韌性治理：城市社區(qū)應(yīng)急管理新向度

王東杰 謝川豫 王旭東

摘要：安全是社區(qū)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，然而，以應(yīng)急處置為重心的傳統(tǒng)社區(qū)應(yīng)急管理，難以有效應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的沖擊。在此背景下，強(qiáng)調(diào)對危機(jī)全過程管理、聚焦社區(qū)內(nèi)生優(yōu)勢、突出學(xué)習(xí)適應(yīng)能力的韌性社區(qū)理念應(yīng)運(yùn)而生。韌性社區(qū)具備自我適應(yīng)、自我修復(fù)、自我學(xué)習(xí)的特征，在面對壓力和沖擊時(shí)，依然能夠保持社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)和共生共存。文章基于城市社區(qū)應(yīng)急管理的突出問題，認(rèn)為完善韌性治理的頂層設(shè)計(jì)、打造社區(qū)安全生態(tài)、建立基于危機(jī)的持續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)制、科技賦能提高社區(qū)應(yīng)急智能化水平，是社區(qū)應(yīng)急管理創(chuàng)新的重要方向。

關(guān)鍵詞：韌性社區(qū);社區(qū)治理;社區(qū)應(yīng)急管理;風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

中圖分類號(hào)：C912.83? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）06-0033-006

一、問題的提出：社區(qū)脆弱性與社區(qū)應(yīng)急管理內(nèi)卷化

1986年民政部首次把“社區(qū)”概念引入城市管理，經(jīng)過30多年的發(fā)展探索，我國社區(qū)建設(shè)從試驗(yàn)試水逐步走向以治理為主基調(diào)的新階段。1986年至2018年，全國城市建成區(qū)面積從10664.0平方公里[1]35增加到58455.7平方公里[2]，城鎮(zhèn)化率由1986年的24.52%[3]上升到2019年的60.6%，城鎮(zhèn)常住人口超過8億[4]。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量人口到城市工作生活定居，城市中的社會(huì)關(guān)系、人口結(jié)構(gòu)、空間布局、組織形式、生活方式、利益格局等都發(fā)生了廣泛而深刻的變革。社區(qū)作為城市的組成單元，越來越多的事實(shí)顯示，社區(qū)不僅是危機(jī)發(fā)生的第一場所，也是危機(jī)處置的關(guān)鍵主體，更是事后恢復(fù)的重要參與者，社區(qū)治理面臨多重內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)和公共安全隱患。

人類社會(huì)是一個(gè)多要素共存、互動(dòng)、消長并保持動(dòng)態(tài)平衡的復(fù)雜巨系統(tǒng)，而且隨著人類文明的進(jìn)步，人與自然、人與人的關(guān)系更加具有不確定性，從近年來多領(lǐng)域、高頻次發(fā)生的“灰天鵝”“黑犀牛”等重大突發(fā)事件來看，科學(xué)的應(yīng)急管理需求愈發(fā)迫切。[5]在城市的應(yīng)急體系中，社區(qū)位于基礎(chǔ)性地位。社區(qū)作為一個(gè)相對獨(dú)立的主體，在面臨自然災(zāi)害等危機(jī)時(shí)，應(yīng)急管理能力直接體現(xiàn)了社區(qū)治理的水平。然而，在社區(qū)應(yīng)急管理工作中，其實(shí)踐邏輯卻呈現(xiàn)內(nèi)卷化的特點(diǎn)。內(nèi)卷化是指事物在某一發(fā)展階段達(dá)到確定的形式后，便停滯不前，不能轉(zhuǎn)化成更高級別的模式現(xiàn)象。觀照社區(qū)應(yīng)急管理，現(xiàn)有研究和實(shí)踐只把社區(qū)作為具備應(yīng)急處置突發(fā)事件的單一功能的基層單元，且局限于災(zāi)害救助的應(yīng)急屬性，既缺少與社區(qū)治理各項(xiàng)內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合，也未被納入社區(qū)治理現(xiàn)代化的體系之中，社區(qū)自身在應(yīng)急管理中的巨大潛力尚未得到挖掘。

鑒于此，需要一種更具整體性、連貫性和穿透力的理論框架，來對社區(qū)應(yīng)急管理的理念思路和具體實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)。近年來逐漸興起的“韌性”理念成為公共管理領(lǐng)域研究新的增長點(diǎn)，伴隨著“韌性社區(qū)”研究的逐漸興起和理論的日趨成熟，本文試圖以此理論為觀察工具，考察社區(qū)應(yīng)急管理創(chuàng)新機(jī)制，論證其能否成為指導(dǎo)社區(qū)應(yīng)急管理創(chuàng)新和優(yōu)化的一種可行方向。如果可行，那么韌性社區(qū)對社區(qū)應(yīng)急管理的創(chuàng)新性體現(xiàn)在哪些方面？社區(qū)應(yīng)急管理又應(yīng)如何優(yōu)化？對這些問題的探討是本文著力回答的焦點(diǎn)。

二、社區(qū)應(yīng)急視域中的理論新探索：韌性視角

“韌性”一詞最初源自工程力學(xué)領(lǐng)域，逐漸被引入生態(tài)學(xué)和社會(huì)系統(tǒng)研究中。后來與社區(qū)研究相結(jié)合，逐漸成為風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急領(lǐng)域研究的新動(dòng)向。

在學(xué)術(shù)界，普遍認(rèn)為“社區(qū)”概念最早由德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出，其將社區(qū)界定為一種建立在傳統(tǒng)的地緣、血緣、文化基礎(chǔ)上共享共同價(jià)值觀念的共同體。后來在社區(qū)眾多研究中，美國社會(huì)學(xué)家Hillery和Bell進(jìn)一步拓展社區(qū)內(nèi)涵，抽象出社區(qū)的基本構(gòu)成要素：人口、地域、社會(huì)互動(dòng)和歸屬感。社區(qū)的內(nèi)涵和外延由地域?qū)傩灾饾u擴(kuò)大到功能屬性。[6]不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)不僅是一個(gè)空間概念，還涉及繁雜多樣的社會(huì)聯(lián)系和社會(huì)關(guān)系。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，社區(qū)可以被看作“接近相同風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)共同體”[7]，正如烏爾里希·貝克指出的，現(xiàn)代社會(huì)人類生活在文明的火山上。風(fēng)險(xiǎn)不僅來源于自然界，同樣來源于人類自身。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，沒有絕對安全的社區(qū)，也沒有一成不變的避災(zāi)策略。對應(yīng)急新理念的借鑒和吸收是災(zāi)害多發(fā)的背景下應(yīng)急管理持續(xù)不斷的改進(jìn)方向。

在關(guān)于社區(qū)減災(zāi)、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)研究中，西方學(xué)者早在上世紀(jì)90年代就有文章探討了社區(qū)、韌性與災(zāi)害的關(guān)系[8]。隨著研究的深入為韌性社區(qū)注入了豐富的理論內(nèi)涵。結(jié)合對韌性概念的多種解讀，學(xué)界對韌性社區(qū)從不同角度進(jìn)行了界定（參見表1）。綜觀這些研究，可以發(fā)現(xiàn)韌性社區(qū)的三方面特點(diǎn)。

（一）危機(jī)應(yīng)對的抵抗能力。突出社區(qū)面對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害保持穩(wěn)定、抵抗干擾的能力。以Masten、Adger、Pfefferbaum等學(xué)者為代表，認(rèn)為韌性社區(qū)在受到災(zāi)害沖擊時(shí)能有效應(yīng)對而不改變社區(qū)結(jié)構(gòu)，社區(qū)功能也未遭受破壞。保持穩(wěn)定是韌性社區(qū)最基本的屬性。對社區(qū)因受到外部因素沖擊，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、運(yùn)行秩序、生活品質(zhì)等受到不利影響或遭受損失時(shí)，韌性社區(qū)具備更強(qiáng)的承受、對沖以及消耗能力，能夠抵抗外力對社區(qū)基本結(jié)構(gòu)和功能的沖擊。這種抵抗能力與影響社區(qū)脆弱性的“硬件”建設(shè)水平直接相關(guān)，如合理建筑布局、安全防護(hù)裝置、專門避難空間等提高建筑環(huán)境的物理完整性。

（二）事后恢復(fù)的復(fù)原能力。強(qiáng)調(diào)社區(qū)從災(zāi)后影響中恢復(fù)社區(qū)功能和秩序的能力與速度。Paton，Johnston，Coles，Buckle等學(xué)者持此觀點(diǎn)。由于社區(qū)面對風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)?zāi)害時(shí)的抵抗可能失效，而一旦抵抗失敗，從逆境中恢復(fù)的能力同樣重要。社區(qū)應(yīng)具備恢復(fù)社區(qū)結(jié)構(gòu)與功能的必要資源或者能獲得替代的資源支持。復(fù)原力把社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)資源、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等因素考慮在內(nèi)，不僅強(qiáng)調(diào)抵抗反應(yīng)能力，而且更加看重社區(qū)內(nèi)部系統(tǒng)與外部系統(tǒng)、自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的交互、聯(lián)動(dòng)、共生關(guān)系。具體可以體現(xiàn)為建構(gòu)并實(shí)施社區(qū)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、居民自救互救機(jī)制等。

（三）動(dòng)態(tài)演進(jìn)的適應(yīng)能力。Lopez-Marrero，Chandra等學(xué)者以及聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略指出，韌性還包括能夠從逆境中有效恢復(fù)并對將來發(fā)生類似的沖擊進(jìn)行預(yù)測和準(zhǔn)備，具備在逆境中適應(yīng)、學(xué)習(xí)、反饋、重構(gòu)的能力。換言之，韌性社區(qū)不僅包括抵抗和恢復(fù)，還包括發(fā)現(xiàn)和利用逆境中的成長機(jī)會(huì)進(jìn)行知識(shí)更新，以創(chuàng)造性的調(diào)適整合改變社區(qū)運(yùn)行的基礎(chǔ)[19]，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急能力向前躍進(jìn)和螺旋式上升。這一面向包含社區(qū)學(xué)習(xí)和創(chuàng)造能力。適應(yīng)力的獲得涉及利用個(gè)人和環(huán)境資源的策略，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自身優(yōu)勢向集體行動(dòng)轉(zhuǎn)變的過程。相比具有不確定性的外部因素，適應(yīng)力面向更加聚焦社區(qū)內(nèi)生優(yōu)勢，認(rèn)為社區(qū)參與、社區(qū)自治、支持性的社交網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)意識(shí)、居民自我效能感和社會(huì)支持等因素能增強(qiáng)社區(qū)恢復(fù)和適應(yīng)的潛力。[20]

從韌性社區(qū)的三個(gè)方面特點(diǎn)中我們可以窺探，韌性社區(qū)在逆境中不僅能有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，維持社區(qū)結(jié)構(gòu)和基本功能，而且這一過程能夠創(chuàng)建或重組一個(gè)更高層次的穩(wěn)定社區(qū)安全均衡系統(tǒng)。保持穩(wěn)定、迅速恢復(fù)以及動(dòng)態(tài)適應(yīng)的特征，使得韌性社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)相比，在社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能上實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的超越。

三、韌性視角下社區(qū)應(yīng)急管理的透視與拓展

（一）韌性視角強(qiáng)調(diào)整體性，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急理念轉(zhuǎn)向全過程管理

長期以來，我國應(yīng)急管理呈現(xiàn)重處置輕預(yù)防的實(shí)踐特征，對風(fēng)險(xiǎn)的評估識(shí)別和預(yù)警預(yù)防重視程度不足。依托我國集中力量辦大事的體制優(yōu)勢可以高效處置各類危機(jī)和突發(fā)事件，體現(xiàn)工作成效，但這種管用好用的方式進(jìn)一步強(qiáng)化了應(yīng)急處置這一環(huán)節(jié)并加劇路徑依賴。應(yīng)急處置的目的是防止危害和損失擴(kuò)大，卻難以改變危害和損失已經(jīng)發(fā)生的既成事實(shí)。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為應(yīng)急管理的第一關(guān)口，對預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展和走勢具有重要價(jià)值，對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重視和投入不足直接造成日常性的潛在安全隱患被忽視、制度建設(shè)滯后，特別是缺少對社區(qū)等社會(huì)基層微系統(tǒng)的脆弱性分析，相關(guān)隱患排查、信息通報(bào)、處置反饋等機(jī)制不健全。如果說上述問題是我國應(yīng)急管理實(shí)務(wù)中普遍存在的現(xiàn)象，那么由于社區(qū)在應(yīng)急管理中可以發(fā)揮關(guān)鍵作用的理念只是在近年來才形成共識(shí)，進(jìn)一步導(dǎo)致這些問題在社區(qū)中的表現(xiàn)更加嚴(yán)重。加之囿于社區(qū)在城市應(yīng)急系統(tǒng)中的末端位置等原因，導(dǎo)致社區(qū)中應(yīng)急預(yù)案的編制形式化、預(yù)案內(nèi)容同質(zhì)化、應(yīng)急管理工作流程不健全、風(fēng)險(xiǎn)排查和監(jiān)測預(yù)警缺乏制度化規(guī)范化。這些問題的存在導(dǎo)致我國社區(qū)應(yīng)急管理工作頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，缺乏實(shí)效。

韌性社區(qū)強(qiáng)調(diào)抗壓和學(xué)習(xí)的過程。從韌性理論視角來看，引發(fā)危機(jī)的因素?zé)o處不在，韌性框架注重整體性和綜合性，強(qiáng)調(diào)從風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急處置再到事后恢復(fù)的全過程進(jìn)行管理。社區(qū)應(yīng)急管理的最高境界是無急可應(yīng)、有急能應(yīng)。[21]實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需調(diào)整社區(qū)應(yīng)急的導(dǎo)向，從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向全過程管理。韌性框架有助于社區(qū)應(yīng)急管理理念從被動(dòng)單一的救災(zāi)理念關(guān)口前移，重視主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警。

（二）韌性視角突出內(nèi)生性，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急機(jī)制挖掘社區(qū)價(jià)值

社區(qū)在應(yīng)急管理工作中長期處于被動(dòng)地位，影響了社區(qū)角色定位并進(jìn)一步造成社區(qū)個(gè)體和家庭抵抗逆境的意識(shí)和能力不足。一方面，雖然我國已經(jīng)在“一案三制”基礎(chǔ)上建成了較為完整的應(yīng)急管理體系，并在各類自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)性突發(fā)事件的應(yīng)對和處置中發(fā)揮了重要作用。但是，“一案三制”的制度格局遵循“自上而下”的運(yùn)行邏輯，依靠科層結(jié)構(gòu)逐級下達(dá)行政命令落實(shí)應(yīng)急管理工作，帶有明顯管控思維，其把社區(qū)單純地視為應(yīng)急管理的對象，造成社區(qū)在應(yīng)急管理中處于被支配的地位，忽視了社區(qū)的能動(dòng)作用和社區(qū)居民潛在力量的發(fā)揮。社區(qū)被動(dòng)消極的地位進(jìn)一步造成了社區(qū)自身的角色定位被動(dòng)模糊，導(dǎo)致在應(yīng)急資源儲(chǔ)備、公共安全文化培育、應(yīng)急知識(shí)技能培訓(xùn)、社區(qū)意識(shí)社區(qū)認(rèn)同營造等方面存在短板。另一方面，社區(qū)在應(yīng)急管理中的被動(dòng)性進(jìn)一步對社區(qū)中個(gè)人和家庭的抗逆意識(shí)和能力造成干擾。具體體現(xiàn)在：個(gè)體感知風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)薄弱、社區(qū)內(nèi)部自救互救的意識(shí)不足，居民參與社區(qū)應(yīng)急管理的主動(dòng)性不強(qiáng)，等靠要的依賴心理[22]以及事不關(guān)己的冷漠心態(tài)共存。這些問題直接影響了社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)和社區(qū)應(yīng)急資源整合，也進(jìn)一步加劇了社區(qū)脆弱性。社區(qū)應(yīng)對危機(jī)主動(dòng)性缺失的消極結(jié)果在新冠肺炎疫情的防控工作中也可以窺見一斑。在各類新聞報(bào)道中，我們發(fā)現(xiàn)不同的社區(qū)防控能力千差萬別，有的社區(qū)完全依賴上級機(jī)關(guān)調(diào)配人力、運(yùn)送物資但防控效果仍然不佳，而有的社區(qū)則可以有效吸收轉(zhuǎn)化外界支持，同時(shí)社區(qū)居民自發(fā)組成志愿者隊(duì)伍參與疫情防控，二者防控成效之間的明顯區(qū)別很大程度在于社區(qū)主動(dòng)性和能動(dòng)性的發(fā)揮。

社區(qū)在應(yīng)急管理中的被動(dòng)角色，與韌性特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視社區(qū)內(nèi)外系統(tǒng)要素組成的整體環(huán)境相悖。在社區(qū)韌性研究中，更多的學(xué)者將“社區(qū)”作為一個(gè)有機(jī)的、整體的系統(tǒng)來看待，注重對社區(qū)自身屬性和內(nèi)在優(yōu)勢的觀察分析，認(rèn)為社區(qū)不僅是應(yīng)急管理的對象更是危機(jī)應(yīng)對的關(guān)鍵主體。Pfefferbaum認(rèn)為社區(qū)具備韌性的前提在于社區(qū)成員采取集體行動(dòng)來修復(fù)社區(qū)問題的能力，其不僅僅是成員個(gè)人應(yīng)對的能力，還包括作為一個(gè)集體單元的互動(dòng)，并證明了社區(qū)內(nèi)部互動(dòng)頻繁、相互支持與協(xié)作有助于提高社區(qū)抗災(zāi)能力[16]350;Adger通過對越南沿海地區(qū)資源依賴型社區(qū)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本和所在區(qū)域資源多樣性特征與社區(qū)抵抗來自政治和經(jīng)濟(jì)變化等外部壓力的能力正相關(guān)[11]359。從社區(qū)自身的資源來看，其具備的優(yōu)勢和潛能主要有社區(qū)意識(shí)、居民自我效能感和歸屬感、支持性的社交網(wǎng)絡(luò)等。[23]韌性框架重視社區(qū)整體和內(nèi)生優(yōu)勢，認(rèn)同社區(qū)可以在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用。也就是說，韌性框架的主體從單一的物體拓展為由人際互動(dòng)和關(guān)系組成的社區(qū)共同體。[24]從這一意義上來說，韌性框架有助于推動(dòng)自下而上的應(yīng)急管理體制改革，在社區(qū)層面培育主動(dòng)、持續(xù)抵御外在干擾的能力。

（三）韌性視角注重共生性，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急模式走向動(dòng)態(tài)發(fā)展

由于缺乏在社區(qū)層面關(guān)于應(yīng)急管理專門的制度規(guī)定和體系設(shè)計(jì)，依托現(xiàn)有“一案三制”的應(yīng)急管理體制造成社區(qū)整體的應(yīng)急管理工作呈單一、僵化的缺陷。社區(qū)應(yīng)急管理不能與社區(qū)內(nèi)外部系統(tǒng)交互，難以與自然和社會(huì)環(huán)境有效融入，不能適應(yīng)動(dòng)態(tài)變化的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。具體體現(xiàn)在環(huán)境設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行、社會(huì)參與、新興技術(shù)應(yīng)用、應(yīng)急技能轉(zhuǎn)化等方面均呈“碎片化”狀態(tài)。在環(huán)境設(shè)計(jì)方面，體現(xiàn)為社區(qū)空間布局不符合避災(zāi)要求、基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性評估缺失;在制度運(yùn)行中，政府主導(dǎo)下的抗災(zāi)模式多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)缺失，多頭領(lǐng)導(dǎo)造成信息傳遞失真破壞命令統(tǒng)一性。在社會(huì)參與方面，政府、社會(huì)、社區(qū)的三元聯(lián)動(dòng)邏輯尚未形成，與專業(yè)社會(huì)力量的互動(dòng)協(xié)作機(jī)制不完善。在新興技術(shù)應(yīng)用方面，社區(qū)應(yīng)急在風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)測、預(yù)警，信息傳遞、分析、整合等方面信息化應(yīng)用嚴(yán)重滯后。在應(yīng)急技能轉(zhuǎn)化方面，多為經(jīng)驗(yàn)性處置，制度化的學(xué)習(xí)適應(yīng)機(jī)制缺失，在下一次危機(jī)來臨時(shí)不能有效吸收之前的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，形成向前躍進(jìn)的高階應(yīng)急管理技能。此外，應(yīng)急管理作為社區(qū)治理的關(guān)鍵一環(huán)，理應(yīng)融入社區(qū)治理工作之中，但實(shí)際情況卻是二者在資源利用、信息共享等方面缺乏互通協(xié)調(diào)，社區(qū)應(yīng)急與社區(qū)建設(shè)脫節(jié)。

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（責(zé)任編輯 焦德武）