治理從行政異化到回歸自治的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理從行政異化到回歸自治的過(guò)程，始終伴隨著基層政權(quán)從懸浮到下沉的調(diào)整，始終伴隨著治理主體從單一管理到多元治理的回歸。行政異化主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝奪和壟斷了鄉(xiāng)村的治理權(quán)，而沒(méi)有很好地發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)于村級(jí)組織而言則是既沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也沒(méi)有治理權(quán)，鄉(xiāng)村組織科層化和行政化?！吧厦媲l線，下面一根針”，鄉(xiāng)村兩委成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事員和跑腿工，造成了角色錯(cuò)位。新時(shí)代以來(lái)，鄉(xiāng)村治理回歸自治的步伐加快。自治組織行政化、村支兩委不在場(chǎng)、農(nóng)民態(tài)度冷漠化的異化傾向得到糾正，基層政權(quán)與鄉(xiāng)村組織的關(guān)系逐步理順、角色逐步厘清，領(lǐng)導(dǎo)與治理、支持與決策的職能劃分逐漸清晰，鄉(xiāng)村黨建進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范，村支兩委的作用日益彰顯，農(nóng)民參與的積極性有所提升。與此同時(shí)，基層政府主動(dòng)下沉，引領(lǐng)農(nóng)民回流，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村組織配強(qiáng)第一書記，培育鄉(xiāng)村賢能。[6]鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出從行政異化到回歸自治的第三重轉(zhuǎn)向，鄉(xiāng)村治理逐漸實(shí)現(xiàn)了自治主體回歸、自治意識(shí)增強(qiáng)、自治能力提升、自治機(jī)制發(fā)力、自治制度整合及自治效能彰顯的良性轉(zhuǎn)向。

（五）第四重轉(zhuǎn)向：從二元割裂到一體發(fā)展

新中國(guó)成立以來(lái)工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，國(guó)家政策也明顯地具有城市偏向性，而農(nóng)村則直接或間接地受到政策歧視的影響，并表現(xiàn)出鮮明的階段性特征：偏向形成的建國(guó)初期、固化加強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及漸有改善的改革開放時(shí)期。[7]尤其是20世紀(jì)60年代以來(lái)，戶籍制度、國(guó)家土地制度以及財(cái)政支出制度的進(jìn)一步固化加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡狀況，改革開放以來(lái)雖然制度方面有一定改善，但是在體制因素、發(fā)展階段、市場(chǎng)機(jī)制和歷史慣性等多重力量作用下，城鄉(xiāng)差距仍有擴(kuò)大化的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、一體化程度偏低的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然存在，農(nóng)村公共服務(wù)體系不健全不完善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力釋放緩慢，農(nóng)民獲得土地增值收益偏少，城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)市場(chǎng)的制度隔閡較大，普惠性的農(nóng)村金融體系建立進(jìn)程緩慢。[8]十八大以來(lái)，隨著全面深化改革、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的展開以及黨中央對(duì)“三農(nóng)”事業(yè)的高度重視、認(rèn)真對(duì)待和大力支持，我國(guó)“三農(nóng)”事業(yè)取得了歷史性成就、發(fā)生了歷史性變革，農(nóng)業(yè)不斷升級(jí)、農(nóng)村不斷進(jìn)步、農(nóng)民不斷發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代化快速推進(jìn)，取得了階段性勝利。在基層政權(quán)從懸浮到下沉的第一重轉(zhuǎn)向、從單一管理到多元治理的第二重轉(zhuǎn)向以及從行政異化到回歸自治的第三重轉(zhuǎn)向的推進(jìn)過(guò)程中，城鄉(xiāng)發(fā)展也逐漸呈現(xiàn)出從二元割裂到一體發(fā)展的良性趨勢(shì)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的剝削性不斷弱化的同時(shí)其保護(hù)性功能不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)關(guān)系也從依賴寄生轉(zhuǎn)向和諧共生。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，城鄉(xiāng)一體化一方面呈現(xiàn)出農(nóng)民增收困難和市民化緩慢、發(fā)展不均衡不充分凸顯的不利局面，另一方面也表現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)雙向互動(dòng)、政策偏向從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、綜合配套改革漸次鋪開、城鄉(xiāng)新型制度體系加快建構(gòu)的有利局面。隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，從二元割裂到一體發(fā)展構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的第四重轉(zhuǎn)向。鄉(xiāng)村治理的多重轉(zhuǎn)向既是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀趨勢(shì)，也是回應(yīng)和適應(yīng)社會(huì)主要矛盾、解決發(fā)展不平衡不充分的理性選擇。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的維度透視與善治選擇

（一）主體維度：鄉(xiāng)村自治機(jī)制與內(nèi)源動(dòng)力

自治是鄉(xiāng)村治理的主體維度，是自治、法治、德治、技治體系的“排頭兵”，人的類本質(zhì)和主體性內(nèi)在地決定了自治是人類治理的關(guān)鍵和核心，并且隨著文明的推進(jìn)不斷從自發(fā)走向自覺(jué)、自主和自力?！俺浞肿鹬剞r(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”，推動(dòng)構(gòu)建完善鄉(xiāng)村自治機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)源動(dòng)力，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的自治生態(tài)，既是鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，更是順應(yīng)治理重心下移的主動(dòng)選擇。自治與自律對(duì)應(yīng)的是他治與他律，強(qiáng)化村民的自主意識(shí)、培育村民的自律意識(shí)、堅(jiān)持村民的主體作用是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)，是解決鄉(xiāng)村治理主體回歸、克服行政異化的關(guān)鍵所在，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力之源。在自治、法治、德治的融合、互嵌和組合中，鄉(xiāng)村治理依據(jù)自律和他律的治理原則以及德治和法治的治理方式分為德主法輔型自治、法主德輔型自治以及德法均衡型自治[9]。無(wú)論從國(guó)家制度取向還是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來(lái)說(shuō)，自治都是鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)屬性。從“個(gè)體-組織-制度”三個(gè)層面優(yōu)化鄉(xiāng)村自治，有利于改善基層政權(quán)懸浮，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型，更加突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)意識(shí)，推動(dòng)基層政府理性化，實(shí)現(xiàn)從政府一元壟斷到基層政府、社會(huì)團(tuán)體、鄉(xiāng)村組織和村民多元共治的轉(zhuǎn)變，著力解決去政治化的村民“政治冷漠癥”、去組織化的村組“軟弱渙散癥”、去自治化的鄉(xiāng)村“行政異化癥”以及去角色化的“錯(cuò)位越位缺位綜合癥”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)同效應(yīng)下以自治機(jī)制推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展從二元割裂到一體推進(jìn)。

（二）功能維度：鄉(xiāng)村法治機(jī)制與秩序保障

法治是國(guó)家治理的基本方式和優(yōu)先選擇，法治具有保障性和建設(shè)性的雙重功效，法治機(jī)制是鄉(xiāng)村作為生產(chǎn)生活空間與治理空間的主要秩序保障和規(guī)范發(fā)展的重要引領(lǐng)。中國(guó)是一個(gè)具有深厚的法治思想的大國(guó)，中國(guó)傳統(tǒng)治理模式被經(jīng)典地總結(jié)為“外儒內(nèi)法”，近現(xiàn)代以來(lái)在我國(guó)更加善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政，做到了形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，法治體系成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分和主要的制度載體，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)村治理處于邊緣化和真空狀態(tài)，一方面封建法制受到戰(zhàn)爭(zhēng)破壞失去規(guī)范約束作用，百?gòu)U待興的過(guò)渡時(shí)期法治體系尚未建立健全，法治方式并未受到國(guó)家和政府的應(yīng)有重視；另一方面，隨著改革開放，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、全球化、民主化、信息化等給中國(guó)鄉(xiāng)村法治帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和難題，法治滯后帶來(lái)的混亂成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主要障礙，尤其是近年來(lái)隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術(shù)以及基因編輯等生物技術(shù)的不斷發(fā)展，法治滯后的情況更加凸顯。因此，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了傳統(tǒng)的法治權(quán)威衰落和新的鄉(xiāng)村法治體系嚴(yán)重滯后的雙重制約，以致于鄉(xiāng)村公共權(quán)力失范，鄉(xiāng)村維權(quán)機(jī)制失效。十八大以來(lái)，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政等不斷推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)成效突出，法律的剛性約束機(jī)制不斷發(fā)力，良法善治正在從目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在治理實(shí)踐中形成了鄉(xiāng)村治理的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，法治鄉(xiāng)村、清廉鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、和諧鄉(xiāng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村共同體的權(quán)責(zé)利關(guān)系不斷理順，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略指引下鄉(xiāng)村治理機(jī)制不斷優(yōu)化，鄉(xiāng)村法治邁上了新臺(tái)階。

（三）價(jià)值維度：鄉(xiāng)村德治機(jī)制與規(guī)范引導(dǎo)

以德立國(guó)、以德治國(guó)是中國(guó)優(yōu)秀的歷史傳統(tǒng)，德治作為一種鄉(xiāng)村治理中的軟治理，具有低成本高效率的鮮明優(yōu)勢(shì)。法安天下、德潤(rùn)人心，道德是基石，法律是準(zhǔn)繩，法治與德治是剛?cè)嵯酀?jì)、互為補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)力的。習(xí)近平在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“治理國(guó)家、治理社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮德治的教化作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！痹谖覈?guó)鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、全球化、民主化、信息化不可避免地對(duì)德治造成了暫時(shí)性和過(guò)渡性的破壞。道德滑坡、社會(huì)失信、違法亂紀(jì)成為了改革開放以來(lái)社會(huì)治理的一大痛點(diǎn)，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村德治形成了一定阻礙。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，封建制度下過(guò)度強(qiáng)調(diào)和依賴倫理治國(guó)的方式在內(nèi)憂外患的中國(guó)出現(xiàn)了不可持續(xù)的困境，人們對(duì)傳統(tǒng)倫理治國(guó)的方式進(jìn)行反思、批判和抵制，甚至出現(xiàn)了全盤否定和非理性的破壞行為，道德的作用受到質(zhì)疑，德治一時(shí)間受到阻礙；第二，改革開放以來(lái)市場(chǎng)觀念的極大沖擊，使得鄉(xiāng)村社會(huì)從熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)和陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村共同體的利益基礎(chǔ)、關(guān)系鏈條、文化共識(shí)等不斷削弱，一時(shí)間鄉(xiāng)村公共文化失語(yǔ)，公共道德激勵(lì)約束失效；第三，鄉(xiāng)村的本土文化受到?jīng)_擊，拜金主義、極端個(gè)人主義等一系列非主流、不健康的文化糟粕蜂擁而入，對(duì)主流意識(shí)形態(tài)形成了挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來(lái)，在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引導(dǎo)和黨中央的高度重視下，鄉(xiāng)村德治機(jī)制不斷落實(shí)落細(xì)，村民思想道德建設(shè)取得了顯著成效，近期的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)則更進(jìn)一步地推進(jìn)形成鄉(xiāng)風(fēng)文明的治理景象。在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》出臺(tái)后不久，中共中央、國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，闡明了鄉(xiāng)村建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)深化道德教育引導(dǎo)，推動(dòng)道德實(shí)踐養(yǎng)成，抓好網(wǎng)絡(luò)空間道德建設(shè)，發(fā)揮制度保障作用，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。系列制度文件的出臺(tái)，正在不斷推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理走出更好的德治之路。

（四）工具維度：鄉(xiāng)村技治機(jī)制與賦能升級(jí)

技術(shù)治理是中國(guó)鄉(xiāng)村治理的新路向，技治是鄉(xiāng)村自治、法治、德治體系的新維度。“技術(shù)治理已成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域改革和政策實(shí)踐的主導(dǎo)邏輯，基本特征是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制、事本主義原則以及工具主義地動(dòng)員社會(huì)?！盵10]隨著信息化社會(huì)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的縱深發(fā)展，信息化已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的重要社會(huì)現(xiàn)實(shí)，適應(yīng)信息社會(huì)的發(fā)展變化，以信息技術(shù)優(yōu)政惠民興業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理整合優(yōu)化、提質(zhì)增效已經(jīng)成為必然選擇。[11]《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中明確提出，“科技支撐”是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制建設(shè)的指導(dǎo)思想內(nèi)容，日新月異的治理手段成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的加速器和凝合劑，成為鄉(xiāng)村治理范式升級(jí)的顯微鏡和望遠(yuǎn)鏡，隨著大數(shù)據(jù)治理模式、物聯(lián)網(wǎng)治理模式、區(qū)塊鏈治理模式等政府治理模式的興起、發(fā)展和實(shí)踐，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化、精細(xì)化、專業(yè)化、智慧化成為大勢(shì)所趨。[12]依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、5G等科技治村興村強(qiáng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和治理方式升級(jí)，將科技治理的思維、方式和運(yùn)行機(jī)制貫徹到鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐之中，以技治整合自治、法治和德治的合力，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，有利于打破鄉(xiāng)村治理困境，填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理空白，節(jié)省鄉(xiāng)村治理成本，激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力，開拓鄉(xiāng)村治理的視野，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理賦權(quán)增能，發(fā)揮自治、法治、德治的整體效能，實(shí)現(xiàn)從自治、法治、德治和技治的融合發(fā)展，從改進(jìn)型善治向最優(yōu)型善治邁進(jìn)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

（五）善治選擇：從三治融合邁向四治合一

工具維度或科技維度是鄉(xiāng)村治理的新維度、新路向和新邏輯，技治是鄉(xiāng)村自治、法治、德治體系持續(xù)建立健全的不可或缺的重要補(bǔ)充，是發(fā)揮自治、法治、德治協(xié)同效應(yīng)的善治選擇。善治是通過(guò)政府與公民之間積極而有成效合作達(dá)到公共利益最大化的治理，由合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效、參與、廉潔、穩(wěn)定、公正十個(gè)基本要素構(gòu)成，是有效的、健全的、良好的、理想的總體性治理。結(jié)合鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，從善治要素來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村治理維度進(jìn)行檢視，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的高參與性、高秩序性、高回應(yīng)性、低成本性、高效率性、高穩(wěn)定性、高公正性、高透明性，必須發(fā)揮自治、法治、德治、技治的協(xié)同效應(yīng)。（見表1）

進(jìn)一步對(duì)自治、法治、德治、技治進(jìn)行不同的組合，能夠得到鄉(xiāng)村治理的不同類型，理論上可以將其分為四種善治類型：?jiǎn)我皇嚼硐胄蜕浦?、兩兩式組合型善治、三三式復(fù)合型善治和最優(yōu)型善治。（見表2）結(jié)合善治要素對(duì)鄉(xiāng)村治理維度的檢視，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：新時(shí)代鄉(xiāng)村最優(yōu)型善治的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)揮自治、法治、德治和技治協(xié)同效應(yīng)。[13]只有自治、法治、德治和技治協(xié)同才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)型善治，或者稱之為優(yōu)治（optimal governance）。只有這樣，才能適應(yīng)和把握我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變下鄉(xiāng)村治理的多重轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)自治機(jī)制、法治機(jī)制、德治機(jī)制和技治機(jī)制的機(jī)制合力，激發(fā)村民自治的內(nèi)源動(dòng)力、為鄉(xiāng)村振興提供秩序保障、為村民生活提供規(guī)范引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理賦能升級(jí)。

表2 善治的組合類型分析

結(jié)合中國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例與優(yōu)治實(shí)踐，適應(yīng)中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和知識(shí)社會(huì)的綜合現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進(jìn)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，在三治合一的基礎(chǔ)上增加“科技支撐”這一科技維度，實(shí)現(xiàn)從三治合一式善治向四治融合式優(yōu)治升級(jí)轉(zhuǎn)換，邁向最優(yōu)型善治即優(yōu)治，真正形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制，才是形成共建共享共治的鄉(xiāng)村治理格局，打造新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的中國(guó)之治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的范式躍遷。（見圖1）

圖1 從三治合一式善治組合向四治合一的最優(yōu)型善治邁進(jìn)