壓力型體制下鄉(xiāng)村治理運行邏輯

肖慧慧

（中共湖南省委黨校公共管理教研部，湖南 長沙410000）

一、問題提出及文獻回顧

鄉(xiāng)村治理是指國家通過權力自上而下的運作對鄉(xiāng)村進行管理指導以及村兩委和村民通過自下而上的參與互動形成的鄉(xiāng)村管理模式。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016 年，我國有行政村59.6 萬，自然村317 萬。龐大的鄉(xiāng)村群體在城市化和工業(yè)化進程中不同程度地出現(xiàn)了鄉(xiāng)村衰敗、空心化、治理失效等問題。所以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，解決鄉(xiāng)村治理失效迫在眉睫。就當前鄉(xiāng)村治理的研究情況來看，在鄉(xiāng)村治理的模式啟示、發(fā)展特點、歷史進程、類型模式等方面已經(jīng)取得了比較成熟的學術成果。沈費偉、劉祖云研究了韓國、德國、荷蘭等發(fā)達八國的鄉(xiāng)村治理典型模式以及發(fā)展方向，提出我國鄉(xiāng)村治理中要構建有限政府、農(nóng)民主體、依托農(nóng)協(xié)、全社會參與的鄉(xiāng)村治理模式[1]。王芳等人（2008）在對美日韓三國農(nóng)村治理進行研究的基礎上，認為我國農(nóng)村建設要發(fā)展專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的新型農(nóng)業(yè)。張康之（2009）提出了合作治理的主張，竺乾威（2008）認為鄉(xiāng)村治理應該實行整體治理的模式。郁建興（2012）主張農(nóng)村基層治理應該采用協(xié)同治理的模式。于蘭蘭（2012）也提出了網(wǎng)絡化治理的主張。Mark Bevir 在他的《The Sage Handbook of Governance》中對全球范圍內(nèi)的治理進行了分析，對未來治理的發(fā)展方向進行了預估，認為治理在不久的將來會愈加“去中心化”，換句話說就是認為治理的過程會變得去行政化、去政治化和去國家化[2]。徐勇認為鄉(xiāng)村治理應該精鄉(xiāng)簡縣，明確規(guī)范行政權力邊界。于建嶸認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向應該是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，真正徹底實現(xiàn)村民自治。李昌平認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要走的道路是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步向民本位理念轉(zhuǎn)型。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，當前對鄉(xiāng)村治理的研究主要側重于情況的介紹、經(jīng)驗的總結以及道路的建議，缺少對我國壓力型體制的探究，缺少對基層主體在壓力型體制下活動的動因分析，缺乏對鄉(xiāng)村治理背后運行邏輯的探索。村組法規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)的村委會是村民們自我管理、教育與服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、管理和監(jiān)督。但是在實際過程中，村民委員會卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機構，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預，從而喪失了其自治主體的身份。再加上鄉(xiāng)村村民受文化水平低、經(jīng)濟生活不富裕、生存壓力大和小農(nóng)思想的影響，自治意識淡薄，鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)狀不容樂觀。城市的擴張使近郊土地增值，農(nóng)村拆遷中藏有巨大的謀利空間以及近年來國家加強了對鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，鄉(xiāng)村中的“匪霸治理”“精英俘獲”現(xiàn)象更是普遍增加。本文通過對鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程的簡單梳理，著眼于我國鄉(xiāng)村治理過程中村兩委過度行政化，自治性不足的問題，運用壓力型體制的理論框架，收集了鄂東地區(qū)一些城市招商引資指標分配的數(shù)據(jù)資料，借鑒學習了國內(nèi)外學者關于鄉(xiāng)村治理運作邏輯的理論模型，最終找出基層政府和村兩委在鄉(xiāng)村治理過程中的運作邏輯，繼而提出幾點符合我國國情的鄉(xiāng)村治理建議。

二、我國鄉(xiāng)村關系的演變路徑

（一）帝制時期的“鄉(xiāng)紳治理”

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，國家的政治體制呈現(xiàn)為中央集權的特征。在中國歷史中，周最早把鄉(xiāng)作為行政區(qū)劃，后來鄉(xiāng)的存在時有時無。鄉(xiāng)在傳統(tǒng)社會主要承擔勸導鄉(xiāng)里，維護統(tǒng)治秩序的職能，鄉(xiāng)更像是封建國家中行政單位的邊緣組成機構。歷代王朝的統(tǒng)治尤其是宋朝以后，“皇權不下縣”，國家對社會的統(tǒng)治基本落實在縣一級?？h有縣長，縣以下主要靠一種自我管理的文化，靠鄉(xiāng)紳的力量來進行治理。以宗族制為代表的鄉(xiāng)紳自治便成了傳統(tǒng)社會中縣以下主要的自治模式。在鄉(xiāng)紳治理的結構中，國家不需要承擔與農(nóng)民打交道的龐大交易成本，不需要直接向全體百姓征稅，也不需要直接控制所有農(nóng)民。鄉(xiāng)紳是國家在基層的代言人、執(zhí)行者，所以國家的管理成本很低。又由于宗族的存在，國家不需要對農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品，農(nóng)村的社會保障由宗族承擔，這又進一步降低了國家的成本。也是這樣一套機制，維護了千年來中國農(nóng)業(yè)社會的穩(wěn)定。

（二）近現(xiàn)代社會的“劣紳治理”

民國時期，多數(shù)地區(qū)承襲舊制的“鄉(xiāng)紳自治”開始被“劣紳治理”所取代。據(jù)民國政府財政部公布的報告，1928 年到1933 年的軍費開支從21000 萬元增加到37300 萬元[3]。長期的戰(zhàn)爭需要龐大的財政支持，農(nóng)業(yè)國家的財政收入主要還是來源于農(nóng)業(yè)，這龐大的軍費開支大部分將轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民，轉(zhuǎn)變成賦稅。據(jù)《大公報》1933 年2 月22 日公布的統(tǒng)計，國民黨統(tǒng)治區(qū)內(nèi)，捐稅名目達1756 種之多。有些地區(qū)賦稅甚至已征至1970 年。在沉重的稅負和兵差的壓力下，“劣幣驅(qū)逐良幣”，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治無以為繼，鄉(xiāng)紳逐漸退出鄉(xiāng)村政治舞臺。起而代之的是“土豪劣紳”和“地痞無賴”，他們在完成政府賦稅的同時還有利可圖。于是，農(nóng)村地區(qū)的“鄉(xiāng)紳治理”崩潰，鄉(xiāng)村治理開始“劣紳化”。繼而農(nóng)民革命興起，民國政府倒臺。但是，當時一些鄉(xiāng)村建設者也積極地開展了一些鄉(xiāng)村試驗。如，1926 年晏陽初在定縣翟城村進行了著名的“定縣實驗”，開展平民教育和鄉(xiāng)村建設實踐。1930年梁簌溟在山東鄒平開展“村學帶村政，鄉(xiāng)學帶鄉(xiāng)政”的實驗，通過培育鄉(xiāng)村中的知識分子，鼓勵他們介入基層治理，形成了低成本的鄉(xiāng)村治理結構。

（三）建國初的“集體管理”

新中國成立以后，黨和政府對鄉(xiāng)村社會進行了大規(guī)模的改造。土地革命完成了分田到戶，人人有田耕，鄉(xiāng)村社會以家庭為單位的農(nóng)戶個體形式存在，沿襲著舊時的生活治理方式。1957 年，進入“大躍進”時代，農(nóng)村地區(qū)熱火朝天地開展農(nóng)田建設，有些地方興辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社[4]。1958 年3 月，中央政治局成都會議指出：“在部分地方可以將小的農(nóng)業(yè)合作社合并為大的合作社”[5]，這實際上就是農(nóng)工結合的人民公社。1959 年至1961 年的三年自然天災以及大躍進的人禍使得全國糧食嚴重短缺，餓殍遍野。于是，1961 年毛澤東同志主持制訂了人民公社工作條例，確定了人民公社“三級所有，隊為基礎”的制度，以生產(chǎn)隊為生產(chǎn)、核算基礎促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的恢復，提高了農(nóng)民生產(chǎn)勞作的積極性[6]，這也說明了華夏農(nóng)耕文明孕育的小農(nóng)意識大互助精神有限，小互助精神充分。筆者以為，人民公社化運動（主要是初級合作社）和農(nóng)村集體化運動對培養(yǎng)農(nóng)村村民的自治熱情、自治精神、自治意識方面都起到了積極的作用，因為它鼓勵農(nóng)民們參與到村集體的事物處理的過程中來。但是人民公社由于缺乏明確的管理制度，超越當時的社會實際，在人情社會中的“親歸親，鄰歸鄰”不可避免地會滲透到村集體組織生活中，這引起人民群眾對集體化的不滿。同時，生產(chǎn)大隊，生產(chǎn)隊作為公社的下級組織，在黨領導一切原則的指導下開展日常工作，生產(chǎn)隊小隊長、大隊長均由公社任命，完成統(tǒng)購統(tǒng)銷、賦稅和各類整治運動等任務，其已然成為公社的附屬機構，人民自己管理自己成為了紙上空談。傳統(tǒng)的農(nóng)村運作模式被集體生產(chǎn)模式所取代，使得黨和政府可以通過生產(chǎn)隊、公社間接地管理農(nóng)民，這大大提高了農(nóng)民的組織化程度，降低了政府與農(nóng)民打交道的機會成本。設計這樣一套國家權力滲透到社會生活的各個領域，滲透到社會組織的各個角落的制度的最終目的不過是在資本要素為零的情況下完成我國的初級工業(yè)化，通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差為工業(yè)提供原始積累。據(jù)學者估計，農(nóng)業(yè)為工業(yè)原始積累提供了約6000 至8000 億的資金。

（四）改革開放之后的“鄉(xiāng)政村治”

1978 年改革開放以后，我國政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的發(fā)展邁步進入了新時代。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正式確立（20 世紀50 年代有些省市就以自留地、口糧田的形式暗地里進行著包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶[7]，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實行四年后至1982 年改為“大包干”形式的家庭承包制），使得先前通過公社這一高度組織化形式滲透到鄉(xiāng)村的國家力量逐步地從鄉(xiāng)村各個領域退出。然而，家庭承包制并沒有為農(nóng)村公共事務的管理提供相應的制度安排。這樣，在人民公社解體后我國的農(nóng)村基層就出現(xiàn)了治理真空。20世紀80 年代初，廣西宜山縣和羅城縣兩地的村民自發(fā)的組建了村民委員會。我國也于1998 年11 月正式通過了現(xiàn)行的《村委會組織法》，自此村民自治體系的運行有了國家法律的保障。但是，2006 年取消農(nóng)業(yè)稅之后，村兩委失去了原本可以截流的各種隱形收入，為了填補村干部的生活開支，保證村兩委的正常運轉(zhuǎn)，其不斷地從所轄區(qū)域內(nèi)的村莊攫取資源，各種名目的暗稅層出不窮、屢禁不止，這一稅費改革過程中出現(xiàn)的現(xiàn)象幾乎符合黃宗羲定律[8]，對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了惡劣的影響。

三、壓力型體制下鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯

（一）壓力型體制

榮敬本教授于1997 年第一次提出了壓力型體制的概念[9]。壓力型體制是指中央到地方的各層級政府尤其是基層政府是在壓力的驅(qū)動下運動的，在一票否決的情形下，下級政府官員為了自己的職務、榮譽不被剝奪，必須完成上級政府分派的任務，在這種任務的驅(qū)動下，壓力會層層傳導，直至任務的最基層執(zhí)行人員（見圖一）。楊雪冬認為，壓力型體制的實質(zhì)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，是計劃經(jīng)濟時代的任務指標、分包分派在市場經(jīng)濟時代的延續(xù)[10]。壓力型體制下的壓力主要來自三個方面。第一，上級分配的指標壓力；第二，“競爭對手”的趕超壓力；第三，服務對象的評價壓力。壓力型體制的壓力傳導過程相較于周黎安教授提出來的“行政發(fā)包制”[11]的過程也十分類似，即上級將任務層層發(fā)包給下級政府，在“政治錦標賽”的驅(qū)動下，下級政府為完成任務指標，逐級加碼放大，最后任務派遣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扎根到農(nóng)村地區(qū)。

其實不論是壓力型體制或者是行政發(fā)包制，在任務驅(qū)動下，農(nóng)村地區(qū)必然要受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政約束，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村地區(qū)的任務指派，而這些任務的完成情況也成了對村兩委工作情況的考核指標。根據(jù)賀雪峰的調(diào)查，一些靠近城市的農(nóng)村或城市中的城中村，因為可以為城市的發(fā)展提供大量的建設用地，于是在這些地區(qū)村兩委的干部競選過程中會普遍存在賄選或惡人治村的情形[12]。在壓力型體制下，善良式的干部或老實人式的干部在拆遷過程中無法解決釘子戶索要高價拆遷款的問題，無法按時完成上級的拆遷任務的干部不得不下臺，直接結果就是在“壓力”下催生了“惡人式干部”。他們看見拆遷中巨大的潛在利益會賄選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于上級任務的考核的壓力也會默認這些人競選村干部，默認其在順利完成上級分配的拆遷任務過程中謀求一些好處?？梢?，鄉(xiāng)村也不是國家權力的禁區(qū)，在壓力型體制下國家權力依然可以滲透到鄉(xiāng)村中。

圖一：壓力型體制運作邏輯圖

（二）壓力型體制下基層政府的困境

通過上述對鄉(xiāng)村治理歷史演進的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)當中央政府即國家對鄉(xiāng)村基層需求較低，壓力較小時，鄉(xiāng)村社會可以維持良好的鄉(xiāng)紳自治狀態(tài)。但是當國家衰敗，政權瓦解前期或者面臨巨大的發(fā)展壓力時，中央政府為了維系政權就會發(fā)包一系列的“自救任務”，這些任務壓力層層加碼最終由鄉(xiāng)村承擔，這樣的結果就是惡人上臺，鄉(xiāng)村善治凋敝。我們以鄂東地區(qū)黃石市的招商引資工作為例（見表一、二）。自取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收大幅減少，招商引資成為落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補充財政收入的重要途徑。黃石市是湖北省最早設立的兩個省轄市之一，有著豐富的礦產(chǎn)資源。現(xiàn)在作為資源枯竭型城市，資源型企業(yè)缺乏活力，民營企業(yè)發(fā)展滯后，面對兄弟城市的趕超壓力，招商引資任務艱巨。

如圖所示，在壓力型體制下，市招商引資的目標任務層層分解，安排到各個縣鄉(xiāng)，確保目標、指導目標、新注冊項目、新開工項目、新投資項目等等都做了明確的規(guī)定，這意味著為了保質(zhì)保量地完成上級的任務，招商引資的指標只會逐級加碼，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)承擔，結果就是鄉(xiāng)村緊緊地“圍繞”在政府身旁。在此情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對超額的任務，會不惜代價吸引投資商投資，從名義上的“兩免三補”到實際上的“五年免稅”，有“全面優(yōu)惠”“家長式服務”等等手段，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在無法完成指標的情況下便會通過“謊報、布景、假賬”等方式來完成任務。同時，各地每年預估計GDP 從縣到市到省的GDP 是逐漸變小、漸趨“保守”的狀態(tài)也可以佐證壓力型體制對基層的影響力。

表一：黃石市2016 年縣（市）區(qū)招商引資目標任務分解表

表二：黃石市Y 鎮(zhèn)2008 年以來每年需完成的招商引資任務（單位：萬元）

（三）壓力型體制下村民自治的弱化

其實招商引資只是諸多任務中一項，但是鄉(xiāng)村如果每日的工作都用來完成上級的各項任務，基層政府的權力與村民的自治權利必然產(chǎn)生沖突，何談自治。與此同時，村兩委與村民之間的關系利益沖突也大大增加，進一步加劇了鄉(xiāng)村治理的混亂。隨著村兩委與基層政府部門之間矛盾不斷加劇，導致問題處理執(zhí)行方式的粗暴，從而使村民與村兩委、村兩委與鄉(xiāng)基層政府三者之間的關系越發(fā)不明確、不穩(wěn)定，這也在三者間埋下了問題隱患。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的一級政府組織機構潛意識地將村委會當成自己派出的機構，“指導”與“被指導”關系常演變?yōu)椤邦I導”與“被領導”的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會運用自身的強制力，強行介入鄉(xiāng)村公共事務管理，對村干部的選舉進行干預，結果出現(xiàn)了村主任名義上是由村民進行選舉，實則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來進行暗中任命的現(xiàn)象，并且體現(xiàn)政府意志的候選人也很少出現(xiàn)落選的情形，組織意志通常都會得到正確的貫徹。而對于基層政府的越權干預，村委會也采取消極的方式予以回應，其主要表現(xiàn)是村委會的“附屬行政化”。村委會完全依附于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，圍繞著基層政府的利益來進行日?；顒?，而對農(nóng)民和農(nóng)村的利益不夠重視，當出現(xiàn)村民與政府的利益沖突時，村委會基于自身職能性質(zhì)，通常會服從基層政府的命令，而忽略農(nóng)民群眾的利益。當下，相關的政策還不是十分健全，村民的各項權益很難得到十分有效的保障，鄉(xiāng)村治理在很大程度上演變?yōu)椤盎鶎诱畬︵l(xiāng)村的管理”。

我國的村組法雖然規(guī)定，村民可自行選舉出自己的村干部，并且享有投票罷免的權力。但是當村民的選舉權受到利益的驅(qū)動時就很難表達自己真實意圖。筆者在2016 年調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，鄂東地區(qū)Y 村由于有著豐富的鐵礦資源，2014 年的該村的村主任換屆選舉競爭十分激烈。該村在2014 年中有兩名候選人，一名是常年在外做生意的王某，有著精明的頭腦，在外地辦的工廠有不小的規(guī)模；另一名候選人是Y 村上一屆村主任張某，經(jīng)營著礦石運輸生意，其所在宗族在當?shù)匾差H有勢力。在2014 年的村主任競選中，王某在選舉前一天以一票一千元的價格買票，同時承諾當選后再發(fā)放50 萬元，原主任張某沒想到王某花錢買票，臨時找人活動已來不及，結果在第二天村主任選舉中落敗。從上述案例中我們可以看到，在鄉(xiāng)村治理過程中當村民的選舉權收到金錢的沖擊時，往往會選擇妥協(xié)，放棄自治轉(zhuǎn)而尋求“實實在在”眼前利益，這背后的邏輯是村民對自治的輕視，村黨委對選舉缺乏領導，鎮(zhèn)政府對選舉缺乏監(jiān)督。有些地區(qū)即使選舉過程公平合法，但選舉出來的村干部實際上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員序列，結果就是其完全服從基層政府的命令要求。賀雪峰在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)有一些地區(qū)的主職村干部可以在其他行政村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所中流動任職。

（四）壓力型體制下基層政府的運行邏輯

現(xiàn)在，行政能力越來越強化，國家能力越來越強化，我國現(xiàn)代化的過程是國家通過的強制，由國家動員起來的社會力量進行的。在現(xiàn)代化過程中國家對地方資源的汲取度和需求量會成倍地增加，在增加過程中，向地方滲透的能力也會逐漸加強。在鄉(xiāng)村治理過程中，基層政府的運行邏輯是“不完全官僚制任務式”的行為模式。一方面基層政府有著官僚制組織中嚴格的組織控制、組織成員缺乏自由行動的空間。官僚制組織中明確且嚴格的組織行為章程確切的規(guī)定了組織成員的行為方式，管理過程中的非人格化使得對事不對人。但是，中國又沒有完全的實現(xiàn)工業(yè)化，尚處于社會主義轉(zhuǎn)型階段，封建制度在我國存續(xù)了兩千多年，封建社會的官僚思想根深蒂固，并且經(jīng)過千余年來的發(fā)展不斷完善，并沒有因新中國的建立而消除（集體化時期，交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的。農(nóng)民覺得交“皇糧國稅”是理所應當?shù)?，可以接受的），反而以馬克思主義為外衣被另類的傳承下來。因此，在未實現(xiàn)“理性官僚化”的基礎上就形成了基層治理中的另一方面的特點“人治任務式”。在“任務式”的模式下，上級政府以任務為導向，通過任務發(fā)包，結果考核，壓力晉升這一模式來實現(xiàn)對下級政府的領導控制；“一把手領導”的人治意志在層層節(jié)制的組織層級中也能通過任務考核評價得到充分的貫徹執(zhí)行。

“不完全官僚制任務式”就使得村民委員會的自治功能受到不斷的虛化，甚至可以說是村民自治在基層社會中并不存在。存在更多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會直接的行政控制，鄉(xiāng)黨委對村黨委直接的政治控制以及惡人治村對鄉(xiāng)黨委政府的徹底服從。黨的十八大以來，黨中央不斷加強對社會各個領域的控制，這在一定程度上更是默許了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的行政控制。一方面，這是全面建成小康社會的需要，但是，超過合理限度的中央集權也會抑制鄉(xiāng)村組織自治的積極性，破壞農(nóng)村組織的自治功能。所以，在加強中央集權的過程中，也要注意保護村委會、居委會的自治功能，處理好集權與分權的關系，統(tǒng)籌中央與地方的關系。

當前我國鄉(xiāng)村治理中仍具有濃厚的政府主導色彩，具有“不完全官僚制任務式”的模式特征。第一，鄉(xiāng)村日常工作是以基層政府為主要命令人并負責指導實施的，治理的效果的考核是政府績效考核的重要依據(jù)；第二，基層治理的組織結構多以行政架構為基礎，甚至是二者的結合；第三，鄉(xiāng)村治理過程中需要使用的政治、經(jīng)濟等資源大多掌握在政府手中；第四，鄉(xiāng)村組織中的負責人的職位、前途很大程度上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導決定。政府主導下的“不完全官僚制任務式”使得鄉(xiāng)村治理體制有著顯著的“科層化”特征，上文中的表一和表二的數(shù)據(jù)也印證了這一點。區(qū)縣將招商任務分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再將工作分配到各個村，主要是交由村兩委的負責人，然后任務再一層一級的分配給具體的村民。在這一過程中，四方主體相互博弈，上級將任務加碼分解，村民將任務基本完成上交。通過這種“任務制”，上級政府完成了對基層的控制。這雖然有利于項目的順利完成和行政效率的提高，但是這種國家行政權力向基層滲透的過程則形成了強政府弱社會的治理格局，不利于基層自治的展開。再者，根據(jù)“經(jīng)濟人”假設，村兩委的負責人中會存在逐利思想、自利行為，在壓力型體制下會表現(xiàn)為在為了自己的前途命運全力完成上級交代的任務項目（例如S 縣S 鄉(xiāng)實施土地整治過程中，一個星期拆掉一個自然村莊）。稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅源大幅減少，對于許多以農(nóng)業(yè)收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，只能依靠縣區(qū)財政的支持，這一方面加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級的依靠，同時也增加了村一級財政的緊張程度。結果就是村鎮(zhèn)很難完成上級安排的任務，于是專項資金、轉(zhuǎn)移支付成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村獲得財源的主要途徑。因此村為了完成“上級”安排交代的任務，又不得不依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥付，這更使得村兩委處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治行政控制之下，具有“準基層國家政府”的性質(zhì)。這種種原因，就造成了鄉(xiāng)村治理中的官僚化行為、壓力型的治理體制和村兩委的行政化行為，這也是為什么我國的老百姓提到中央政府都是“好的”，但是以說起當?shù)氐幕鶎诱偸恰鞍櫰鹈碱^”。

四、壓力型體制下鄉(xiāng)村治理的發(fā)展

（一）明確基層政府角色定位，樹立以人為本思想

進入全面建成小康社會的決勝期，“汲取型”基層政府的基礎已經(jīng)不復存在，在民主思想浪潮奔涌的當今時代，“管制型”基層政府已經(jīng)不合時宜。基層政府必須牢固樹立以人為本的思想，建立“服務型”政府，這也符合黨和基層人民群眾的要求。首先，服務型政府是法治政府。這就要求基層政府在管理過程中要嚴格遵守相關的法律法規(guī)，尤其是遵守村組法，對村委會是指導而不是指示，同時要建立嚴格的懲罰機制，對未遵守相關規(guī)定的領導人員進行處罰。其次，服務型政府是責任政府。這就要求基層政府改變傳統(tǒng)的官本位思想，牢固樹立對鄉(xiāng)民負責的思想，有效的辦法就是改變傳統(tǒng)的“上對下”的考核機制，建立“下對上”的考核機制。責任政府也意味著村民、村委會可以對政府的行為進行監(jiān)督，有效的監(jiān)督機制更像是一把枷鎖，對政府工作過程中不規(guī)范不合法的行為進行約束。最后，服務型政府是財權、事權十分清晰型政府。這要求明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的財權與事權，做到二者之間的財權與事權相統(tǒng)一，并且根據(jù)事權確定二者的支出責任，根據(jù)事權分配財權，要堅決取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合法的工作的攤派、財務的征收，明確二者的事權邊界，既不要不作為，也不要多作為?；鶎诱c工作人員只有真正地樹立人本思想，擺脫基層現(xiàn)有制度中的利益誘惑，克服改革中的路徑依賴，才能使自己的行為符合人民的利益，符合黨對干部的要求。

（二）完善基層政府激勵機制，提升其行為動力

當前基層政府的激勵機制主要就是官員的職位晉升。職位晉升的考核指標主要是針對地方政府經(jīng)濟發(fā)展水平的高低與財政收入的增減。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日常工作過程中攫取村資源，對村施以行政命令，以求得政績。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵機制，就需要將村民評估納入激勵機制中。例如，建立一種村民投票機制，村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作直接進行投票評價，滿意或者不滿意，并且這種評價可以直接影響官員的晉升。再比如，建立中小城鎮(zhèn)戶籍自由流動制度。即打破戶籍流動限制，允許村民合理流動，讓村民“用腳投票”，當?shù)胤秸粸槊窨紤]，不替民做主，百姓收入低，生活條件差，醫(yī)療、教育、交通等配套設施建設無法滿足民眾需求時，允許百姓其到其他條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶。在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)村村民的“用腳投票”必然會導致地區(qū)間勞動力與資本的流動，這樣好的更好，差的更差，必將影響官員的的晉升，倒不失為一種有效的倒逼機制。

（三）整合村兩委思想，形成村民自治的合力

村兩委首先要改變思想，目前村兩委大多陷入“究竟誰當家，誰做主”的無謂爭斗當中。其實村民自治的本質(zhì)既不是村委會來做主，也不是村黨委來做主，而是村民自己做主[13]。要建立公正公開的村公共事務的民主決策機制，讓農(nóng)民參與到村治過程中。以往農(nóng)民常常被排斥在本村公共事務之外，導致村民的利益在村兩委決策過程中被忽略、被侵害。以往村委會和村黨委相互牽制，往往會導致村務工作難以有效展開，導致不必要的損耗。村兩委要改變舊有思想，從“替民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?。導致村兩委矛盾的另一個方面就是村兩委的職能模糊，職權交叉，各自負責的工作不明確，這就要求科學的界定村兩委的職能和邊界，明確二者的權責范圍，使本村的日常管治理工作并入法制化、規(guī)范化、程序化的軌道，克服管治理過程中的隨意性，使村治工作良性發(fā)展。最終，力求形成“村民自治為基，法治為本、德治為先”的鄉(xiāng)村治理新機制，讓德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治、法治、自治貫穿鄉(xiāng)村治理的全過程。

（四）培育村民自治文化，養(yǎng)成村民自治精神

楊光斌認為，影響民眾參與到治理過程中的因素主要有以下三種：（1）社會經(jīng)濟的發(fā)展。公民只有有較高的收入水平才能有充裕的時間參與社區(qū)管理。（2）社會環(huán)境與社會地位。社會開化，參與政治風氣良好會促使人們參與鄉(xiāng)村治理，同時社會地位高的人會通過參與政治，以求博得更好的名聲、地位。（3）政治心理。如果公民認為參與政治報酬低、或者不能影響結局，那么他通常不會參與管理過程。所以提高民眾的自治精神首先要發(fā)展經(jīng)濟，壯大產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，收入增加后自然有時間關注影響自己利益的村務活動（有些地區(qū)村干部的工資收入由于低于外出打工收入，使得不少干部辭去村委會中的職務）。馬斯洛的需要層次理論也說明，人最基本的需要是生存的需要。其次要普及教育，提高民眾的教育水平。民主、自由的精神在我國是比較欠缺的，所以有必要通過提高村民的教育水平，讓其意識到保護自己自治權利的重要性，同時要鼓勵鄉(xiāng)村精英（學業(yè)有成的農(nóng)村青年、頭腦開明的返鄉(xiāng)工人以及事業(yè)有成的在外老板）參與到日常鄉(xiāng)村治理過程中來，利用他們的個人才能與集聚資源的優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村治理增色添彩。最后，要讓民眾認為自己的參與是重要的，也就是參與到村治過程中能切實維護自己的利益需求，能讓自己的意愿在最后的村務決策中體現(xiàn)出來。

（五）以政府為主體，多主體參與到鄉(xiāng)村治理過程

奧斯特羅姆的多中心治理理論在我國意味著，一方面，國家力量在鄉(xiāng)村治理過程中應作為諸多力量中的主導者，但是它的主導必須是有限主導，而非唯一主導力量，其他的主體，例如村委會，村黨委，農(nóng)村合作社組織，農(nóng)民協(xié)作會等仍然是鄉(xiāng)村治理過程中的主體[14]。此外，要去除村兩委“全能包干”的原則，并且要動員鼓舞鄉(xiāng)村中相關的利益主體，在多主體合作體系中形成合力[15]。另一方面，國家力量在維護鄉(xiāng)村社會的秩序、正義的權能方面也必須是有限指導。同時，可以建立村務監(jiān)督小組，民主理財小組，讓村民參與到本村的公務活動過程中，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的行政干預。我國有8 億多農(nóng)民，組織化程度很低，農(nóng)村缺少既能代表農(nóng)民利益，又能代表農(nóng)村集體所有權的鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟組織。沒有財產(chǎn)關系所決定的經(jīng)濟基礎，就難以真正建立良心的農(nóng)村治理結構；現(xiàn)有的村自治組織事實上也就不能自治，不能自主地決定和管理社區(qū)范圍內(nèi)的公共事物和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府還掌握著鄉(xiāng)村組織領導人的任免權力，村自治只是被動的承擔和執(zhí)行上級政府和部門瞎打的任務。即使成立合作組織也不能拉動農(nóng)民合作，因為幾乎所有能夠產(chǎn)生規(guī)模效益的經(jīng)營領域農(nóng)民合作經(jīng)濟組織都無權進入。從經(jīng)濟領域?qū)⑥r(nóng)民團結起來，降低交易費用，節(jié)約管理成本，這是一個很好的開始。

五、結語

新形勢下對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理與基層政府提出了更多更高的要求，如何結合國情，與時俱進的發(fā)展，成為問題的關鍵所在。鄉(xiāng)村治理如何進行，重點在于鄉(xiāng)村治理中各主體的行為，然而政府在社會各項事務管理中的主導地位決定了其行為的重要意義[16]。相比于傳統(tǒng)的治理模式，當前的鄉(xiāng)村治理更注重村民自治，也更提倡對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行法的約束。我們要以史為鑒，從實踐中總結經(jīng)驗教訓，好的方面要繼續(xù)發(fā)揚，不足的地方要反思修正，辯證的對待鄉(xiāng)村治理中的矛盾，沒有一蹴而就的發(fā)展，發(fā)展都是在不斷探索中艱難前行?；鶎诱鳛榕c百姓直接對接的行政部門，要妥善處理好多主體的利益，建立一套多主體的利益協(xié)調(diào)機制，既能發(fā)揮多主體在鄉(xiāng)村治理中的積極性，又能協(xié)調(diào)好因為利益沖突產(chǎn)生的矛盾。不可否認的是，多元主體共治共存的模式成為支持農(nóng)村民主建設的內(nèi)在支柱。當然，本文對基層政府運作邏輯的分析也存在很多的不足，相信隨著學者們的不斷探究，終將找出一條符合我國國情的鄉(xiāng)村治理模式。