信馬由韁的甩手掌柜和罕見的管控者
——里根總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格

◎ 樊 超

領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格本質(zhì)上反映的是他們的決策模式以及基于此所產(chǎn)生的特征。在當(dāng)今時代的政治制度設(shè)計中，無論各國政體如何設(shè)計，無論影響公共政策的因素如何多元、政策產(chǎn)生的過程如何復(fù)雜曲折、各類行為主體的互動如何迂回，最終都需要由領(lǐng)導(dǎo)人及其領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門直接完成從政策藍本到政策成型的最后環(huán)節(jié)。簡而言之，行政機關(guān)中最頂層的政治精英才是制定公共政策的直接載體。[1]因而，無論是學(xué)術(shù)界還是政策界，都承認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)人在決策過程中的核心地位和關(guān)鍵性作用。以美國領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格而言，領(lǐng)導(dǎo)人與職能部門合作制定政策的過程中，既存在領(lǐng)導(dǎo)人絕對控制領(lǐng)導(dǎo)職能部門的風(fēng)格，也存在領(lǐng)導(dǎo)人信馬由韁，放任職能部門自動運作的風(fēng)格。盡管后者在領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格和決策案例中占據(jù)的比率較低，但鑒于美國在世界范圍內(nèi)的巨大影響力，仍然需要研究和應(yīng)對美國總統(tǒng)放任式的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。

一、誰在做決策？

根據(jù)美國憲法的規(guī)定，行政權(quán)屬于美利堅合眾國總統(tǒng)。經(jīng)咨詢并取得參議院同意，總統(tǒng)有權(quán)任命行政部門首長、大使、公使、領(lǐng)事、最高法院法官和任命手續(xù)未由本憲法另行規(guī)定而應(yīng)由法律規(guī)定的合眾國所有其他官員。但國會認(rèn)為適當(dāng)時，應(yīng)依法將這類低級官員的任命授予總統(tǒng)一人、法院或各部部長。[2]憲法賦予了總統(tǒng)對行政官員的任命權(quán)，也就賦予了總統(tǒng)在行政系統(tǒng)內(nèi)的最高權(quán)力。從這個意義上講，是總統(tǒng)在各個行政首長及其職能部門的襄助下，完成憲法賦予的行政職責(zé)。從理論上講，在總統(tǒng)與職能部門合作制定政策的工作框架內(nèi)，總統(tǒng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在決策中發(fā)揮著決定性作用。但從現(xiàn)實情境來考慮，總統(tǒng)及其所任命的行政首長們大多是職業(yè)政客，并不具備在各行各業(yè)的專業(yè)知識，甚至作為平常人的一分子，總統(tǒng)不僅專業(yè)知識有限，而且精力體能有限，決策興趣有限。在這樣的條件下，總統(tǒng)實際上只能依賴行政職能部門形成的龐大文官系統(tǒng)來幫助自己，以此擴展自己的工作量，彌補自己在專業(yè)知識和精力體能上的不足。與此相應(yīng)，美國憲法規(guī)定總統(tǒng)“可以要求每個行政部門長官就他們各自職責(zé)有關(guān)的任何事項提出書面意見”[3]。這種情形實際上決定了總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行政系統(tǒng)的兩個基本內(nèi)容和特點。

第一，總統(tǒng)親自參與的行政系統(tǒng)運作是極其有限的。換言之，總統(tǒng)對行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)是對各個職能部門的工作做出指令回應(yīng)和綜合性處理?？偨y(tǒng)在決策中參與度最高的環(huán)節(jié)，就是開啟決策、設(shè)置決策議程的環(huán)節(jié)，以及從政策備選方案中抉擇最終政策的政策制定環(huán)節(jié)。除此之外，無論是激發(fā)決策的情報和信息，還是醞釀?wù)邆溥x項的專業(yè)準(zhǔn)備，抑或是政策的執(zhí)行過程，都是依賴甚至是徹底由行政職能部門來完成的。

在政策研究中，如何界定和描述政策是研究的起點。而研究者總是面臨究竟是采集政策文本還是政策實施結(jié)果的選擇。如果以政策最終執(zhí)行實施的結(jié)果作為定義政策的標(biāo)準(zhǔn)，那么職能部門在制定政策上則發(fā)揮著更為強大的作用。因為“法律和政策總是比較原則的，在運用于具體事例時，必須考慮到千差萬別的具體情況而決定應(yīng)如何執(zhí)行。行政官員對法律和政策的解釋，事實上起到制定政策的作用，即使最低一級的行政官員也在某種程度上起著這種作用”[4]。也就是說，職能部門在執(zhí)行政策過程中所享有的自由裁量空間與權(quán)力，實際上決定了政策的最終面貌。因此，從某種意義上講，總統(tǒng)的工作不過是在行政職能部門所提供的素材和選項框架內(nèi)進行工作或創(chuàng)造。當(dāng)總統(tǒng)對行政職能部門的領(lǐng)導(dǎo)強度減弱乃至缺失時，政策實際上就變成了各個職能部門自行運作、折中的結(jié)果。在這種情況下，任何對政策施加影響的行為體，都應(yīng)該將工作的重心從總統(tǒng)挪向行政職能部門。

第二，總統(tǒng)對行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)還包括協(xié)調(diào)、整合各個職能部門的運作?，F(xiàn)代國家制度的成功之處在于，政府機構(gòu)按照業(yè)務(wù)范圍劃分為不同的職能部門，每個部門負(fù)責(zé)一個領(lǐng)域的事務(wù)，各部門之間有序合作，才能保證龐大的政府可以順利運作、落實政府的職能。[5]在通常情況下，總統(tǒng)不具備過問職能部門具體工作的條件。根據(jù)以往的業(yè)務(wù)經(jīng)驗而制定的預(yù)案和早已形成的日常標(biāo)準(zhǔn)操作程序（standard operating procedure），職能部門會自行運作。[6]其過程并不直接體現(xiàn)總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)能力與智力水準(zhǔn)，而是更多地反映了職能部門各自獨有的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及基于此而產(chǎn)生的相對獨立性。在這種情況下，無論是基于官僚政治斗爭的本能，各個部門出現(xiàn)權(quán)力爭斗，[7]還是出于各個職能部門在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)操守上的鴻溝與隔膜，都會使各職能部門在協(xié)作問題上存在某種天然的缺陷。所以，馬克斯·韋伯認(rèn)為，任何組織或社會共同體都必須有某種形式的“權(quán)威”或“支配”作為基礎(chǔ)。否則，任何組織都無法達成自己的目標(biāo)。[8]

為了保證行政系統(tǒng)的正常運作，總統(tǒng)要憑借自己在行政系統(tǒng)的至高權(quán)威，組織和協(xié)調(diào)各個職能部門之間的相互關(guān)系。由于美國并不存在一項關(guān)于職能部門之間關(guān)系或協(xié)作關(guān)系的成文法或規(guī)章，因此，總統(tǒng)的協(xié)調(diào)行為需要是動態(tài)的和常態(tài)化的。一旦總統(tǒng)作為最終協(xié)調(diào)者、仲裁者的身份或功能缺失，無論是職能部門之間潛在的爭斗，還是等待總統(tǒng)裁決的時間間隔，都會拖慢決策的節(jié)奏。無論客體是本國受眾，還是外國政府，這都會極大地改變政策客體的應(yīng)對美國行政系統(tǒng)方式，并最終改變它們之間的互動方式。

總體而言，美國總統(tǒng)基于其在行政體系內(nèi)的最高權(quán)力與權(quán)威，掌握有最終決策的權(quán)力。但總統(tǒng)的這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或決策權(quán)也是相對的。在現(xiàn)代政府治理方式下，各個職能部門具備成熟的社會管理方法和相對獨立的運作模式?？偨y(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)作用在于如何啟動決策程序和分配任務(wù)，一旦總統(tǒng)對職能部門的把控力度降低，政策將更多地反映職能部門的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方案與利益訴求。在美國的歷史上，里根總統(tǒng)就是一個以放任風(fēng)格領(lǐng)導(dǎo)職能部門的極端案例。他對領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的刻意逃避，導(dǎo)致了兩類嚴(yán)重的行政困境：一是大量政策議題無法啟動，只能在職能部門的日常標(biāo)準(zhǔn)操作程序的框架內(nèi)推進；二是總統(tǒng)的幕僚團隊、行政部門首長之間出現(xiàn)意見分歧乃至內(nèi)斗之時，總統(tǒng)的協(xié)調(diào)仲裁功能缺位，導(dǎo)致政策久拖不決。這都給美國的內(nèi)政外交留下了重大的影響。

二、放任式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格

根據(jù)里根對決策議題的領(lǐng)導(dǎo)和介入程度，政府在決策上分為兩種截然不同的模式，即最常見的放任模式和罕見的管控模式。放任模式是里根執(zhí)政生涯中最常見的領(lǐng)導(dǎo)模式。當(dāng)里根遇到政策議題時，“并不會對其花費多少精力，因為他根本就不想做決策”。他在內(nèi)閣會議上會走神、涂鴉、打瞌睡。[9]所以，里根喜歡將具體事務(wù)交給下屬去做。他自己投入精力最多的事情是演講和準(zhǔn)備演講，最熱衷的事情就是度假和睡懶覺。[10]

在此模式下，由于總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)重缺位，大多數(shù)政策要么在啟動后就被委派給行政職能部門處理和抉擇，要么就長期處于未激活、未啟動的狀態(tài)，而是由行政職能部門按照以往的政策慣性或日常標(biāo)準(zhǔn)操作程序，對問題做出被動式的回應(yīng)。里根上任第二年，美國輿論就注意到里根獨特的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，并做了如下評論：“里根先生經(jīng)常做的只不過是批準(zhǔn)顧問們的決定罷了?！盵11]毫不夸張地說，里根實際上是一個非常消極的人……真正的決策者與其說是里根，不如說是為其理念而戰(zhàn)的工作人員。[12]

里根政府剛剛上任，中美關(guān)系立即就成為里根領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的受害者。在競選階段大放親臺言論的里根，引起中國政府的警惕。為徹底解決美國對臺軍售問題，里根政府甫一上任，中國政府就開始向美方施壓，希望能開啟談判進程解決對臺軍售問題。但很少過問政事的里根，既不在意中方的訴求，也未認(rèn)真對待這一議題，只是將此事交予國務(wù)卿黑格處理。被迫無奈的中國政府只好利用坎昆會議的首腦外交機會，通過政府總理向里根提出中美談判解決對臺軍售問題。甚至外長黃華罕見地動用了最后通牒，才迫使里根同意開啟談判。[13]

更為罕見的是，中美圍繞對臺軍售問題的談判，明明已經(jīng)構(gòu)成了中美外交關(guān)系的危機，卻未能讓中美關(guān)系納入里根的決策議程。甚至直到1984年初，中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人即將展開互訪之際，美國政府才發(fā)覺，里根上任三年以來，尚未制定對華政策。與中國的互動要么是遵循慣例，要么是按照國務(wù)院的專業(yè)程序做出回應(yīng)。因而在兩國領(lǐng)導(dǎo)人互訪之前，匆忙通令各個職能部門合作，制定出了正式的對華政策。[14]

訪華結(jié)束之后，里根再次將對華政策與事務(wù)交由國務(wù)卿舒爾茨操持。里根的國家安全事務(wù)副助理鮑威爾也曾回憶：“總統(tǒng)的消極管理風(fēng)格讓我們身負(fù)重?fù)?dān)。直到我們適應(yīng)了這一風(fēng)格后，仍覺得很難在沒有明確決策的情況下執(zhí)行建議?！ヌm克（國家安全事務(wù)助理）曾抱怨：‘我的天，我們不是雇來領(lǐng)導(dǎo)國家的！’”[15]回顧里根執(zhí)政時期，放任的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格幾乎占據(jù)著主導(dǎo)地位并貫穿始終。但此類領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格并非成熟的領(lǐng)導(dǎo)模式，在處理日常決策議題時，放手讓職能部門和專業(yè)意見駕馭決策可以收到奇效。但面對復(fù)雜的決策議題時，任何內(nèi)政或國際環(huán)境的干擾因素，都可能將政策引向不確定的前景，因而需要全面的情報與方案備選項，而這恰恰是放任式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格無法完成的。里根執(zhí)政期間面臨的最大危機——伊朗門事件就詮釋了這一原理。[16]

三、罕見的管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格

在管控模式下，里根即便因為罕見的興趣或危機而專心駕馭行政系統(tǒng)，也會因為專業(yè)知識的欠缺而使決策帶有極強的主觀情感特征。在管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格下，里根決策的原則可以分為兩種：一種是依賴樸素的意識形態(tài)等感情、感性因素作為取舍備用方案的標(biāo)準(zhǔn)；一種是按照自己最鐘愛的人際關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)打造和維系自己的內(nèi)閣班底。法國總統(tǒng)密特朗曾經(jīng)對施密特評價過里根：“這是一個沒有想法、沒有文化的人，他肯定算是那類自由主義分子，但透過表象你會發(fā)現(xiàn)他并不笨，他有很強的感知力，有極其良好的意圖，遇到用智力無法理解的事情，他就用本能去感知?！盵17]因而當(dāng)里根介入和管控決策進程的時候，他對決策備選方案進行抉擇時，主要依賴的是意識形態(tài)、從生活中積累的樸素的感情、幕僚團隊和第一夫人給他的建議。

里根的外交政策在很大程度上就是基于自身的感情和樸素的生活閱歷，而非依賴專業(yè)知識的支撐。演員出身的里根沒有任何外交經(jīng)驗和外交專業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)歷，他不喜歡出國旅行，也沒怎么出過國。距離他任職最近的出國旅行還是1978年的時候，他為準(zhǔn)備總統(tǒng)競選而進行的出訪，而臺灣島則是他到訪的目的地之一。此次訪問進一步密切了里根及其幕僚與臺灣當(dāng)局的關(guān)系。[18]因而，對臺灣當(dāng)局形成的親臺姿態(tài)成為他對華政策當(dāng)中最頑固也是最穩(wěn)定的底色。在里根所有涉及臺灣問題的言談中，尤其是在中美圍繞對臺軍售問題而展開激烈談判的過程中，他都堅持對臺灣的責(zé)任和義務(wù)。[19]這些親臺理念并非源自任何的國際關(guān)系原理或外交原則。

按理說，一個對蘇聯(lián)發(fā)起新冷戰(zhàn)的強硬總統(tǒng)，本應(yīng)急切拉攏中國政府，利用當(dāng)時的中蘇對抗，強化自身的外交資源。但里根的現(xiàn)實選擇卻暴露出他在決策中對直覺的倚重。需要指出的是，里根的幕僚對他的這種樸素的直覺有著相當(dāng)重要的影響。不少幕僚都與臺灣當(dāng)局有著長久的利益聯(lián)系，并持親臺立場。他們包括國家安全事務(wù)助理艾倫、白宮辦公廳副主任迪弗、財政部長里甘、總統(tǒng)法律顧問米斯等。[20]當(dāng)然，對里根影響最大的要數(shù)他的夫人南希。她“是里根的白宮里一支強大得驚人的力量”。她清除過所有位高權(quán)重的里根幕僚，最后成為真正意義上的“白宮辦公廳主任”[21]。甚至連美國政要也提醒中國駐美外交官，“不要低估里根夫人的作用”。[22]

除去危機情形，里根還會在內(nèi)閣班底秩序失控時開啟管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。里根有著極強的人際交往能力，喜歡與人為善。在總統(tǒng)任期內(nèi)，他一直希望“他的屬下之間一團和氣，洋溢在一團和氣的氛圍中”。[23]但他經(jīng)常性的放任式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，卻容易放大行政部門間的協(xié)調(diào)困難，極端時甚至?xí)霈F(xiàn)屬下爭權(quán)內(nèi)斗的情形。這又逼迫里根不得不開啟管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，理順下屬之間的關(guān)系。

黑格與里根團隊的其他成員存在著政策和權(quán)力的矛盾，其易怒的性格又使這種矛盾逐漸變得尖銳而不可收拾。最后，黑格幾乎與里根的每一位高級顧問都矛盾頻發(fā)。對華政策一度就成為黑格與艾倫、溫伯格、李潔明等人爭斗的戰(zhàn)場。[24]里根認(rèn)為黑格只想在內(nèi)閣中大權(quán)獨攬，在外交政策上排擠所有閣員甚至里根自己。這既導(dǎo)致政府運作的不暢，也破壞了里根對祥和的人際關(guān)系的堅守，因而解除了黑格的職務(wù)。[25]

越來越多的政策研究成果表明，有限理性（bounded rationality）決策才是決策過程中的常見模式。[26]這實際上對領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：過于放任的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格可以充分激勵職能部門的專業(yè)建議，但也存在部門爭權(quán)導(dǎo)致的決策拖沓，貽誤時機；過于嚴(yán)緊的管控領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格可以防止混亂的決策過程，但卻又把精力和知識能力有限的領(lǐng)導(dǎo)人逼入親力親為的決策全過程，把政策陷入和專業(yè)知識隔絕的險境。明確區(qū)隔領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)調(diào)、抉擇功能與職能部門的情報及方案規(guī)劃功能，可能是克服領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格這種兩難境地的出路。隨著西方一批政治素人裹挾著民族主義情緒上臺，可能將領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的這種兩難境地推向極端甚至是極端之間的搖擺。

[注 釋]

[1]Thomas R. Dye and Harmon Zeigler, The Irony of Democracy： An Uncommon Introduction to American Politics, 14th Edition [M].Boston, MA： Wadsworth, 2009： 1-2.

[2][3] U. S. DEPARTMENT OF STATE, Bureau of International Information Programs. About America： The Constitution of the United States of America [M]. World Book, Inc,2004： 25, 26-27.

[4] 李道揆. 美國政府和美國政治：下冊[M]. 北京：商務(wù)印書館，1999： 461.

[5]張清敏. 對外政策分析[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2019：91.

[6][7]格雷厄姆·艾莉森、菲利普·澤利科. 決策的本質(zhì)：還原古巴導(dǎo)彈危機的真相[M]. 王偉光,王云萍 , 譯 . 北京 ：商務(wù)印書館，2015：163-164,285-288.

[8]馬克斯·韋伯. 支配社會學(xué)[M]. 康樂、簡惠美，譯. 桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004：2.

[9]How Reagan Decides, Time, December 13,1982, p. 15. Laurence Leamer. Make-Believe： The story of Nancy & Ronald Reagan [M]. New York： Harper & Row, 1983：344.

[10]Time, February 6, 1984： 23. Lou Cannon.Reagan [M]. New York： Putnam's, 1982：398.

[11]Howell Raines. “With Haig Leaving, Reagan Closes a Compatible Inner Circle,” New York Times, July 4, 1982.

[12]Mark Hertsgaard. On Bended Knee： The Press and the Reagan Presidency [M]. New York：Farrar Straus Giroux, 1988： 26.

[13]Donald Reagan. The Reagan Diaries [M]. New York： Harper, 2007： 10, 23, 45, 46. 黃華.親歷與見聞——黃華回憶錄[M]. 北京：世界知識出版社，2007： 261-262.

[14]Visit to the United States of Premier Zhao Ziyang, January 9, 1984： 1-3.Digital National Security Archive, Item Number： PR01513. The President's Visit to People's Republic of China, April 21,1984： 2-4. Digital National Security Archive, Item Number： PR01529.

[15]Collin Powell. My American Journey [M].New York： Random House, 1995： 334.

[16]David Mervin. Ronald Reagan and the American Presidency [M]. UK： Longman Group, 1990： 159.

[17]埃德蒙·莫里斯. 荷蘭人：里根傳（下冊）[M].李小平等，譯. 北京：當(dāng)代世界出版社，2004：591.

[18]James Mann. About Face： A history of America's curious relationship with China from Nixon to Clinton [M]. New York：Alfred A. Knopf, 1999： 115.

[19]Donald Reagan. The Reagan Diaries [M]. New York： Harper, 2007： 10, 46, 61-62, 75,76, 83, 84, 98.

[20]Robert S. Ross. Negotiating Cooperation：The United States and China, 1969-1989[M]. Stanford： Stanford University Press,1997： 178. James Mann. About Face： A history of America's curious relationship with China from Nixon to Clinton [M]. New York： Alfred A. Knopf, 1999： 115.

[21]Mark Hertsgaard. On Bended Knee： The Press and the Reagan Presidency [M]. New York：Farrar Straus Giroux, 1988： 24. Jane Mayer and Doyle McManus. Landslide： The Unmaking of the President 1984-1988 [M].Boston： Houghton Mifflin, 1988： 380.

[22]張穎. 外交風(fēng)云親歷記[M]. 武漢： 湖北人民出版社 , 2008： 60.

[23]Lou Cannon. Reagan [M]. New York：Putnam's, 1982： 376.

[24]James Mann. About Face： A history of America's curious relationship with China from Nixon to Clinton [M]. New York：Alfred A. Knopf, 1999： 120.

[25]Donald Reagan. An American Life [M]. New York： Simon & Schuster, 1990： 361-362.“The Phrase is Howell Raines”, New York Times, July 4, 1982.

[26]Gustavo Barros. Herbert A. Simon and the concept of rationality： Boundaries and procedures. Brazilian Journal of Political Economy, vol. 30, n° 3 (119),July-September/2010： 457-462.