整體政府理念下的“數(shù)字政府”

◎逯 峰

整體政府是20世紀90年代中后期興起的政府改革運動，其在政府改革實踐中的首次運用是1997年。當時的英國首相布萊爾提出構(gòu)建整體政府的施政理念，隨后新西蘭、澳大利亞、加拿大等國也開始推進整體政府改革。整體政府作為一種新的改革理念，其目的是為了破解高度專業(yè)分工的政府體制所面臨的部門主義、各自為政等問題[1]。而部門主義、各自為政恰恰也是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的重大難題，長期困擾電子政務發(fā)展的數(shù)據(jù)孤島、業(yè)務煙囪等問題，根源都可以歸結(jié)于在政務信息化建設(shè)過程中，不同部門之間、不同行政層級之間缺少協(xié)同、各自為政。所以在“數(shù)字政府”建設(shè)中運用整體政府理論具有很強的現(xiàn)實需求。過去我國在行政審批制度改革[2]、跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法等方面也有過基于整體政府理論的實踐探索[3]。

2017年，廣東省政府印發(fā)《廣東“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案》，啟動“數(shù)字政府”改革。在過去相當長一段時期，廣東省的電子政務發(fā)展曾飽受條塊分割、信息孤島的困擾。珠三角地市和區(qū)縣在雄厚經(jīng)濟實力的支撐下，在電子政務建設(shè)中大膽探索取得了顯著成效，形成了很多被全國借鑒的先進經(jīng)驗，但也客觀上造成了地市、區(qū)縣各自為政、分散割裂的問題?；洊|、西、北地市經(jīng)濟實力偏弱，投入能力有限，電子政務發(fā)展水平落后于珠三角地區(qū)，又形成了省內(nèi)不同區(qū)域的不平衡問題。在“數(shù)字政府”改革建設(shè)中，廣東省運用整體政府理論，以系統(tǒng)性、整體性思維推進各級政府部門政務信息化的職能融合、技術(shù)融合、業(yè)務融合與數(shù)據(jù)融合[4]，探索出一條構(gòu)建信息時代整體政府的可行路徑。

一、推進“數(shù)字政府”建設(shè)管理職能融合，形成整體推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織架構(gòu)

信息共享難、業(yè)務協(xié)同難是電子政務發(fā)展中長期存在的普遍性問題。這一問題的原因在于政府信息化從需求的提出，到系統(tǒng)的建設(shè)管理，再到最后的服務呈現(xiàn)都是碎片化的（如圖1所示）。

其根源：一是政府信息化建設(shè)的需求源自業(yè)務，而業(yè)務是根據(jù)政府的專業(yè)分工和層級分工，分布于各級政府部門的，所以需求自然呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。二是政府信息化建設(shè)的供給是由廣大的市場主體提供的，而過去政府信息化建設(shè)的職能與行政職能沒有分離，各級政府部門各自尋找市場主體獲取服務，導致供給也呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。

圖1 條塊分割的機制原因

廣東省抓住機構(gòu)改革的戰(zhàn)略機遇，成立由省長任組長的“數(shù)字政府”改革建設(shè)領(lǐng)導小組，組建了由省政府辦公廳管理的省政務服務數(shù)據(jù)管理局，同時，撤并調(diào)整省直單位內(nèi)設(shè)的信息中心。在機構(gòu)職能上，省政務服務數(shù)據(jù)管理局負責全省“數(shù)字政府”相關(guān)政策、地方性法規(guī)和規(guī)章、建設(shè)規(guī)劃的起草和組織實施；負責全省行政審批制度改革、審批服務便民化相關(guān)工作；對省級政務信息化項目建設(shè)實施集約化管理，負責省財政資金建設(shè)的政務信息系統(tǒng)項目立項審批；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省級部門業(yè)務應用系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)籌管理政務云平臺、電子政務外網(wǎng)、政務數(shù)據(jù)資源、政務服務體系、“數(shù)字政府”安全保障體系等?！皵?shù)字政府”建設(shè)制度設(shè)計、項目審批、業(yè)務應用系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、設(shè)施平臺和數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理等職能實現(xiàn)融合。

按照省政府要求，地市、區(qū)縣全部參照省級機構(gòu)進行改革，成立政務服務數(shù)據(jù)管理局，又為全省“數(shù)字政府”改革建設(shè)的部署的縱向貫徹建立了機制保障，改變過去地市較強，省級統(tǒng)籌較弱的狀況。省、市、縣三級“數(shù)字政府”建設(shè)管理機構(gòu)的設(shè)立，形成了縱橫協(xié)調(diào)的機構(gòu)體系，實現(xiàn)了不同層級“數(shù)字政府”建設(shè)的步調(diào)一致（如圖2所示）。

二、建立統(tǒng)一的“數(shù)字政府”運營機構(gòu)，形成管運分離、高度專業(yè)化的建設(shè)運營模式

圖2 廣東省“數(shù)字政府”管理架構(gòu)

在過去的機制下，由于行政職能和信息化建設(shè)管理職能完全沒有分離，電子政務系統(tǒng)的建設(shè)、管理、運營都由各級政府部門自行負責組織。有的部門由內(nèi)設(shè)信息化機構(gòu)負責建設(shè)管理和運營工作，有的部門則委托企業(yè)承擔。無論是哪種模式，作為行政機關(guān)的政府部門都要投入大量寶貴的人力資源從事與業(yè)務無關(guān)的技術(shù)管理與運營工作。例如，廣東省在“數(shù)字政府”改革前，55個省直單位共設(shè)有承擔信息化工作的機構(gòu)44個，人員編制745名。如此龐大的機構(gòu)和人員投入，一是造成人員和機構(gòu)編制的浪費。二是業(yè)務部門既是信息化的建設(shè)者和管理者，又是使用者，導致管理部門與信息技術(shù)部門沒有清晰的邊界，在很大程度上技術(shù)變相地主導了政府信息化發(fā)展的方向，業(yè)務被技術(shù)牽著走，形成了重技術(shù)、輕業(yè)務，重建設(shè)、輕應用等怪現(xiàn)象。既干擾了行政機關(guān)對政務業(yè)務和服務的改革創(chuàng)新，又不能保障技術(shù)管理與運營的質(zhì)量。

此外，政府在與企業(yè)合作的過程中，面對實力雄厚的大企業(yè)時，容易被牽著鼻子走，失去主導性；面對小企業(yè)時，又存在企業(yè)技術(shù)能力有限、不穩(wěn)定等問題。還有，企業(yè)作為市場主體，追求更高的利潤是其生存的前提，但政府又負有控制成本，用好納稅人的每一分錢的天然職責，兩者在合作的同時，其目標又具有競爭性。如何在充分調(diào)動企業(yè)積極性的同時保持政府的主導性，需要審慎處理政企關(guān)系，劃清兩者競爭合作的界限。

針對這些問題，廣東省成立了由國有電信運營商和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)，并賦予其“數(shù)字政府”運營中心職能，匯聚優(yōu)秀技術(shù)力量為全省提供“數(shù)字政府”建設(shè)運營服務。政府部門內(nèi)設(shè)的信息化機構(gòu)一律撤銷，行政管理職能回歸政府部門，技術(shù)運營服務職能轉(zhuǎn)交市場化的運營中心。一方面改變了業(yè)務部門既是建設(shè)者又是使用者狀況，讓行政機關(guān)專注于政務業(yè)務的改革，讓具有專業(yè)技術(shù)力量的市場主體保障技術(shù)運營服務質(zhì)量。另一方面由“數(shù)字政府”建設(shè)主管部門協(xié)調(diào)整合政府需求，統(tǒng)一向運營中心購買服務，業(yè)務部門對運營中心的服務進行使用和評價。政府內(nèi)部的信息化能力得到整合，政府與企業(yè)在“數(shù)字政府”改革建設(shè)中角色也更加清晰，政企之間各司其職，各盡所能。短短兩年時間里，廣東“數(shù)字政府”改革建設(shè)取得豐碩成果，與運營中心堅決、高效、專業(yè)的響應政府需求是分不開的。

三、構(gòu)建統(tǒng)籌集約的公共支撐體系，形成互聯(lián)互通的“數(shù)字政府”大平臺

系統(tǒng)、整體的推進“數(shù)字政府”改革，技術(shù)落腳點是集約精益的基礎(chǔ)設(shè)施體系、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資源體系、高效協(xié)調(diào)的業(yè)務應用體系。過去，從技術(shù)層面出發(fā)推動的集約共享、互聯(lián)協(xié)同，雖然能取得一定成效，但由于缺乏有力的機制保障，業(yè)務部門專注于自身業(yè)務需求，沒有共享協(xié)同的原生動力，所以放在一個長期的時間線上來觀察，共享協(xié)同的持續(xù)性不好?？绮块T的政務大數(shù)據(jù)開發(fā)利用和公共數(shù)據(jù)開放一直沒有取得重大突破，數(shù)據(jù)紅利一直沒有得到充分釋放。

廣東以整體協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)體系和運營管理體系為保障，著力推進“數(shù)字政府”技術(shù)體系的深度融合。采用分批、分步的方式，由運營中心統(tǒng)一接管過去分散在各部門的基礎(chǔ)設(shè)施和運營服務，在充分整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，搭建基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、應用支撐三層平臺，為全省“數(shù)字政府”提供服務。一是在基礎(chǔ)設(shè)施層，建設(shè)統(tǒng)一的信息基礎(chǔ)設(shè)施，接管省直單位過去自建的機房、網(wǎng)絡、云平臺，并將各地市基礎(chǔ)設(shè)施納入統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施體系進行管理。二是在數(shù)據(jù)資源層，建設(shè)全省統(tǒng)一的政務數(shù)據(jù)中心，開展政務數(shù)據(jù)治理，創(chuàng)造性地提出建設(shè)數(shù)據(jù)中臺，通過數(shù)據(jù)服務的方式打破數(shù)據(jù)壁壘。三是在應用支撐層，建設(shè)全省統(tǒng)一的電子證照、身份認證等支撐系統(tǒng)，為各級政務部門的業(yè)務應用和政務服務提供支撐。三層平臺都由省“數(shù)字政府”建設(shè)主管部門統(tǒng)一管理，具體運營服務任務由運營中心統(tǒng)一承擔，構(gòu)建了全省一體化的“數(shù)字政府”大平臺。各級政府部門在這個大平臺上，按照統(tǒng)一的標準規(guī)范實現(xiàn)業(yè)務系統(tǒng)需求。在大平臺的支撐下，過去跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同所面臨的障礙自然被消除，整體性“數(shù)字政府”大系統(tǒng)得以實現(xiàn)。

四、優(yōu)化完善一體化政務服務體系，形成面向企業(yè)和群眾的無縫隙整體服務

在實現(xiàn)建設(shè)管理機制、運營服務體系、技術(shù)支撐體系統(tǒng)籌整合的基礎(chǔ)上，圍繞企業(yè)和群眾的服務需求，以整體服務理念對政務服務體系進行優(yōu)化完善。一是深入推進服務標準化。先后出臺了系列政務服務事項標準、服務標準、服務大廳建設(shè)標準、“粵省事”移動服務平臺標準，并采取強有力的措施推動標準的貫徹落實，不斷提升政務服務的均等化、普惠化水平。二是構(gòu)建多元化服務渠道。在統(tǒng)一標準的基礎(chǔ)上，利用移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，不斷拓展服務渠道。在升級廣東政務服務網(wǎng)的同時，建成了基于微信小程序以服務居民為主的“粵省事”移動民生服務平臺、以服務企業(yè)為主的“粵商通”移動政務服務App、集成上百項基層群眾高頻服務事項的政務服務一體機，還立足“粵港澳”大灣區(qū)融合發(fā)展需求，推進灣區(qū)政務服務通辦，在灣區(qū)9地市開設(shè)“粵港澳”大灣區(qū)服務專窗，實現(xiàn)跨城通辦。部分地市還在香港、澳門設(shè)置政務服務一體機或智能柜臺，將跨城通辦拓展到港澳。三是積極落實政務服務“好差評”制度。率先印發(fā)省級政務服務“好差評”管理辦法，明確責任分工，形成工作閉環(huán)；依托廣東政務服務網(wǎng)建成全省統(tǒng)一的“好差評”系統(tǒng)，實現(xiàn)服務渠道全覆蓋、服務事項全評價、評價數(shù)據(jù)全歸集、評價結(jié)果全公開、差評意見全整改。

五、經(jīng)驗啟示

廣東在“數(shù)字政府”改革建設(shè)中以整體、協(xié)同思維推進機制創(chuàng)新，有效化解了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型困境背后的機制性癥結(jié)，讓縱向與橫向、政府與市場、業(yè)務與技術(shù)這三對重要關(guān)系得到很好的協(xié)調(diào)。

一是信息化職能跨部門融合、技術(shù)與業(yè)務松耦合，化解了政務信息化各自為政分散建設(shè)的問題。在省、市、縣（區(qū)）三級均成立專門負責“數(shù)字政府”改革建設(shè)管理的部門，撤銷業(yè)務部門內(nèi)設(shè)的信息化機構(gòu)，將業(yè)務部門的部分信息化職能分離出來，該由市場承擔的交給市場，該由政府承擔的交給“數(shù)字政府”主管部門，以有限的機構(gòu)改革，實現(xiàn)了“數(shù)字政府”改革建設(shè)管理的高度整合。

二是信息化建設(shè)管理與技術(shù)運營適度分離，在技術(shù)運營側(cè)推進整合，既保證了政府的主導性，又提升了技術(shù)運營的專業(yè)性和持續(xù)性。從實踐來看，作為“數(shù)字政府”運營中心的企業(yè)發(fā)揮市場主體快速響應、機制靈活的優(yōu)勢，堅定地貫徹了全省“數(shù)字政府”改革建設(shè)部署，發(fā)揮了非常重要的作用。廣東的“粵省事”“粵商通”等品牌在極短的時間內(nèi)完成部署，都離不開運營中心對政府需求全力以赴的響應。

三是“數(shù)字政府”技術(shù)平臺體系的跨部門、跨層級融合，“數(shù)字政府”賴以存在的信息系統(tǒng)整合為一個有機互聯(lián)的整體。整體政府的理念被固化到信息系統(tǒng)。

廣東省“數(shù)字政府”改革在不打破政府行業(yè)管理專業(yè)分工結(jié)構(gòu)的前提下，實現(xiàn)了政府在信息化領(lǐng)域組織邊界的突破，破除了在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，跨部門、跨層級協(xié)作的障礙，形成了整體推進的格局，降低了改革阻力；通過建立新型的政企合作模式，最大限度地調(diào)動市場積極性為“數(shù)字政府”建設(shè)服務，擴大了整體推進的邊界，增強了改革的動力，一降一增產(chǎn)生了巨大的改革成效。

[注 釋]

[1]曾維和.當代西方“整體政府”改革：組織創(chuàng)新及方法[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版）,2008,16(5)：20-27.

[2]包國憲,張蕊.基于整體政府的中國行政審批制度改革研究[J].中國行政管理,2018(5)：28-32.

[3]周悅麗.整體政府視角下的京津冀區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機制研究[J].首都師范大學學報（社會科學版）,2017(4)：65-72.

[4]逯峰.廣東“數(shù)字政府”的實踐與探索[J].行政管理改革,2018(11)：55-58.