國家賠償法中的公務(wù)員法律責(zé)任之實(shí)現(xiàn)

蘭皓翔

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430073）

近年來，趙作海案、浙江張氏叔侄殺人案、呼格吉勒?qǐng)D案、聶樹斌案等一系列冤案錯(cuò)案頻頻出現(xiàn)在公眾視野，引發(fā)了國人的廣泛關(guān)注。一方面，冤案頻發(fā)對(duì)我國的司法公信力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；另一方面，從某種意義上而言，冤案得以矯正也反映出我國法治的進(jìn)步。然而，盡管冤案得以矯正，并且有關(guān)當(dāng)事人獲得了相應(yīng)的國家賠償，但是，對(duì)冤案的反思卻不能止步于此。對(duì)此，我們不禁要問，相關(guān)當(dāng)事人獲得國家賠償是否意味著為冤案錯(cuò)案的處理畫上完美的終止符？答案顯然是否定的。這是因?yàn)?，冤案錯(cuò)案的產(chǎn)生并非由抽象意義上的國家所引起，而是由作為個(gè)體的享有相應(yīng)公權(quán)力的國家公務(wù)人員行使公權(quán)力而引發(fā)，如果將國家對(duì)賠償請(qǐng)求人作出賠償視為冤案錯(cuò)案的終結(jié)，也就意味著，把本應(yīng)由公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的損害結(jié)果轉(zhuǎn)嫁于全體納稅人，由納稅人為其承擔(dān)不利后果，那么，國家賠償制度的適當(dāng)性就會(huì)遭受質(zhì)疑。由此可知，在國家賠償中，相關(guān)公務(wù)人員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)不可回避也不能回避的問題。

一、相關(guān)概念之界定

（一）國家賠償法中的“公務(wù)員”

與一般意義上的“公務(wù)員”概念有所區(qū)別，國家賠償法中的公務(wù)員僅指與國家賠償責(zé)任相關(guān)的國家機(jī)關(guān)工作人員。在此，筆者借用有關(guān)學(xué)者的研究：“公務(wù)員”既包括領(lǐng)取薪金的正式國家工作人員，也包括受國家機(jī)關(guān)委托執(zhí)行公務(wù)的個(gè)人及法律授權(quán)行使行政職能的人員。簡言之，凡依法律或委托從事國家公務(wù)或協(xié)助公務(wù)的人員，均在此列，但不包括假冒公務(wù)員從事公務(wù)的犯有欺詐行為的個(gè)人[1]。

（二）公務(wù)員法律責(zé)任

對(duì)于“公務(wù)員法律責(zé)任”，《國家賠償法》中并未明確界定其涵義，可從相關(guān)條文中予以推導(dǎo)出來。如《國家賠償法》第十六條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！贝送?，《國家賠償法》第三十一條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償后，應(yīng)當(dāng)向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用：有本法第十七條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定情形的；在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。對(duì)有前款規(guī)定情形的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！备鶕?jù)上述條文，筆者嘗試對(duì)“公務(wù)員法律責(zé)任”作出如下定義：所謂“公務(wù)員法律責(zé)任”，是指在國家對(duì)被侵權(quán)人作出賠償后由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)工作人員承擔(dān)的責(zé)任，包括追償責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及違憲責(zé)任等。

（三）公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，即追究并落實(shí)公務(wù)員法律責(zé)任，就是指在特定情形下，國家對(duì)被侵權(quán)人作出賠償后，對(duì)具有重大過錯(cuò)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行相應(yīng)的追償和追責(zé)，以達(dá)至對(duì)相關(guān)工作人員的懲戒目的。需要指出的是，公務(wù)員法律責(zé)任并非在所有情形下都能夠?qū)崿F(xiàn)，例如，《公務(wù)員法》第五十四條對(duì)受命執(zhí)行公務(wù)的責(zé)任分擔(dān)有明確規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”因而，筆者提及的“公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)”所針對(duì)的是一般情形，換言之，也就是需要最大化地實(shí)現(xiàn)公務(wù)員法律責(zé)任的情境。

二、公務(wù)員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)之必要性

如前所述，要確保國家賠償制度的適當(dāng)性，就要求在特定情形下對(duì)公務(wù)員的法律責(zé)任進(jìn)行追究。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員法律責(zé)任的必要性體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）保障被侵權(quán)人合法權(quán)益之客觀要求

確保國家賠償中公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是保障被侵權(quán)人合法權(quán)益的客觀要求。追究并落實(shí)公務(wù)人員在國家賠償中的法律責(zé)任，也與《國家賠償法》的立法目的相契合。

從表面來看，只要國家對(duì)被侵權(quán)人作出賠償，那么被侵權(quán)人的合法權(quán)益就得以保障，是否對(duì)相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任加以考量似乎并不會(huì)對(duì)被侵權(quán)人的權(quán)益造成影響。然而，如前所述，對(duì)被侵權(quán)人造成的損害通常是由具體的、代為行使公權(quán)力的公務(wù)人員的侵權(quán)行為所引發(fā)，以國家的名義作出賠償并不意味著免除相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任。對(duì)此，美國著名學(xué)者伯納德·施瓦茨曾指出：“當(dāng)政府必須賠償因其官員的行為而造成的損害時(shí)，即可根據(jù)擔(dān)保人代償債務(wù)后取代債權(quán)人的理論，要求政府官員對(duì)有關(guān)政府的部門負(fù)個(gè)人的責(zé)任。”[2]具有重大過錯(cuò)的公務(wù)人員在國家承擔(dān)賠償責(zé)任之后需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，它有利于實(shí)現(xiàn)“權(quán)力與責(zé)任”的相對(duì)均衡，同時(shí)也能夠起到一定的懲戒作用。是以，從長遠(yuǎn)角度而言，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員法律責(zé)任，能夠增強(qiáng)相關(guān)公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而防止類似侵權(quán)事件的再次發(fā)生，從而在客觀上實(shí)現(xiàn)對(duì)被侵權(quán)人合法權(quán)益的保障。

（二）規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行之必然選擇

確保國家賠償法中公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，也是規(guī)范國家權(quán)力有效運(yùn)行的必然選擇。正如有學(xué)者所講：“責(zé)任與權(quán)力共同存在，權(quán)力常常與責(zé)任形影不離；權(quán)力意味著責(zé)任，有權(quán)力行使就有責(zé)任承擔(dān)?！盵3]在國家賠償中，存在著兩種法律關(guān)系，一種是國家與公民之間的法律關(guān)系；另一種是國家與其公務(wù)人員之間形成的內(nèi)部法律關(guān)系。國家對(duì)被侵權(quán)人作出賠償，對(duì)應(yīng)的是前述第一種法律關(guān)系，對(duì)相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任進(jìn)行追究，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)第二種法律關(guān)系作出的處理，通過對(duì)相關(guān)公務(wù)人員的懲戒，并建立相應(yīng)的內(nèi)部制約機(jī)制，一定程度上能夠確保國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員依法運(yùn)用權(quán)力，增強(qiáng)國家賠償制度的適當(dāng)性，以實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

（三）落實(shí)相關(guān)法律規(guī)范之題中之意

確保國家賠償中公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，還是落實(shí)相關(guān)法律規(guī)范的題中之意。如前所述，《國家賠償法》第六條和第三十一條規(guī)定了對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行國家賠償費(fèi)用追償、追責(zé)的特定情形。此外，諸如《公務(wù)員法》《人民警察法》《檢察官法》《法官法》等以及有關(guān)錯(cuò)案責(zé)任制等法律、法規(guī)也都對(duì)相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。然而，實(shí)踐中，《國家賠償法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款一直處于“休眠狀態(tài)”，未發(fā)揮其應(yīng)有之作用，公務(wù)員法律責(zé)任承擔(dān)成效甚微。例如，2011-2013 年各級(jí)人民法院賠償委員會(huì)生效賠償決定中，決定賠償?shù)陌讣?92 件，決定賠償金額12344.90 萬元。在國家賠償后的追償追責(zé)中，已經(jīng)追償追責(zé)的14 件，占決定賠償案件的1.78%。其中，同時(shí)涉及追償和追究黨紀(jì)責(zé)任的2 件，同時(shí)涉及追究黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的1 件，同時(shí)涉及追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任的1件，單獨(dú)涉及追償?shù)? 件。單獨(dú)涉及追究黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的各3 件[4]。又如，聶樹斌案的追責(zé)困難重重，至今尚未有任何結(jié)果[5]。力求實(shí)現(xiàn)公務(wù)員法律責(zé)任，就是要通過一系列相應(yīng)機(jī)制的建構(gòu)來激活前述“休眠條款”，使“休眠條款”不再沉睡，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、公務(wù)員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)之困境與成因

就現(xiàn)實(shí)而言，國家賠償法中的公務(wù)員法律責(zé)任之實(shí)現(xiàn)面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。其主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）社會(huì)文化：重人情而輕法治

從宏觀層面而言，公務(wù)員法律責(zé)任之所以難以實(shí)現(xiàn)，在一定程度上是由我國特殊的社會(huì)文化所致。首先，“官本位”思想在我國社會(huì)中占據(jù)較大市場。盡管隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷完善，我國公民整體的法律質(zhì)素都有了較大的提升，但是，“人情”在現(xiàn)代中國仍然是一套行之有效的規(guī)則[6]，使得人治大于法治的現(xiàn)象頻發(fā)：國家機(jī)關(guān)工作人員一旦出現(xiàn)失誤，想方設(shè)法地掩蓋、隱瞞錯(cuò)誤，而不是主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。其次，現(xiàn)代社會(huì)的公民意識(shí)尚未完全覺醒。如前所述，盡管社會(huì)法制建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，但是，普通民眾缺乏對(duì)公權(quán)力的警惕，只有在不幸降臨在自己身上時(shí)，才愿意去維權(quán)。就國家賠償而言，被侵權(quán)人通常認(rèn)為能夠獲得國家賠償便已屬萬幸，至于進(jìn)一步追責(zé)的問題并非一人之力所及，因而常抱以消極態(tài)度對(duì)待追責(zé)。

（二）制度設(shè)計(jì)：體制化而非法治化

從中觀層面來講，公務(wù)員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)的困境在于：制度設(shè)計(jì)上的“體制化”。有學(xué)者曾對(duì)體制化與法治化的關(guān)系作出過精辟的論述，“體制化”的核心是人治，它要求權(quán)力和資源的進(jìn)一步集中；與“體制化”相對(duì)應(yīng)，“法治化”認(rèn)為穩(wěn)定與表達(dá)缺一不可，它要求對(duì)權(quán)力進(jìn)行適度的分工與限制[7]。公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)之所以困難重重，制度設(shè)計(jì)的非法治化是一項(xiàng)不可忽視的重要原因。具體而言，其表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：首先，在問責(zé)機(jī)制方面：一言以蔽之，問責(zé)機(jī)制的非法治化是指其缺乏權(quán)力的分工和制約。我國實(shí)行的是同體問責(zé)，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)其相關(guān)公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行追究，忽視了實(shí)際動(dòng)態(tài)運(yùn)行中追責(zé)主體的理性動(dòng)機(jī)[8]。這種機(jī)制的設(shè)計(jì)遵循了“誰侵權(quán)、誰賠償、誰追償”的原則，即貫徹侵權(quán)機(jī)關(guān)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與追償機(jī)關(guān)三合一的原則[9]。在特定情形下，需要承擔(dān)法律責(zé)任的公務(wù)人員可能是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行追償和追責(zé)，在缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督機(jī)制以及“情境中心主義”[10]占據(jù)主導(dǎo)地位的中國官場，的確有些強(qiáng)人所難，顯得不切實(shí)際。其次，在監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制方面，體制化表現(xiàn)為對(duì)于公務(wù)員法律責(zé)任的追究通常被當(dāng)做機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，缺乏有效的外部監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)途徑。由此帶來的后果是，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)選擇性地追究相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任，甚至可能出現(xiàn)替代追責(zé)、錯(cuò)誤追責(zé)等情形，最終導(dǎo)致追責(zé)異化，公務(wù)員法律責(zé)任不能以看得見的正義的方式得以實(shí)現(xiàn)。

（三）文本規(guī)范：模糊化而非精細(xì)化

從微觀層面上而言，公務(wù)員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)的困境在于：法律文本的模糊化。正如最高人民法院大法官指出的那樣，“國家賠償法是程序和實(shí)體合二為一的法律，在程序和實(shí)體上規(guī)定得并不十分具體和詳細(xì)?！盵11]如前所述，《國家賠償法》中對(duì)具有重大故意或過失的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的情形進(jìn)行了明確規(guī)定。但是，從立法技術(shù)上而言，前述規(guī)定缺乏進(jìn)一步細(xì)化而顯得過于模糊，文本上的模糊化帶來的直接后果是法律條文缺乏可操作性，無法應(yīng)用于具體實(shí)踐，可以說，此種條款更多體現(xiàn)的是其所具有的抽象的宣誓意義而非具體的指引功能。例如，現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，在行政賠償中，有故意或重大過失的工作人員應(yīng)當(dāng)被追償追責(zé)。在刑事賠償中，具有法定情形，或者有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的，應(yīng)當(dāng)被追償追責(zé)。但是，實(shí)踐中可能出現(xiàn)的情況要遠(yuǎn)比法律規(guī)定的復(fù)雜，比如，針對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與直接責(zé)任人員之間的責(zé)任競合狀態(tài)下，不同責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)何種責(zé)任等問題未能夠作出明確的規(guī)定，這就為實(shí)踐中責(zé)任的規(guī)避提供了較大的空間。再如，缺乏對(duì)相關(guān)公務(wù)人員追償、追責(zé)的程序性規(guī)定?！俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制（權(quán)力的）恣意、專斷和裁量。”[12]具體而言，立法并未涉及諸如追償追責(zé)何時(shí)啟動(dòng)、通過何種方式啟動(dòng)以及由何種主體對(duì)追償追責(zé)進(jìn)行監(jiān)督等問題，進(jìn)一步加大了相關(guān)公務(wù)人員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)的難度。

四、公務(wù)員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)之路徑

基于前文對(duì)公務(wù)員法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)困境與成因進(jìn)行的分析，要確保公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要從以下四個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行完善：

（一）明確監(jiān)察委員會(huì)追責(zé)權(quán)，確保追責(zé)及時(shí)性和中立性

如前所述，我國國家賠償法中將追責(zé)權(quán)力賦予了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，其實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)部追責(zé)，缺乏有效的外部監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)而影響了追責(zé)的實(shí)效性。現(xiàn)行制度中并無主管機(jī)關(guān)，而是由侵權(quán)機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)各自具體負(fù)責(zé)處理直接針對(duì)自己的國家賠償事務(wù)。這一制度設(shè)計(jì)不僅有違自然公正原理，而且實(shí)踐證明，這一制度設(shè)計(jì)存在著許多弊端，甚至成為公民獲得國家賠償之路上的一個(gè)障礙[13]。對(duì)此，有不少學(xué)者提出了不同的完善方案，如由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)[14]，或在法院內(nèi)部建立懲戒委員會(huì)[15]，或由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家賠償追責(zé)權(quán)[16]；或由財(cái)政部門行使國家賠償追責(zé)權(quán)[17]；等等。

由《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定的“監(jiān)察委員會(huì)”能夠勝任這一職權(quán)。從監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)來看，監(jiān)察委員會(huì)是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體的綜合性、混合性與獨(dú)立性的機(jī)關(guān)，既不同于黨的機(jī)關(guān)、也不同于行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，其職權(quán)具有綜合性與混合性[18]。由監(jiān)察委員會(huì)行使國家賠償中的追責(zé)權(quán)力，改變了以往賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為追責(zé)主體的內(nèi)部責(zé)任追究形式，將“同體問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愺w問責(zé)”，既能夠保障追責(zé)的及時(shí)有效性，也能夠確保追責(zé)的客觀中立性。正如有學(xué)者所言：“監(jiān)察體制的完善對(duì)國家賠償法中的公務(wù)員責(zé)任制度的落實(shí)與啟動(dòng)有著促進(jìn)作用，這種促進(jìn)主要體現(xiàn)為追償追責(zé)與監(jiān)察權(quán)的行使具有高度契合性，將追償追責(zé)納入監(jiān)察權(quán)的范圍，實(shí)現(xiàn)兩者在程序上的對(duì)接與融合?！盵19]

（二）完善追責(zé)程序，確保追責(zé)有據(jù)可循

如前所述，《國家賠償法》中關(guān)于國家履行賠償責(zé)任后對(duì)相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任規(guī)定過于模糊。其中，追責(zé)程序規(guī)范的闕如是造成追責(zé)條款難以落實(shí)的一項(xiàng)重要因素。是以，要確保公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，須將相關(guān)的追責(zé)程序予以細(xì)化。之所以要完善追責(zé)程序之規(guī)定，原因在于：程序之于法律具有不可替代的作用，正如有學(xué)者所言，“在法律不具有充分的可提供內(nèi)容上指導(dǎo)的原則之處，人們就會(huì)找程序性的出路和合作性解決方案。這些出路并不是以更高的實(shí)體的決定安全為目標(biāo)，而是指向更多的自我反思……如同應(yīng)對(duì)不安全的能力成為個(gè)人的重要素質(zhì)，法律也面臨同樣的挑戰(zhàn)。法律需要啟動(dòng)適應(yīng)程序（lern-prozesse），使自己開放地面對(duì)該程序的各種結(jié)果，從而使自己獲得適應(yīng)能力?！盵20]

完善追責(zé)程序須重點(diǎn)對(duì)以下兩種不同類型的程序加以規(guī)定：

第一，通知程序。此種程序要求賠償請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償申請(qǐng)之后，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知可能需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的公務(wù)人員，由可能承擔(dān)法律責(zé)任的公務(wù)人員作出相應(yīng)的陳述意見，通知一般采用書面形式。通知程序是域外國家和地區(qū)在國家賠償中追究相關(guān)公務(wù)人員責(zé)任時(shí)所普遍采用的程序。例如，臺(tái)灣地區(qū)《賠償法施行細(xì)則》第十六條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與賠償請(qǐng)求人協(xié)商時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知對(duì)損害原因負(fù)有責(zé)任之人到場陳述意見?！毙枰赋龅氖?，設(shè)立通知程序的目的是為了確保國家賠償?shù)臏?zhǔn)確性和相關(guān)責(zé)任人員的合法權(quán)益，滿足了最低限度的公平正義。

第二，決定程序。對(duì)于公務(wù)員法律責(zé)任的追究，應(yīng)當(dāng)遵循首先進(jìn)行國家賠償，其次進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，最后進(jìn)行追償?shù)牟襟E。首先，國家作出賠償決定應(yīng)作為追責(zé)的前置性程序，這是因?yàn)椋簩?duì)相關(guān)公務(wù)人員法律責(zé)任的追究需要以國家做出賠償決定為前提，國家賠償尚未作出，那么就沒有事實(shí)依據(jù)，因而無法認(rèn)定相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任。其次，要在進(jìn)行追償之前進(jìn)行對(duì)相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任認(rèn)定，原因在于：追償責(zé)任在本質(zhì)上屬于公務(wù)員法律責(zé)任的一種類型，并且追償責(zé)任的主要功能在于懲戒而非彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失[21]，是以，無論從二者的邏輯關(guān)系還是從本質(zhì)上而言，認(rèn)定相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任都要置于追償之前。需要指出的是，前述程序并非絕對(duì)，當(dāng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以其公務(wù)人員從事的行為不屬于公務(wù)行為進(jìn)行抗辯時(shí)，國家賠償與責(zé)任認(rèn)定應(yīng)當(dāng)同時(shí)啟動(dòng)。此時(shí)，國家賠償與責(zé)任認(rèn)定互為因果。

需要說明的是，上述不同的程序性規(guī)定需要通過立法或者司法解釋的形式加以確定。

（三）建立相關(guān)責(zé)任機(jī)制，提升問責(zé)法治化

確保公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，還需要建立相關(guān)配套責(zé)任機(jī)制。亟需建立并完善責(zé)任倒查機(jī)制和責(zé)任監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。

第一，建立責(zé)任倒查機(jī)制。所謂責(zé)任倒查機(jī)制，就是指在追究相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任時(shí)，能夠通過查閱相關(guān)公務(wù)人員行使權(quán)力的記錄來確定責(zé)任歸屬。進(jìn)而言之，凡權(quán)力行使的地方就會(huì)產(chǎn)生責(zé)任，責(zé)任倒查機(jī)制要求建立完備的權(quán)力運(yùn)行過程記錄。之所以要建立責(zé)任倒查機(jī)制，原因在于：權(quán)力的行使必定會(huì)發(fā)生相互影響乃至交叉，即便是被賦予極高獨(dú)立地位的法官，其權(quán)力的行使也會(huì)受到各種制度或非制度化的牽制[22]。因此，在未能將所有權(quán)力運(yùn)作都制度化的時(shí)期，保留權(quán)力行使過程的完整記錄，建立責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)于公務(wù)員法律責(zé)任之實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

第二，完善責(zé)任監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。責(zé)任監(jiān)督救濟(jì)與責(zé)任追究同等重要，如前所述，責(zé)任監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的缺失帶來的后果是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)選擇性地追究相關(guān)公務(wù)人員的法律責(zé)任，甚至可能出現(xiàn)替代追責(zé)、錯(cuò)誤追責(zé)等情形，最終導(dǎo)致追責(zé)異化。盡管《公務(wù)員法》等相關(guān)法律中對(duì)被追責(zé)主體的權(quán)利救濟(jì)作出了規(guī)定，但是仍屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)，被追責(zé)主體無法通過提起訴訟或復(fù)議等方式來維護(hù)自身合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)拓寬公務(wù)員承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)的監(jiān)督與救濟(jì)途徑，如可以通過引入外部主體監(jiān)督、公開追責(zé)調(diào)查報(bào)告、增加聽證程序、提起行政復(fù)議等方式實(shí)現(xiàn)公務(wù)員承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)的權(quán)利監(jiān)督與救濟(jì)。

（四）增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，培育問責(zé)文化

如前所述，在我國，由于長期存在的“官本位”思想，社會(huì)公眾對(duì)參與社會(huì)事務(wù)缺乏積極性，面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力，普通民眾更多地選擇“消極服從”而非“積極問責(zé)”。一方面，要通過開展宣傳培訓(xùn)活動(dòng)、建立責(zé)任績效考核機(jī)制等途徑以增強(qiáng)國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)；另一方面，可以通過普及法治教育、擴(kuò)大公眾參與、加強(qiáng)新聞媒體監(jiān)督等方式培育公眾的問責(zé)文化。民眾問責(zé)文化的生成，有利于對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的行為進(jìn)行外部監(jiān)督和制約，可以說，也正是通過公眾問責(zé)與公權(quán)力的恣意之間進(jìn)行博弈，從而推動(dòng)了相關(guān)主體責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。

五、結(jié)語

公務(wù)員法律責(zé)任的追究問題作為我國國家賠償法中的“阿喀琉斯之踵”，很大程度上制約了國家賠償程序的順利完成。本文提出的改進(jìn)方案，有助于國家賠償制度的適當(dāng)性，能夠在一定程度上破解這一難題。與此同時(shí)，也應(yīng)看到，國家賠償公務(wù)員法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就的，它更是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要在國家賠償?shù)膶?shí)踐中不斷加以調(diào)整和改良。