“南海行為準(zhǔn)則”的法律約束力辨析

余敏友張琪悅

（1.武漢大學(xué)，湖北 武漢430072）

“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）的法律約束力爭(zhēng)議是中國(guó)與東盟國(guó)家自20世紀(jì)90年代開始磋商至今始終面臨的主要分歧。2018年8月“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案（Single Draft Negotiating Text of the Code of Conduct in the South China Sea，SDNT，以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”草案）仍未明確“準(zhǔn)則”的法律約束力問(wèn)題，由此為各國(guó)官方磋商與學(xué)界研究留下了空間。以往學(xué)者對(duì)“準(zhǔn)則”法律約束力的研究大多聚焦于各當(dāng)事國(guó)官方層面對(duì)此問(wèn)題立場(chǎng)主張的差異，以及爭(zhēng)議的解決對(duì)“準(zhǔn)則”現(xiàn)階段達(dá)成共識(shí)與在未來(lái)發(fā)揮作用的影響，而較少?gòu)膰?guó)際法層面探討“準(zhǔn)則”法律約束力爭(zhēng)議背后的理論依據(jù)與判斷標(biāo)準(zhǔn)。盡管“準(zhǔn)則”受到政治因素的影響，并且文件本身具有特殊性，但對(duì)其研究不能脫離國(guó)際法與海洋法理論與實(shí)踐。本文從國(guó)際法角度探討“準(zhǔn)則”的文件形式、締結(jié)程序、實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否有為各當(dāng)事國(guó)創(chuàng)設(shè)國(guó)際法上權(quán)利義務(wù)的意圖，以此為切入點(diǎn)，研究國(guó)際法上關(guān)于一份國(guó)際文件是否具有法律約束力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分“準(zhǔn)則”中直接與間接反映現(xiàn)行國(guó)際法規(guī)則的條文的法律約束力的差異，指出各當(dāng)事國(guó)在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守“準(zhǔn)則”規(guī)定，善意履行國(guó)際義務(wù)，發(fā)揮“準(zhǔn)則”預(yù)期作用，具有重大意義與實(shí)際價(jià)值。

一、各相關(guān)方關(guān)于“準(zhǔn)則”法律約束力立場(chǎng)主張的演變

1.1 東盟從主張“準(zhǔn)則”為政治性文件轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲝埰錇榫哂蟹杉s束力的國(guó)際文書

早在20世紀(jì)90 年代，東盟尚未對(duì)“準(zhǔn)則”的法律約束力問(wèn)題提出質(zhì)疑。東盟將“準(zhǔn)則”定性為一份政治性文件，不具有嚴(yán)格的法律意義，①［越南］陳長(zhǎng)水：“海上問(wèn)題的妥協(xié)與合作——《南海各方行為宣言》簽署的案例”，《南洋資料譯叢》，2015年第1期，第16頁(yè)。無(wú)需建立強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制，“準(zhǔn)則”的實(shí)施應(yīng)基于各當(dāng)事國(guó)善意。②Le Hong Hiep，“Vietnam’s Position on the South China Sea Code of Conduct”， ISEAS Perspective，Issue 2019，No.22，2019，p.5.自2002年《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）實(shí)施以來(lái)，各當(dāng)事國(guó)違反《宣言》的情形使大多數(shù)東盟國(guó)家意識(shí)到，沒(méi)有約束力的“準(zhǔn)則”難以實(shí)現(xiàn)維護(hù)南海和平穩(wěn)定的目的。由此，東盟開始注重以國(guó)際法編制的規(guī)則約束各當(dāng)事國(guó)在南海的行為，③趙國(guó)軍：“論南海問(wèn)題‘東盟化’的發(fā)展——東盟政策演變與中國(guó)應(yīng)對(duì)”，《國(guó)際展望》，2013年第2期，第89－90 頁(yè)。希望制定具有約束力的“準(zhǔn)則”。④Carlyle A.Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33，No.2，2013，p.762012年?yáng)|盟在《東盟關(guān)于南海區(qū)域性行為準(zhǔn)則的建議要素》（ASEAN’s Proposed Elements of a Regional Code of Conduct in the South China Sea）與“東盟關(guān)于南海問(wèn)題的六點(diǎn)原則”（ASEAN’s Six－Point Principles on the South China Sea）中強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”的國(guó)際法屬性。⑤See：Carlyle A. Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33，No.2，2013，p.76；“ASEAN’s Six－Point Principles on the South China Sea”，Association of Southeast Asian Nations，July 20，2012，https：／ ／www.asean.org／storage／images／AFMs%20Statement%20on%206%20Principles%20on%20SCS.pdf.2017年8月“準(zhǔn)則”框架通過(guò)后，東盟秘書長(zhǎng)黎良明（Le Luong Minh）表態(tài)稱，“準(zhǔn)則”必須具有法律約束力以確保有效。⑥“ASEAN and China Adopted COC Framework”，The Star Online，August 7，2017，http：／ ／www.thestar.com.my／news／regional／2017／08／07／asean－and－china－adopt－coc－framework－code－on－mar?itime－disputes－brings－stability－to－the－issue－says－chi／.

1.2 東盟成員國(guó)從分歧轉(zhuǎn)向一致，主張“準(zhǔn)則”具有法律約束力

東盟成員國(guó)從對(duì)“準(zhǔn)則”法律約束力存在爭(zhēng)議轉(zhuǎn)向趨于一致。越南持續(xù)強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”應(yīng)具有法律約束力，并在“準(zhǔn)則”草案中提議：“準(zhǔn)則”需經(jīng)各當(dāng)事國(guó)內(nèi)部程序批準(zhǔn)，將批準(zhǔn)文件交存至東盟秘書長(zhǎng)后生效；秘書長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第102 條在聯(lián)合國(guó)登記；“準(zhǔn)則”非經(jīng)各當(dāng)事國(guó)協(xié)議不得終止、失效。越南還提議設(shè)置詳細(xì)嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，主張建立監(jiān)督“準(zhǔn)則”執(zhí)行的委員會(huì)，并為委員會(huì)設(shè)置詳細(xì)的運(yùn)作機(jī)制。相比其他國(guó)家“由中國(guó)—東盟落實(shí)《宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組會(huì)議負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督”的提議，越南提議的該監(jiān)督委員會(huì)明顯更加嚴(yán)格。越南還要求，當(dāng)事國(guó)退出“準(zhǔn)則”應(yīng)經(jīng)委員會(huì)或所有國(guó)家協(xié)商一致決定，并在12個(gè)月后生效。⑦Carl Thayer，“A Closer Look at the ASEAN－China Single Draft South China Sea Code of Conduct”，The Diplomat，August 3，2018，https：／ ／thediplomat.com／2018／08／a－closer－look－at－theasean－china－single－draft－south－china－sea－code－of－conduct／.從越南的上述主張可見(jiàn)，雖然明知“準(zhǔn)則”的最終磋商結(jié)果不能成為條約，但越南仍試圖將其視為“硬法”，要求其具有法律約束力并確保執(zhí)行，以創(chuàng)設(shè)國(guó)際義務(wù)約束中國(guó)。⑧同②，pp.5－6.越南學(xué)界觀點(diǎn)與官方意見(jiàn)一致。2014年，越南外交學(xué)院南海研究中心主任陳長(zhǎng)水（Tran Truong Thuy）認(rèn)為，中國(guó)和東盟應(yīng)當(dāng)最終形成具有法律約束力的地區(qū)性行為準(zhǔn)則，有效管理各當(dāng)事國(guó)行為，確保任何一方免受威脅。⑨Tran Truong Thuy，“South China Sea Dispute：Implications of Recent Developments and Prospects for Coming Future”，The 3 rd In?ternational Workshop on The South China Sea：Cooperation for R egional Security and Development co－organized by the Diplomatic Academy of Vietnam and the Vietnam Law yers’ Association，3－5 November，2011，Hanoi，Vietnam.越南國(guó)際法研究所副所長(zhǎng)阮氏蘭英（Nguyen Thi Lan Anh）主張，有約束力的“準(zhǔn)則”不僅有價(jià)值而且必要，原因在于它能夠改善《宣言》的不足，更好地維護(hù)南海地區(qū)和平與安全，促進(jìn)區(qū)域合作。①Nguyen Thi Lan Anh，“Content and Roadmap for a Legally Binding Code of Conduct in the East Sea，Vietnam Law”，Vietnam Law and Legal Forum，September 29，2014，http：／ ／vietnamlawmaga?zine.vn／content－and－roadmap－for－a－legally－binding－code－ofconduct－in－the－east－sea－4902.html.

菲律賓強(qiáng)調(diào)《宣言》在南海爭(zhēng)端管理方面的不足，特別是《宣言》因不具有法律約束力而引發(fā)的低水平執(zhí)行問(wèn)題，未能滿足東盟國(guó)家的根本需求。菲律賓將“準(zhǔn)則”具有法律約束力作為國(guó)家立場(chǎng)的主要落腳點(diǎn)，②白續(xù)輝：“追蹤與研判：《南海行為準(zhǔn)則》制定問(wèn)題的研究動(dòng)向”，《南洋問(wèn)題研究》，2014年第1期，第35頁(yè)。將制定具有法律約束力、更具綜合性、有效性的“準(zhǔn)則”視為“準(zhǔn)則”與《宣言》的最大區(qū)別。③Ian Storey，“Assessing the ASEAN－China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea”，ISEAS，August 8，2017，Issue 2017，No.62，p.2；“ASEAN，China Agree to Start Talks on South China Sea”，Philstar.com，November 13，2017，https：／ ／www.philstar.com／headlines／2017／11／13／1758610／asean－china－agreestart－talks－south－china－sea－code.

馬來(lái)西亞、印度尼西亞與上述觀點(diǎn)有所不同。馬來(lái)西亞起初明確反對(duì)在“準(zhǔn)則”草案中使用正式條約的語(yǔ)言，不同意將“準(zhǔn)則”制定為具有法律效力的協(xié)定。2018年馬來(lái)西亞在“準(zhǔn)則”草案中提議，“準(zhǔn)則”的性質(zhì)應(yīng)取決于各當(dāng)事國(guó)的意圖，即是否有意為各當(dāng)事國(guó)建立法律約束力關(guān)系。如果“準(zhǔn)則”的某些要素引自中國(guó)與東盟國(guó)家間的條約，這些既存的法律約束力關(guān)系仍將維持。此外，馬來(lái)西亞還主張，在未能明確“準(zhǔn)則”適用的具體地理范圍的前提下，不能簽署具有法律約束力的“準(zhǔn)則”。④Hoang Thi Ha，“Trends in Southeast Asia， from Declaration to Code：Continuity and Change in China’s Engagement with ASEAN on the South China Sea”， ISEAS P erspective，Issue.2019，No.5，2019，pp.17－18.關(guān)于生效的條件，馬來(lái)西亞與文萊主張“準(zhǔn)則”自簽署時(shí)開始生效。

印度尼西亞在20世紀(jì)90 年代主張將“準(zhǔn)則”定性為政治性文件，而非法律性文件。2011年11月，在印尼召開的東亞合作領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議期間，印尼時(shí)任外長(zhǎng)馬蒂·納塔賴加瓦（Marty Natalegawa）表示，希望盡快形成具有法律約束力的“準(zhǔn)則”，在法律框架內(nèi)解決問(wèn)題，⑤“促進(jìn)區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議肩負(fù)重任”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年11月17日，第3版；張明亮：“原則下的妥協(xié)：東盟與‘南海行為準(zhǔn)則’談判”，《東南亞研究》，2018年第3期，第72 頁(yè)。體現(xiàn)出印尼主張的轉(zhuǎn)變。但在2018年1月，印尼外長(zhǎng)雷特諾·馬爾蘇迪（Retno Marsudi）表示，印尼將積極努力促使東盟國(guó)家與中國(guó)達(dá)成切實(shí)有效的“準(zhǔn)則”，實(shí)現(xiàn)南海地區(qū)的安全穩(wěn)定，⑥Retno LP Marsudi，“Indonesia：Partner for Peace，Security，Prosperity”，The Jakarta Post，January 11，2018，https：／ ／www.the?jakartapost.com／academia／2018／01／10／full－text－indonesia－partnerfor－peace－security－prosperity.html.并反復(fù)強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”應(yīng)切實(shí)可行（practical）和有效（effective），而未再提及“準(zhǔn)則”的法律約束力問(wèn)題。

1.3 中國(guó)從強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”的政治屬性轉(zhuǎn)變?yōu)槠湫再|(zhì)可以探討，要求“準(zhǔn)則”實(shí)質(zhì)有效

在早期的磋商中，中國(guó)一度強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”屬于促進(jìn)睦鄰關(guān)系、維護(hù)南海地區(qū)穩(wěn)定的政治文件，而不是解決具體爭(zhēng)端的法律文件。2018年11月，中國(guó)與東盟國(guó)家在聯(lián)合聲明及“東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030 年愿景”中要求，“全面有效落實(shí)《宣言》，在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日達(dá)成和通過(guò)一個(gè)實(shí)質(zhì)和有效的‘準(zhǔn)則’”。⑦“中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030 年愿景（全文）”，中華人民共和國(guó)外交部，2018年11月15日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／gjhdq＿676201／gjhdqzz＿681964／lhg＿682518／zywj＿682530／t1613344.shtml。李克強(qiáng)總理在第21次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，深化海上務(wù)實(shí)合作，啟動(dòng)并推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，有效管控爭(zhēng)議，保持南海局勢(shì)穩(wěn)定。⑧“李克強(qiáng)在第21次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，中華人民共和國(guó)外交部，2018年11月15日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／zyxw／t1613230.shtml。2019年7月31日，國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅在曼谷出席中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)后會(huì)見(jiàn)中外媒體時(shí)表示，“準(zhǔn)則”毫無(wú)疑問(wèn)具有實(shí)際效力，相信未來(lái)達(dá)成的“準(zhǔn)則”一定是一份更具效力、更符合地區(qū)實(shí)際需要、有更多實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的高質(zhì)量的地區(qū)規(guī)則。⑨“王毅回應(yīng)對(duì)COC磋商的四個(gè)疑問(wèn)”，中華人民共和國(guó)外交部，2019年8月1日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／wjbzhd／t1685094.shtml?？梢钥闯?，近年來(lái)，中國(guó)官方從堅(jiān)持“準(zhǔn)則”的政治屬性轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢杂懻?。中?guó)態(tài)度的轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)在未來(lái)磋商中贏得了回旋余地，即如果“準(zhǔn)則”按照中國(guó)預(yù)期的方向發(fā)展，中國(guó)有可能接受“準(zhǔn)則”具有法律約束力；如果“準(zhǔn)則”條款的意圖或條款的實(shí)施將造成對(duì)中國(guó)在南海行使正當(dāng)合法行動(dòng)的限制，中國(guó)很可能主張“準(zhǔn)則”不具有法律約束力。①See：Hoang Thi Ha，“Trends in Southeast Asia，from Decla?ration to Code：Continuity and Change in China’s Engagement with ASEAN on the South China Sea”，ISEAS Perspective，Issue 2019，No.5，2019，p.27.中國(guó)態(tài)度的轉(zhuǎn)變事實(shí)上也反映出中國(guó)與東盟國(guó)家的分歧在縮小，從而擴(kuò)大了達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“準(zhǔn)則”的法律約束力問(wèn)題存在分歧。2003年臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者宋燕輝認(rèn)為，“準(zhǔn)則”作為指導(dǎo)性文件而非條約，不具有法律約束力；“準(zhǔn)則”的遵守應(yīng)當(dāng)基于自愿。②Song Yann－h(huán)uei，“The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium：Before and After the September 11 Terrorist Attack”，Ocean Development and International Law，Vol.2003，No.34，p.247.這一主張的原因在于，在南海島礁的領(lǐng)土主權(quán)與管轄權(quán)爭(zhēng)端尚未最終解決之前，中國(guó)與東盟國(guó)家不希望被迫受到“準(zhǔn)則”的約束。③See：Song Yann－h(huán)uei，“The South China Sea Declaration on Conduct of Parties and Its Implications：Taiwan’s Perspective”， Mari?times Studies，Vol.2003，Issue.129，2003，pp.13－23.但他強(qiáng)調(diào)，“準(zhǔn)則”當(dāng)中基于國(guó)際法規(guī)則的條款對(duì)各國(guó)具有約束力。④Song Yann－h(huán)uei，“Codes of Conduct in the South China Sea and Taiwan’s Stand”， Marine Policy，Vol.24，Issue 6，2000，p.450.2015年學(xué)者駱永昆指出，主張“準(zhǔn)則”具有法律約束力會(huì)導(dǎo)致與2000年中國(guó)與東盟高官磋商達(dá)成的協(xié)議相悖。該協(xié)議將“準(zhǔn)則”認(rèn)定為促進(jìn)睦鄰友好與地區(qū)穩(wěn)定的政治性文件，而非解決具體爭(zhēng)議的法律文件。更為關(guān)鍵的是，如果“準(zhǔn)則”具有法律約束力，那么“準(zhǔn)則”應(yīng)由哪一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施仍有待明確。⑤駱永昆：“‘南海行為準(zhǔn)則’：由來(lái)、進(jìn)程、前景”，《國(guó)際研究參考》，2017年第8期，第10 頁(yè)。但也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)。羅國(guó)強(qiáng)教授在2014年提出，由于《宣言》在性質(zhì)定位、對(duì)象選擇、具體方法等方面都存在一定缺陷，尤其是法律約束力的缺失令其體現(xiàn)不出預(yù)期的影響和效果，因此制定有約束力的國(guó)際法律文件解決南海爭(zhēng)端是中國(guó)不得不面對(duì)的問(wèn)題。⑥羅國(guó)強(qiáng)：“東盟及其成員國(guó)關(guān)于《南海行為準(zhǔn)則》之議案評(píng)析”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014 年第7期，第87頁(yè)。金永明教授在2015年提出，為進(jìn)一步管控南海問(wèn)題爭(zhēng)議，消除《宣言》缺少組織機(jī)構(gòu)與懲罰措施的缺陷，制定具有法律約束力的“準(zhǔn)則”就顯得特別重要。⑦金永明：“南海問(wèn)題的政策及國(guó)際法制度的演進(jìn)”，《當(dāng)代法學(xué)》，2014年第3期，第18－26 頁(yè)。也有媒體與學(xué)者推測(cè)，“準(zhǔn)則”法律約束力的表述可能不會(huì)在“準(zhǔn)則”文本中出現(xiàn)。⑧匡增軍、黃浩：“從南海仲裁案看‘南海行為準(zhǔn)則’爭(zhēng)端解決條款的制定”，《武大國(guó)際法評(píng)論》，2018年第1期，第94－95頁(yè)；黃瑤：“‘南海行為準(zhǔn)則’的制定：進(jìn)展、問(wèn)題與展望”，《法治社會(huì)》，2016年第1期，第24頁(yè)。實(shí)際上，“準(zhǔn)則”的框架與“準(zhǔn)則”草案將各當(dāng)事國(guó)的首要目標(biāo)確定為“建立一個(gè)基于規(guī)則的框架，包含一套指導(dǎo)各方行為和促進(jìn)南海海洋合作的準(zhǔn)則”，兩份文件均運(yùn)用了“基于規(guī)則的框架”的表述，而未運(yùn)用東盟國(guó)家長(zhǎng)期設(shè)想的“具有法律約束力”的措辭。⑨Ian Storey，“Assessing the ASEAN－China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea”，ISEAS Perspective，Issue 2017，No.62，2017，p.4.

1.4 域外國(guó)家敦促中國(guó)與東盟國(guó)家早日達(dá)成具有法律約束力且有效的“準(zhǔn)則”

美國(guó)從不甘心成為“旁觀者”，企圖時(shí)刻掌握“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，并采取具體行動(dòng)，包括為“準(zhǔn)則”的磋商設(shè)置最后期限，推動(dòng)?xùn)|盟方面單獨(dú)就“準(zhǔn)則”達(dá)成協(xié)定后向中國(guó)施壓。⑩韋宗友：“解讀奧巴馬政府的南海政策”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016 年第2期，第31頁(yè)；Bonnie S.Glaser，“Conflict in the South China Sea”，Contingency Planning Memorandum Update，Council on Foreign Relations，April 2015，pp.1－4.2018年10月，美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心發(fā)表《消除南海爭(zhēng)議：地區(qū)藍(lán)圖》報(bào)告，提出建立以“南海仲裁案”裁決為基礎(chǔ)的權(quán)利分配方案和海洋合作方案。?“Defusing the South China Sea Disputes：A Regional Blue?print”，A Report of the CSIS Expert Working Group on the South China Sea，October 11，2018，https：／ ／amti.csis.org／expert－workinggroup－scs／.2018年8月，澳大利亞學(xué)者卡爾·塞耶（Carl Thayer）發(fā)表評(píng)論，大幅披露“準(zhǔn)則”草案這一仍在磋商過(guò)程中的保密文件，不僅意在公開“準(zhǔn)則”草案內(nèi)容，也表明美國(guó)在談判國(guó)中有線人、代言人存在。由此可見(jiàn)，盡管美國(guó)未能直接參與“準(zhǔn)則”的磋商，但仍可能憑借其與東盟國(guó)家的密切聯(lián)系，掌握最新動(dòng)態(tài)甚至操縱磋商走向。①高圣惕：“‘南海行為準(zhǔn)則’談判需排除外來(lái)干擾”，《遠(yuǎn)望》，2018年第9期，第16頁(yè)。這意味著要完全排除美國(guó)的干預(yù)幾乎毫無(wú)可能。

美國(guó)對(duì)“準(zhǔn)則”法律約束力問(wèn)題已施加了實(shí)際影響。2015年3月，新美國(guó)安全研究中心發(fā)表《維護(hù)規(guī)則：應(yīng)對(duì)亞洲海域威脅》報(bào)告，建議美國(guó)應(yīng)與其盟國(guó)和伙伴國(guó)家執(zhí)行有約束力的“準(zhǔn)則”，產(chǎn)生集體壓力，應(yīng)對(duì)威脅性行為。②Alexander Sullivan and Patrick M.Cronin，“Preserving the Rules：Countering Coercion in Maritime Asia”，Center for a New Amer?ican Security，March 11，2015，https：／ ／www.cnas.org／publications／re?ports／preserving－the－rules－countering－coercion－in－maritime－asia.2017年8月，美國(guó)、日本、澳大利亞三方戰(zhàn)略對(duì)話部長(zhǎng)聯(lián)合聲明對(duì)“準(zhǔn)則”框架表示認(rèn)可，呼吁相關(guān)方及時(shí)達(dá)成“準(zhǔn)則”，確保其“有法律約束力、有意義、有效，與國(guó)際法保持一致。”③陳慈航：“美國(guó)在‘南海行為準(zhǔn)則’問(wèn)題上的政策論析”，《國(guó)際政治研究》，2018年第4期，第69－70 頁(yè)；駱永昆：“‘南海行為準(zhǔn)則’：由來(lái)、進(jìn)程、前景”，《國(guó)際研究參考》，2017年第8期，第11頁(yè)；“Australia，Japan，US Call for South China Sea Code to be Le?gally Binding”，NDTV，August 7，2017，http：／ ／www.ndtv.com／world－news／australia－japan－us－call－for－south－china－sea－code－tobe－legally－binding－1734552。2017年10至11月，美國(guó)先后在與泰國(guó)、新加坡、越南等國(guó)的聯(lián)合聲明中，呼吁在南海問(wèn)題上早日達(dá)成有效且具有法律約束力的區(qū)域行為準(zhǔn)則。④陳慈航、孔令杰：“中美在‘南海行為準(zhǔn)則’問(wèn)題上的認(rèn)知差異與政策互動(dòng)”，《東南亞研究》，2018年第3期，第82頁(yè)。印度也明確支持將“準(zhǔn)則”制定成具有法律約束力的機(jī)制。⑤陳相秒：“‘南海行為準(zhǔn)則’磋商正在取得積極進(jìn)展”，《世界知識(shí)》，2017年第7期，第27頁(yè)。以上域外國(guó)家政府及其學(xué)者幾乎一致認(rèn)為，“準(zhǔn)則”具有法律約束力將成為“準(zhǔn)則”與《宣言》最本質(zhì)的區(qū)別，成為中國(guó)與東盟國(guó)家二十年來(lái)努力談判磋商的重要價(jià)值。⑥安剛：“如何理解‘南海行為準(zhǔn)則’框架文件的達(dá)成”，《世界知識(shí)》，2017年第17期，第32 頁(yè)。域外國(guó)家對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的干預(yù)，是否有助于解決“準(zhǔn)則”的法律效力爭(zhēng)議及“準(zhǔn)則”的順利達(dá)成，有待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

二、“準(zhǔn)則”法律約束力之爭(zhēng)的事實(shí)性因素

2.1 規(guī)則實(shí)施層面：“準(zhǔn)則”的實(shí)施將對(duì)各當(dāng)事國(guó)造成不同影響

盡管“準(zhǔn)則”將對(duì)各當(dāng)事國(guó)在南海的行為采取同等限制、賦予相同的權(quán)利與義務(wù)，但是“準(zhǔn)則”的實(shí)施將為中國(guó)與東盟國(guó)家?guī)?lái)不同的實(shí)際影響。在“準(zhǔn)則”實(shí)施前，中國(guó)能依靠綜合國(guó)力、海軍實(shí)力、科技能力、雄厚財(cái)力的顯著優(yōu)勢(shì)，在南海采取廣泛的行動(dòng)，增強(qiáng)對(duì)主權(quán)范圍內(nèi)海域的實(shí)際控制?！皽?zhǔn)則”實(shí)施后，為實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)則”的預(yù)期目標(biāo)，我國(guó)將進(jìn)一步保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平穩(wěn)定的行動(dòng)。由此，“準(zhǔn)則”將對(duì)中國(guó)產(chǎn)生更多的實(shí)際限制。相反，“準(zhǔn)則”對(duì)東盟國(guó)家在南海行動(dòng)的實(shí)際影響更少，并且東盟國(guó)家通過(guò)集體談判磋商對(duì)中國(guó)施壓，進(jìn)一步限制中國(guó)在南海的行動(dòng)，從中獲益更多。

實(shí)際上，東盟國(guó)家在“準(zhǔn)則”制定初期即有限制中國(guó)在南海行動(dòng)的意圖。“準(zhǔn)則”的起源可以追溯到1995年中菲美濟(jì)礁領(lǐng)土爭(zhēng)端后，菲律賓尋求東盟國(guó)家的幫助，期望通過(guò)制定“準(zhǔn)則”限制中國(guó)在南海的維權(quán)行動(dòng)。⑦Carlyle A.Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community－Building？”The Asia－Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012，p.2.由此，東盟國(guó)家主張“準(zhǔn)則”應(yīng)具有法律約束力，其意在賦予“準(zhǔn)則”更高的法律位階，以鞏固?hào)|盟國(guó)家在南海的既有利益與預(yù)期利益，并避免重蹈《宣言》因缺乏法律約束力而無(wú)法有效約束和規(guī)范管理各國(guó)在南海行動(dòng)的覆轍，這里主要針對(duì)中國(guó)。伊恩·斯托里（Ian Storey）在2013年印證了這一觀點(diǎn)。他認(rèn)為，美國(guó)對(duì)于“準(zhǔn)則”的支持只是為了限制中國(guó)，而非限制其他聲索國(guó)在南海的行動(dòng)。⑧Ian Storey，“Slipping Away？A South China Sea Code of Conduct Eludes Diplomatic Efforts”，in Center for a New American Se?curity，East and South China Seas Bulletin，No.11，2013，http：／ ／www.files.ethz.ch／isn／162591／CNAS＿Bulletin＿Storey＿Slipping＿Away.pdf，p.5.

2.2 制度設(shè)置層面：各當(dāng)事國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端解決機(jī)制的要求不同

“準(zhǔn)則”的爭(zhēng)端解決機(jī)制條款與法律約束力爭(zhēng)議存在內(nèi)在聯(lián)系，二者均為各當(dāng)事國(guó)的主要爭(zhēng)議。“準(zhǔn)則”爭(zhēng)端解決機(jī)制條款的目的不在于解決領(lǐng)土主權(quán)與海洋劃界爭(zhēng)端，而在于處理“準(zhǔn)則”解釋與適用過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議。無(wú)論是對(duì)待“準(zhǔn)則”爭(zhēng)端解決機(jī)制條款，還是長(zhǎng)期以來(lái)的南海爭(zhēng)端解決，中國(guó)始終堅(jiān)持國(guó)家間的爭(zhēng)端應(yīng)由直接當(dāng)事方通過(guò)談判協(xié)商解決，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)不接受任何訴諸第三方爭(zhēng)端解決方式及強(qiáng)加于中國(guó)的解決方案。此外，賦予“準(zhǔn)則”文件整體以法律約束力將意味著賦予爭(zhēng)端解決機(jī)制條款以法律約束力，由此將進(jìn)一步引發(fā)涉及南海的爭(zhēng)端被濫訴諸國(guó)際司法途徑的可能性。

東盟國(guó)家對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制條款的提議與中國(guó)存在區(qū)別。特別是越南在“準(zhǔn)則”草案中提議，“根據(jù)包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法解決所有領(lǐng)土與管轄權(quán)及海洋劃界爭(zhēng)議”。當(dāng)通過(guò)談判、磋商無(wú)法解決爭(zhēng)端時(shí)，越南主張利用《東南亞友好合作條約》中的爭(zhēng)端解決機(jī)制。越南還強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”中的任何規(guī)定不得排除各當(dāng)事國(guó)合意選取《聯(lián)合國(guó)憲章》第33（1）條中規(guī)定的爭(zhēng)端解決方式。如果上述提議被采納，則“準(zhǔn)則”適用的爭(zhēng)端仍存在被濫訴諸國(guó)際司法途徑的可能性，使我國(guó)在南海維權(quán)中陷入困境與被動(dòng)局面。綜上，我國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)南海爭(zhēng)端解決機(jī)制的不同要求與不同偏好是引發(fā)法律約束力爭(zhēng)議的重要因素。

然而，爭(zhēng)端解決機(jī)制條款存在調(diào)和的可能性。中國(guó)與東盟國(guó)家間有通過(guò)談判解決爭(zhēng)端的成功實(shí)踐。中越北部灣劃界談判經(jīng)過(guò)幾代人三階段前后27年的努力，最終根據(jù)國(guó)際法與國(guó)家實(shí)踐，適用包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法原則和規(guī)則，結(jié)合北部灣的實(shí)際情況，公平合理地完成了海域劃界與漁業(yè)資源安排。兩國(guó)于2000年12月15日簽署領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架劃界協(xié)定及漁業(yè)協(xié)定。這為我國(guó)與東盟國(guó)家解決南海爭(zhēng)端積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，①“中越北部灣劃界協(xié)定情況介紹”，中華人民共和國(guó)外交部，2000年12 月25日，https：／ ／www.mfa.gov.cn／web／ziliao＿674904／tytj＿674911／tyfg＿674913／t145558.shtml。也充分展現(xiàn)出我國(guó)與東盟國(guó)家有能力、有智慧通過(guò)友好協(xié)商解決海洋爭(zhēng)端，為未來(lái)的南海海洋劃界談判奠定了前期基礎(chǔ)。②張琪悅：“新中國(guó)成立70 年來(lái)中國(guó)海洋法律外交實(shí)踐與能力提升”，《理論月刊》，2019年第10期，第15頁(yè)。這一事例也表明，中國(guó)與東盟國(guó)家存在以政治途徑解決爭(zhēng)端的傳統(tǒng)，能夠成為“準(zhǔn)則”爭(zhēng)端解決機(jī)制條款達(dá)成一致的基礎(chǔ)。

同時(shí)，有大量的國(guó)際實(shí)踐表明，領(lǐng)土主權(quán)與海洋爭(zhēng)端大多最終是通過(guò)爭(zhēng)端各當(dāng)事國(guó)直接談判或磋商的政治途徑解決。國(guó)際仲裁或國(guó)際司法僅為當(dāng)事方之間直接談判提供必要的幫助。而且，“準(zhǔn)則”草案在實(shí)質(zhì)磋商階段仍未明確將訴諸國(guó)際司法途徑納入爭(zhēng)端解決條款。盡管當(dāng)事國(guó)的提議不完全排除這種可能性，但爭(zhēng)端解決方式的選擇在各當(dāng)事國(guó)均同意的前提下才有效。由此，各當(dāng)事國(guó)對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的不同要求雖然被視為影響“準(zhǔn)則”法律約束力爭(zhēng)議的重要因素，但不能成為決定因素。③Mark J.Valencia，“The Draft Code of Conduct for the South China Sea Has Significant Political Ramifications for ASEAN”，National Institute for South China Sea Studies，September 28，2018.http：／ ／en.nanhai.org.cn／index／research／paper＿c／id／199.html.

2.3 外交策略層面：各當(dāng)事國(guó)在對(duì)外交往中選擇工具的傾向不同

東盟國(guó)家與中國(guó)力量對(duì)比懸殊，缺乏必要的實(shí)力支撐和外交資源，在政治談判與外交博弈中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。④韋民著：《小國(guó)與國(guó)際關(guān)系》，北京大學(xué)出版社，2014年版，第232頁(yè)。由此，東盟國(guó)家對(duì)南海局勢(shì)的發(fā)展變化更為敏感，南海地區(qū)無(wú)政府與無(wú)序狀態(tài)對(duì)其也有更多影響。這決定著東盟國(guó)家更注重運(yùn)用“基于法治的多邊機(jī)制”維持南海秩序與解決爭(zhēng)端。⑤Jim Mclay，“Making a Difference：The Role of a Small State at the United Nations”， Juniata Voices，April 27，2011，https：／ ／www.juniata.edu／offices／juniata－voices／media／mclay－making－a－dif.pdf，p.123.面對(duì)南海潛在的安全問(wèn)題，東盟國(guó)家更傾向于依靠國(guó)際規(guī)范和國(guó)際規(guī)則，①Robert G Patman，“New Zealand’s Place in the World”，in Raymond Miller ed.， New Zealand Government and Politics，Victoria，Australia：Oxford University Press，2006，pp.85－103.倡導(dǎo)與發(fā)揮國(guó)際道德的作用，爭(zhēng)取國(guó)際輿論支持。這體現(xiàn)出東盟國(guó)家小國(guó)外交的典型行為模式——發(fā)揮多邊外交的作用，通過(guò)“準(zhǔn)則”構(gòu)建穩(wěn)定的多邊機(jī)制和區(qū)域性規(guī)則。

相反，中國(guó)作為地區(qū)大國(guó)，更傾向于通過(guò)外交談判磋商等政治途徑解決爭(zhēng)端。雖然中國(guó)也受益于多邊機(jī)制與國(guó)際法治，并將其納入大國(guó)外交的重要組成部分，但在南海問(wèn)題上，“準(zhǔn)則”試圖將相關(guān)爭(zhēng)議納入國(guó)際規(guī)則框架，這將使中國(guó)無(wú)法最大限度地發(fā)揮綜合國(guó)力與外交優(yōu)勢(shì)。因此，中國(guó)與東盟在對(duì)外交往中選擇工具傾向性的差異，導(dǎo)致雙方對(duì)于“準(zhǔn)則”的依賴程度不同，對(duì)“準(zhǔn)則”法律約束力的預(yù)期存在差異。

三、“準(zhǔn)則”法律約束力之爭(zhēng)的國(guó)際法問(wèn)題

3.1 具有法律約束力的國(guó)際法規(guī)范的形式問(wèn)題

（1）行為準(zhǔn)則的文本形式在國(guó)際法上是否具有法律約束力尚無(wú)定論，其實(shí)施效果很大程度上受到程序要件的影響

第一，行為準(zhǔn)則種類多樣、差異性大、界限模糊，難以通過(guò)定義涵蓋各種情形?！恶R普國(guó)際公法百科全書》將其描述為“包含一系列書面規(guī)則和原則的規(guī)范性工具，可以監(jiān)管具體或普遍領(lǐng)域的問(wèn)題。但通常聚焦于特定行為，意在達(dá)成一個(gè)共同的行為標(biāo)準(zhǔn)”。行為準(zhǔn)則涵蓋面廣，適用于描述具有上述特征的無(wú)約束力的文件，包括原則、宣言、指導(dǎo)方針等。②Jürgen Friedrich，“Codes of Conduct”，paras.1－2，in Max Planck Encyclopedia of P ublic International Law，Oxford：Oxford Uni?versity Press，2015.我國(guó)學(xué)者周士新在2015年提出，無(wú)論是1992 年《東盟南海宣言》、2002 年《南海各方行為宣言》，還是2011年中國(guó)與東盟國(guó)家達(dá)成的《落實(shí)＜南海各方行為宣言＞指導(dǎo)方針》，都屬于廣義的“行為準(zhǔn)則”，并且這些規(guī)則的約束力都不強(qiáng)。③周士新：“關(guān)于‘南海行為準(zhǔn)則’磋商前景的分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第3期，第22 頁(yè)。

盡管在國(guó)際法理論中，一般情況下行為準(zhǔn)則被視為不具有法律約束力的文件，但由于行為準(zhǔn)則通常能夠反映具有法律約束力的規(guī)則，或?qū)⒏鲊?guó)自愿遵守的、具有約束力的規(guī)則納入一個(gè)總體上不具有約束力的文件中，④Jürgen Friedrich，“Codes of Conduct”，paras.1－2，16，in Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Oxford：Oxford University Press，2015.這意味著行為準(zhǔn)則可能同時(shí)兼具有約束力與無(wú)約束力的混合性質(zhì)。因此，對(duì)于行為準(zhǔn)則性質(zhì)的判斷應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體條款進(jìn)行具體分析。

第二，無(wú)論是文件的形式還是名稱，都不能成為確定當(dāng)事國(guó)之間已達(dá)成文件的地位與性質(zhì)的依據(jù)。⑤Philippe Gautier，“Non－Binding Agreement”，para.12，in Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Oxford：Oxford University Press，2015.《維也納條約法公約》第二條（甲）規(guī)定：“稱‘條約’者，謂國(guó)家間所締結(jié)而以國(guó)際法為準(zhǔn)之國(guó)際書面協(xié)定”，“亦不論其特定名稱如何?！雹蕖毒S也納條約法公約》，中華人民共和國(guó)條約數(shù)據(jù)庫(kù)，1969年5月23日通過(guò)，1980年1月27日生效，http：／ ／treaty.mfa.gov.cn／Treaty／web／detail1.jsp？objid ＝1531876068204。由此，參照適用以上條款，“準(zhǔn)則”作為國(guó)家間締結(jié)的以國(guó)際法為依據(jù)的國(guó)際書面協(xié)定，不應(yīng)以特定名稱作為判斷其性質(zhì)的依據(jù)。

這一觀點(diǎn)在大量國(guó)際司法判例中得以證實(shí)。國(guó)際法院在1978年“愛(ài)琴海大陸架案”判決中指明，一項(xiàng)文件是否構(gòu)成協(xié)定，不能僅憑借該行為或事項(xiàng)的文件形式，而是根本上取決于文件所處理的行為或事項(xiàng)的性質(zhì)。⑦ICJ， Aegean Sea Continental Shelf Case（Greece v.Turkey），Judgment （19 December 1978），p. 40，para.96.國(guó)際法院在2002年“喀麥隆訴尼日利亞陸地與海洋邊界案”判決中指出，兩國(guó)元首簽署的《馬魯阿宣言》（The Maroua Declaration）雖然以“宣言”命名，但該宣言中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容構(gòu)成條約法管轄的邊界條約，屬于兩國(guó)間的書面協(xié)定。⑧ICJ，Case Concerning the Land and Maritime Boundary be?tween Cameroon and Nigeria （Camerron v.Nigeria： Equatorial G uinea Intervening），Judgment （10 October 2002），p.130，para.263.上述案例能夠證明，文件名稱不會(huì)成為影響其效力的決定性因素，而是應(yīng)當(dāng)以文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。2001年也有越南學(xué)者指出，在現(xiàn)實(shí)情況下，“準(zhǔn)則”的名稱可能只是隱喻，而非使用的法律術(shù)語(yǔ)，①See Kriangsak Kittichaisaree，“A Code of Conduct for Human and Regional Security around the South China Sea”，Ocean Development and International Law，Vol.32，Issue.2，2001，pp.131－132.并且名稱的象征意義大于實(shí)際意義。若完全依賴國(guó)際法理論對(duì)行為準(zhǔn)則文件形式與名稱的法律約束力做出判斷，難免有失偏頗。

第三，“準(zhǔn)則”的實(shí)施效果與發(fā)揮的作用很大程度上受到程序要件的影響，應(yīng)當(dāng)考慮起草主體、起草場(chǎng)所、生效條件等情況。②Jürgen Friedrich，“Codes of Conduct”，para.15，in Max Planck Encyclopedia of P ublic International Law，Oxford：Oxford Uni?versity Press，2015.首先，“準(zhǔn)則”起草的主體具有適格性。“準(zhǔn)則”由各國(guó)外交部及相關(guān)政府部門官員磋商，而后由各國(guó)外交部長(zhǎng)或國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)。各國(guó)家代表始終具有代表權(quán)，并在相應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)。根據(jù)國(guó)際法院在2006年“剛果境內(nèi)武裝活動(dòng)案”判決中的表述，外交代表的行為可以視為代表國(guó)家，其行為對(duì)國(guó)家具有約束力。③ICJ， Armed Activities on the Territory of the Congo（Democratic Republic of the Congo v. Rwanda），Judgment（3 February 2006），p.25，paras.46－47.因此，各國(guó)外交代表簽署“準(zhǔn)則”的行為能夠?qū)υ搰?guó)家產(chǎn)生約束力。其次，“準(zhǔn)則”起草場(chǎng)所具有合法性與權(quán)威性。“中國(guó)與東盟國(guó)家在中國(guó)—東盟落實(shí)《宣言》高官會(huì)與聯(lián)合工作組會(huì)上開展磋商，在中國(guó)—東盟（10＋1）外長(zhǎng)會(huì)、中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過(guò)與簽署案文。再次，“準(zhǔn)則”履行簽署或批準(zhǔn)程序后生效。參照《維也納條約法公約》第十二條與第十四條的規(guī)定，“根據(jù)具體情形，簽署或批準(zhǔn)接受表示承受條約約束之同意。”根據(jù)國(guó)際法院在1994年“卡塔爾訴巴林案”的判決，在雙方外交部長(zhǎng)簽署文件后，不支持巴林外交部長(zhǎng)事后表示其意圖僅為訂立“政治諒解備忘錄”而不是訂立一項(xiàng)國(guó)際協(xié)定。④ICJ，Case Concerning Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and B ahrain （Qatar v. Bahrain），Judgment（1 July 1994），p.14，para.27.因此，國(guó)際法院認(rèn)為，雙方在簽署文件后應(yīng)當(dāng)受到雙邊協(xié)議的約束。同理，根據(jù)國(guó)際法院在2017年“索馬里訴肯尼亞海域劃界案”中對(duì)“生效的規(guī)定”的分析，通過(guò)檢驗(yàn)索馬里與肯尼亞達(dá)成備忘錄的實(shí)際條款，國(guó)際法院認(rèn)定備忘錄作為書面文件，記錄雙方在某些方面達(dá)成的協(xié)議，受國(guó)際法的約束。在備忘錄中加入生效的規(guī)定，表明該文件具有約束力。⑤ICJ， Maritime Delimitation in the Indian Ocean （Somalia v.Kenya）， Judgment （2 February 2017），p.16，para.24.綜上可知，一份文件在滿足程序要件的前提下，能夠?qū)Ω鳟?dāng)事方產(chǎn)生約束力。文件的形式與名稱并非判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（2）選取“準(zhǔn)則”的文本形式具有比較優(yōu)勢(shì)與合理性

中國(guó)與東盟國(guó)家選取行為準(zhǔn)則的文本形式，雖然表面上削弱了“準(zhǔn)則”的法律約束力，但行為準(zhǔn)則與條約相比具有一定的比較優(yōu)勢(shì)與合理性。

在制定程序方面，行為準(zhǔn)則相對(duì)簡(jiǎn)單，更容易達(dá)成一致。而條約起草的速度較慢、效率較低，具有高度政治化、精細(xì)化的制定過(guò)程和繁瑣的批準(zhǔn)程序，存在批準(zhǔn)國(guó)數(shù)量少的風(fēng)險(xiǎn)，也具有靈活性較為欠缺、不容易適應(yīng)國(guó)際實(shí)踐新發(fā)展等特點(diǎn)。⑥Jürgen Friedrich，“Codes of Conduct”，para.37，in Max Planck Encyclopedia of P ublic International Law，Oxford：Oxford Uni?versity Press，2015.相比之下，采取行為準(zhǔn)則的文本形式有利于克服政治僵局，具有更高的接受度；更容易根據(jù)南海地區(qū)情勢(shì)的新變化，及時(shí)調(diào)整文本內(nèi)容，從而適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)下南海危機(jī)管控與開展合作的需要。伊恩·斯托里早在2013年就指出，盡管具有法律約束力的“準(zhǔn)則”更有助于改善南海局勢(shì)，但似乎更難達(dá)成協(xié)議。⑦Ian Storey，“Slipping Away？A South China Sea Code of Conduct Eludes Diplomatic Efforts”，in Center for a New American Se?curity， East and South C hina Seas B ulletin，No.11，March 20，2013，http：／ ／www.files.ethz.ch／isn／162591／CNAS＿ Bulletin＿ Storey ＿Slipping＿Away.pdf.這也是2002 年各國(guó)選擇先達(dá)成形式上不明確具有法律約束力的《宣言》，以此作為“準(zhǔn)則”的階段性成果與前期基礎(chǔ)的重要原因。從國(guó)家意愿來(lái)看，各國(guó)不愿意在爭(zhēng)端尚未明朗的情況下，針對(duì)敏感的主權(quán)與政治性問(wèn)題制定法律位階較高、約束力較強(qiáng)的法律規(guī)范。再次，與條約不同，鑒于“準(zhǔn)則”的法律約束力仍未確定，“準(zhǔn)則”的性質(zhì)在一定程度上是開放的，能夠給予各當(dāng)事國(guó)官方與學(xué)者更多的討論機(jī)會(huì)，有助于通過(guò)官方磋商與學(xué)術(shù)探討逐漸積累共識(shí)，達(dá)成各國(guó)均能接受的結(jié)果。

3.2 具有法律約束力的國(guó)際法規(guī)范的實(shí)質(zhì)問(wèn)題

（1）“準(zhǔn)則”是否具有法律約束力取決于是否有明確意圖為各當(dāng)事國(guó)創(chuàng)設(shè)國(guó)際法上的權(quán)利義務(wù)

國(guó)際文件的具體內(nèi)容與通過(guò)文件時(shí)的具體情況能夠證明該文件是否有為當(dāng)事方創(chuàng)設(shè)國(guó)際法上權(quán)利與義務(wù)的明確意圖。這是判斷文件是否具有約束力的關(guān)鍵。①See Thomas Buergenthal and Sean D.Murphy， P ublic Inter?national Law，3rd edn，St.Paul，Minn，West Group，2002，pp.102－103；Robert Jennings and Arthur Watts eds.，Oppenheim’ s International Law，9th edn，Vol.1，Parts 2 to 4，London and New York：Addison Wesley Longman Inc，1996，pp.1199－1204.國(guó)際法院在1994年“卡塔爾和巴林海洋劃界和領(lǐng)土問(wèn)題案”判決中指出，即便是會(huì)議記錄（the Minutes），如果其中列舉了各方已經(jīng)同意的承諾，以此為各方創(chuàng)設(shè)了國(guó)際法上的權(quán)利和義務(wù)，則會(huì)議記錄構(gòu)成國(guó)際協(xié)定，而不僅僅是對(duì)各方討論情況的敘述及對(duì)合意與分歧的總結(jié)。②ICJ，Case Concerning Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and B ahrain （Qatar v. Bahrain），Judgment（1 July 1994），pp.13－14，paras.25，30.即使國(guó)際協(xié)定并未以文字形式表述，例如以口頭協(xié)定、單方面聲明等形式呈現(xiàn)，也可以為各當(dāng)事國(guó)確立有約束力的權(quán)利和義務(wù)。這一論斷的原因在于，約束力并不來(lái)源于形式，而來(lái)源于對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)確立權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意圖。③中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)著：《南海仲裁案裁決之批評(píng)》，外文出版社，2018年版，第127頁(yè)。同理，國(guó)際法院在1961年“柏威夏寺案”管轄權(quán)判決中稱，通常情況下，國(guó)際法注重強(qiáng)調(diào)各當(dāng)事國(guó)的意圖而非特定的形式。各當(dāng)事國(guó)可自由選擇愿意采取的形式，只要能從中清晰辨別意圖即可。④ICJ，Case Concerning the Temple of Preah Vihear （Cambodia v.Thailand）， Judgment （26 May 1961），p.18.相反，若一份國(guó)際文件無(wú)意為當(dāng)事國(guó)創(chuàng)造權(quán)利和義務(wù)，并且違反其規(guī)定不產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任，則屬于沒(méi)有約束力的協(xié)議。該文件可能用來(lái)表達(dá)純粹道德或政治承諾，有別于嚴(yán)格的法律規(guī)則。⑤Philippe Gautier，“Non－Binding Agreement”，para.14，in Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Oxford：Oxford University Press，2015.

除分析是否有明確權(quán)利與義務(wù)的意圖外，國(guó)際法院為判斷文件的法律約束力還設(shè)立了另一套標(biāo)準(zhǔn)：結(jié)合文件實(shí)際用語(yǔ)、起草與簽署的具體情況、各方嗣后行為進(jìn)行綜合分析。國(guó)際法院在1978年“愛(ài)琴海大陸架案”判決中表明，一項(xiàng)文件是否構(gòu)成協(xié)定，根本上取決于文件所處理的行為或事務(wù)的性質(zhì)；而確定行為或事務(wù)的真實(shí)性質(zhì)，必須首先考慮文件實(shí)際用語(yǔ)和起草文件的具體情形。⑥ICJ， Aegean Sea Continental Shelf Case（Greece v.Turkey），Judgment （19 December 1978），p. 40，para.96.國(guó)際法院在1974年“法國(guó)核試驗(yàn)案”的判決、1978年“愛(ài)琴海大陸架案”與羅伯特·詹寧斯（Robert Jennings）在《奧本海國(guó)際法》著述中都做出類似表述，認(rèn)為需要根據(jù)當(dāng)事方的意圖、文件所載的條款、使用的文字判斷其約束力。⑦ICJ，Nuclear Tests Case（Australia v.France），Judgment（20 December 1974），p.18，paras.44－45；Robert Jennings and Ar?thur Watts eds.，Oppenheim’s International Law，9th edn，Vol.1，Parts 2 to 4，London and New York：Addison Wesley Longman Inc.，1996，pp.1188－1189.國(guó)際法院在1994 年“卡塔爾訴巴林案”中再次引用與強(qiáng)調(diào)這一標(biāo)準(zhǔn)，即確定協(xié)議是否具有約束力性質(zhì)，國(guó)際法院必須考慮其實(shí)際用語(yǔ)和起草的具體情況。⑧ICJ，Case Concerning Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and B ahrain （Qatar v. Bahrain），Judgment（1 July 1994），pp.12－13，para.23.盡管這套標(biāo)準(zhǔn)與“是否有明確權(quán)利與義務(wù)的意圖”提煉的關(guān)鍵詞不同，但其實(shí)際內(nèi)涵與判斷標(biāo)準(zhǔn)具有相似性。各當(dāng)事國(guó)的真實(shí)意圖能夠根據(jù)其在文件起草與簽署過(guò)程中的表現(xiàn)、文件使用的實(shí)際用語(yǔ)、嗣后行為做出推斷。這兩種判斷方式已經(jīng)在多個(gè)案件中得以運(yùn)用，獲得各方認(rèn)可，⑨ICJ， Aegean Sea Continental Shelf Case（Greece v.Turkey），Judgment （19 December 1978），p.40，para.96；ICJ，C ase Concern?ing Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain （Qatar v. Bahrain），Judgment （1 July 1994），pp.12－14，paras.23－29；ICJ，Case Concerning the Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria （Camerron v. Nigeria：Equatorial Guinea Intervening）， Judgment （10 October 2002），pp.128－130，paras.262－263.逐漸成為判斷一份文件是否具有法律約束力的共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。上述兩套標(biāo)準(zhǔn)能夠相互印證、融會(huì)貫通、補(bǔ)充適用。

當(dāng)前，“準(zhǔn)則”案文仍處于第二輪審讀過(guò)程中，尚未通過(guò)官方渠道公開。但根據(jù)《宣言》文本、國(guó)外披露的“準(zhǔn)則”框架與“準(zhǔn)則”草案、中外學(xué)者對(duì)“準(zhǔn)則”草案的評(píng)述可知，“準(zhǔn)則”意圖在《宣言》的基礎(chǔ)上，更加詳細(xì)明確地賦予各方義務(wù)，如遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》、和平共處五項(xiàng)原則及其他普遍公認(rèn)的國(guó)際法原則，特別是尊重國(guó)家獨(dú)立、主權(quán)與領(lǐng)土完整，不干涉他國(guó)內(nèi)政?！皽?zhǔn)則”將要求各方承諾全面有效地執(zhí)行《宣言》與《落實(shí)＜宣言＞指導(dǎo)方針》。在具體行為方面，“準(zhǔn)則”將要求各方采取自我限制，促進(jìn)相互信任與信心，預(yù)防與管理意外事故，確保海上航行與飛越安全和自由，落實(shí)促進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作義務(wù)，為和平解決爭(zhēng)端創(chuàng)造良好的環(huán)境?！皽?zhǔn)則”也將引發(fā)各當(dāng)事國(guó)的嗣后義務(wù)，如設(shè)置必要的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，定期審查“準(zhǔn)則”的內(nèi)容與實(shí)施情況，遵守“準(zhǔn)則”的生效、失效及退出條款?！皽?zhǔn)則”也將明確賦予各方權(quán)利，如從事海洋科學(xué)研究、行使航行與飛越自由、在特定海域勘探開發(fā)自然資源與捕魚、打擊海上犯罪、保護(hù)海洋環(huán)境。①Carl Thayer，“A Closer Look at the ASEAN－China Single Draft South China Sea Code of Conduct”，The Diplomat，August 03，2018，https：／ ／thediplomat.com／2018／08／a－closer－look－at－theasean－china－single－draft－south－china－sea－code－of－conduct／。綜上，“準(zhǔn)則”具有明確意圖為各當(dāng)事國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)，符合在國(guó)際法上具有約束力的國(guó)際協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)Ω鳟?dāng)事方在南海的行為產(chǎn)生約束力。

（2）即使“準(zhǔn)則”文本整體的法律約束力尚未明確，其中反映既有國(guó)際法規(guī)則的條款也具有明確的法律約束力

即使“準(zhǔn)則”磋商可能不會(huì)嚴(yán)格依照條約的締結(jié)程序，并且“準(zhǔn)則”最終磋商結(jié)果不會(huì)以條約的形式呈現(xiàn)，但“準(zhǔn)則”中必將包含屬于國(guó)際法淵源的內(nèi)容。這些內(nèi)容明確具有法律約束力，各當(dāng)事國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守?！恶R普國(guó)際公法百科全書》也指明，行為準(zhǔn)則通常包含明確的與具體的規(guī)范，部分規(guī)范可視為對(duì)現(xiàn)行國(guó)際規(guī)范的具體化，及對(duì)國(guó)際習(xí)慣的反映。由于行為準(zhǔn)則體現(xiàn)出普遍接受與廣泛適用的共識(shí)，因此能夠?yàn)楦鲊?guó)的行為產(chǎn)生法律義務(wù)。②Jürgen Friedrich，“Codes of Conduct”，paras.21，25，in Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Oxford：Oxford University Press，2015.“準(zhǔn)則”中直接反映現(xiàn)行國(guó)際法規(guī)則的條款，均能視為“準(zhǔn)則”對(duì)現(xiàn)行國(guó)際法相關(guān)原則、規(guī)則的再次確認(rèn)，成為既有國(guó)際條約在“準(zhǔn)則”中的具體適用。例如，反映國(guó)際強(qiáng)行法規(guī)范的“禁止使用武力”，③Michael Wood，“Use of Force，Prohibition of Threat”，para.12，in Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Oxford：Oxford University Press，2015.引自國(guó)際公約與條約內(nèi)容的“以《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨和原則、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》、和平共處五項(xiàng)原則以及其它公認(rèn)的國(guó)際法原則作為處理國(guó)家間關(guān)系的基本準(zhǔn)則”，中國(guó)與東盟國(guó)家共同簽署的國(guó)際文件所規(guī)定的“尊重航行及飛越自由，維護(hù)海上航行和交通安全”、“保護(hù)海洋環(huán)境與海洋生物多樣性”、“保障海上航行安全”、“開展海上搜尋與救助”、“打擊海上跨國(guó)犯罪”等。各當(dāng)事國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守并善意履行上述國(guó)際義務(wù)。

（3）即使“準(zhǔn)則”部分條文不具有明確的法律約束力，也將對(duì)各當(dāng)事國(guó)產(chǎn)生事實(shí)上的約束效果

盡管“準(zhǔn)則”部分內(nèi)容具有政治屬性，但不能否定這些條款也能夠產(chǎn)生實(shí)際的約束力?！皽?zhǔn)則”草案中多處使用了“承諾”這一表達(dá)，英文表述為“undertake”，屬于在一項(xiàng)協(xié)議中，各方承擔(dān)義務(wù)的表達(dá)。國(guó)際法院在2007年“波斯尼亞和黑塞哥維那訴塞爾維亞和黑山關(guān)于適用《防止和懲治滅種罪公約》案”的判決中，將“承諾”一詞解釋為：“‘承諾’的一般含義是賦予一個(gè)真實(shí)的諾言，使自身受到約束，給予一個(gè)保證或承諾，表示同意或接受一項(xiàng)義務(wù)”。“‘承諾’作為在條約中經(jīng)常使用的詞語(yǔ)，規(guī)定了締約方的義務(wù)，并不僅僅用來(lái)提倡或表示某種目標(biāo)”。④ICJ，Case Concerning Application of the C onvention on the Prevention and P unishment of the Crime of Genocide（Bosnia and Herze?govina v.Serbia and Montenegro），Judgment （26 February 2007），p.72，para.162.“承諾”具有“諾言、保證、負(fù)責(zé)”的含義?！皽?zhǔn)則”的通過(guò)與簽署能夠表達(dá)國(guó)家同意接受“準(zhǔn)則”的約束，同意承諾履行“準(zhǔn)則”的各項(xiàng)條款。以上含義與“準(zhǔn)則”條款本身的性質(zhì)并無(wú)直接聯(lián)系。

各當(dāng)事國(guó)應(yīng)當(dāng)善意履行在“準(zhǔn)則”中的各項(xiàng)承諾與義務(wù)，遵守誠(chéng)實(shí)信用、有約必守、禁止反言的要求。國(guó)際法院在1972 年“澳大利亞與新西蘭訴法國(guó)核試驗(yàn)案”判決中均強(qiáng)調(diào)，誠(chéng)實(shí)信用原則是創(chuàng)設(shè)和履行法律義務(wù)的一項(xiàng)基本原則。誠(chéng)實(shí)信用原則也是條約法中“有約必守”規(guī)則的基礎(chǔ)。各當(dāng)事國(guó)有權(quán)要求由“準(zhǔn)則”產(chǎn)生的義務(wù)得到遵守，①ICJ，Nuclear Test Case（Australia v.France），Judgment （20 December 1974），p.268，para. 46；ICJ，Nuclear Test Case（New Zeal?and v.France）， Judgment （20 December 1874），p.20，para.49.避免在后續(xù)行動(dòng)中采取與“準(zhǔn)則”規(guī)定相悖的行為，以此維系彼此間簽署“準(zhǔn)則”這一先前行為所產(chǎn)生的合理期待與信賴?yán)?，②Thomas Cottier， J?rg Paul Müller，“Estoppel”，para.1，in Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Oxford：Oxford University Press，2015.有助于實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)則”建立信心與信任的目的。值得注意的是，“有約必守”規(guī)則反映了基本的、普遍同意的原則，適用于包括條約在內(nèi)的所有法律關(guān)系。③Anthony Aust，“Pacta Sunt Servanda”，para.1，in Max Planck Encyclopedia of P ublic International Law，Oxford：Oxford Uni?versity Press，2015.因此，盡管“準(zhǔn)則”不構(gòu)成條約標(biāo)準(zhǔn)，各當(dāng)事國(guó)也應(yīng)當(dāng)恪守“有約必守”的規(guī)則。即使部分條文不具有明確的法律約束力，但因中國(guó)與東盟、中國(guó)與東盟國(guó)家、東盟成員國(guó)之間簽署與實(shí)施的多邊或雙邊文件得到相互印證與加強(qiáng)，因此能夠?qū)Ω鳟?dāng)事國(guó)在事實(shí)上產(chǎn)生約束的效果。綜上，“準(zhǔn)則”中不具法律約束力的條文也同樣對(duì)各當(dāng)事國(guó)產(chǎn)生一定的約束力與法律影響。

四、結(jié)語(yǔ)

綜合分析中國(guó)與東盟國(guó)家立場(chǎng)主張，各當(dāng)事國(guó)對(duì)“準(zhǔn)則”的法律約束力問(wèn)題已達(dá)成部分共識(shí)，認(rèn)為“準(zhǔn)則”應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)有效，能夠?qū)Ω鞣叫袨楫a(chǎn)生約束；分歧在于“準(zhǔn)則”的法律約束力是否表現(xiàn)為法律強(qiáng)制力，以及是否能夠訴諸國(guó)際司法途徑解決爭(zhēng)議。各當(dāng)事國(guó)對(duì)于“準(zhǔn)則”法律約束力的分歧不在于約束的程度，而在于約束的具體事項(xiàng)與方式。如何在鞏固共識(shí)的基礎(chǔ)上消除分歧，是中國(guó)與東盟國(guó)家未來(lái)需要面臨的重要問(wèn)題。

“準(zhǔn)則”法律約束力爭(zhēng)議的解決路徑有三。第一，明確賦予“準(zhǔn)則”法律約束力，使“準(zhǔn)則”的內(nèi)容與形式向條約方向靠攏。這一路徑的優(yōu)勢(shì)在于，能夠確保“準(zhǔn)則”有效約束各國(guó)行為，避免各方在“準(zhǔn)則”磋商中耗費(fèi)大量的外交成本之后，仍無(wú)益于南海和平穩(wěn)定；劣勢(shì)在于，“準(zhǔn)則”可能成為個(gè)別國(guó)家限制他國(guó)在南海從事正當(dāng)合法行為的工具。此外，一旦“準(zhǔn)則”明確具有法律約束力，將引發(fā)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制等條款的細(xì)化規(guī)定，不僅增加磋商中的工作量，而且為“準(zhǔn)則”的最終達(dá)成增加難度。

第二，明確不賦予“準(zhǔn)則”法律約束力，使“準(zhǔn)則”成為《宣言》的升級(jí)版，僅具有政治屬性。這一路徑的優(yōu)勢(shì)在于，能夠促進(jìn)“準(zhǔn)則”的內(nèi)容與形式更加靈活，能夠減少各當(dāng)事國(guó)對(duì)“準(zhǔn)則”案文內(nèi)容的爭(zhēng)議，更容易達(dá)成共識(shí)，能夠提升磋商效率、加快制定進(jìn)度，使“準(zhǔn)則”盡早發(fā)揮作用；劣勢(shì)在于，盡管“準(zhǔn)則”的“基本任務(wù)”與“最后條款”更加詳盡完備，但難以從根本上解決《宣言》缺乏法律約束力而導(dǎo)致執(zhí)行不力的問(wèn)題。明確不具有法律約束力的“準(zhǔn)則”也對(duì)各當(dāng)事國(guó)自覺(jué)遵守規(guī)則提出了更高要求。因此，“準(zhǔn)則”這一路徑缺乏合理性與現(xiàn)實(shí)性。

第三，不在條文中明確規(guī)定“準(zhǔn)則”是否具有法律約束力，但通過(guò)其他途徑賦予“準(zhǔn)則”具體條款以法律約束力。根據(jù)上文分析可知，“準(zhǔn)則”中明確反映既有國(guó)際法規(guī)則，即引自中國(guó)與東盟既有文件中的規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確具有法律約束力；各當(dāng)事國(guó)經(jīng)磋商已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容可以具有法律約束力；各當(dāng)事國(guó)意見(jiàn)存在較大分歧、在實(shí)際用語(yǔ)中做出模糊化處理、在磋商中做出較大妥協(xié)，從而致使真實(shí)意圖受損、未正當(dāng)行使起草簽署程序及履行嗣后義務(wù)、可能非法限制中國(guó)在南海正當(dāng)合法的行為、純粹的倡議性條款，不應(yīng)當(dāng)具有法律約束力，原因在于以上類別的條文不滿足國(guó)際法上對(duì)具有法律約束力文件的程序與實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定。這一路徑的優(yōu)勢(shì)在于，避免對(duì)“準(zhǔn)則”法律約束力問(wèn)題一概而論，將對(duì)“準(zhǔn)則”文件整體法律約束力的爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為對(duì)具體規(guī)則的細(xì)節(jié)做出分析，區(qū)別對(duì)待不同條款的法律約束力問(wèn)題。而劣勢(shì)在于，未能從“準(zhǔn)則”文件整體角度對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題下定論，增加對(duì)具體條款分析論證的成本。

為解決“準(zhǔn)則”法律約束力爭(zhēng)議，中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)當(dāng)始終以南海地區(qū)的整體利益為重，適當(dāng)顧及彼此合理的利益主張，積累共識(shí)、減少分歧，推動(dòng)“準(zhǔn)則”早日達(dá)成；堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，增強(qiáng)“準(zhǔn)則”的適用性與有效性；盡最大可能地激發(fā)當(dāng)事國(guó)的善意，促使其自覺(jué)遵守“準(zhǔn)則”義務(wù)。各方不應(yīng)將“準(zhǔn)則”僅作為限制與約束各當(dāng)事國(guó)在南海行為的工具，而應(yīng)當(dāng)更加注重發(fā)揮“準(zhǔn)則”的規(guī)則導(dǎo)向作用，引導(dǎo)各當(dāng)事國(guó)自覺(jué)履行“準(zhǔn)則”中的承諾，主動(dòng)承擔(dān)維護(hù)南海區(qū)域秩序的義務(wù)，使“準(zhǔn)則”有效發(fā)揮管控南海危機(jī)、建立信心信任、推進(jìn)務(wù)實(shí)合作、有效緩解南海爭(zhēng)端的積極作用。