歐盟海洋治理模式論析

鄭海琦

（1.中國(guó)人民大學(xué)，北京100872）

當(dāng)前，海洋的重要性逐漸為國(guó)際社會(huì)所重視，海洋治理成為各國(guó)特別關(guān)注的政策議題。海洋治理是全球治理的一個(gè)領(lǐng)域，但已有的全球治理通論往往忽略海洋問(wèn)題。①龐中英：“在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥?wèn)題——關(guān)于全球海洋治理的理論與實(shí)踐”，《社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期，第4 頁(yè)。海洋對(duì)歐盟具有不可或缺的意義。歐盟是全球第三大漁業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖進(jìn)口市場(chǎng)和第五大生產(chǎn)者，95%以上的洲際貨物貿(mào)易和40%以上的內(nèi)部貿(mào)易都依賴海運(yùn)，28個(gè)成員國(guó)中有23個(gè)處于沿海地區(qū)，管轄的海域面積大于陸地，擁有68 000公里的海岸線。②Peter Ehlers，“Blue Growth and Ocean Governance—How to Balance the Use and the Protection of the Seas”，WMU Journal of Maritime Af?fairs，Vol.15，No.2，2016，p.189.基于此，歐盟于2016年發(fā)布了《國(guó)際海洋治理：我們海洋的未來(lái)議程》文件，正式明確海洋治理的重要性和政策方向，提出了海洋治理的三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，即：改善國(guó)際海洋治理框架；減少人類對(duì)海洋的壓力，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件；加強(qiáng)國(guó)際海洋研究和數(shù)據(jù)整合，并列出14項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。③European Commission，“International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans”，November 2016，https：／ ／ec.europa.eu／maritimeaffairs／sites／maritimeaffairs／files／join－2016－49＿en.pdf，p.5.在具體實(shí)踐中，歐盟海洋治理展現(xiàn)出多種模式，不同治理模式既關(guān)乎歐盟與全球其他行為體的海上互動(dòng)，也影響海洋治理成效。歐盟采取何種海洋治理模式以及不同模式的生成條件是本文需要厘清的問(wèn)題。

一、歐盟海洋治理相關(guān)概念和既有研究

在探討歐盟海洋治理相關(guān)問(wèn)題之前，需要對(duì)海洋治理的概念進(jìn)行界定。世界海洋理事會(huì)認(rèn)為，海洋治理是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的規(guī)則、機(jī)構(gòu)、過(guò)程、協(xié)議和安排的基礎(chǔ)。①World Ocean Council，“Ocean Governance and The Private Sector”，June 2018，https：／ ／www.oceancouncil.org／wp－content／up?loads／2018／06／WOC－White－Paper－Ocean－Governance－and－the－Private－Sector－final.pdf，p.2.有學(xué)者認(rèn)為，海洋治理是指海洋事務(wù)由政府、團(tuán)體、企業(yè)和其他利益相關(guān)者管理的方式，反映了國(guó)家、市場(chǎng)、公民、政府與非政府組織之間正式和非正式的關(guān)系和過(guò)程，借此闡明集體利益、確立權(quán)利和義務(wù)并彌合分歧。②Elisabeth Mann Borgese，“Ocean Governance：Legal，Insti?tutional and Implementation Considerations”，International Ocean In?stitution，2001，p.10；Peter Lehr，“Piracy and Maritime Governance in the Indian Ocean”，Journal of the Indian Ocean Region，Vol.9，No.1，2013，p.105.海洋治理概念具有以下特點(diǎn)：治理主體多元化，涵蓋從個(gè)人到國(guó)家多個(gè)層次；機(jī)制與制度安排不可或缺；治理客體包括安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等海洋的多個(gè)領(lǐng)域。③鄭海琦、胡波：“科技變革對(duì)全球海洋治理的影響”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第38頁(yè)。海洋安全包含國(guó)家海洋戰(zhàn)略等傳統(tǒng)安全內(nèi)容和打擊海盜等非傳統(tǒng)安全內(nèi)容。海洋經(jīng)濟(jì)可稱為“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”，是在海洋中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使用海洋產(chǎn)出，并向海洋提供貨物和服務(wù)。④Kwang Seo Park and Judith T.Kildow，“Rebuilding the Classification System of the Ocean Economy”，Journal of Ocean and Coastal Economics，Vol.2014，Issue 1，2014，p.7.盡管具體內(nèi)容和目標(biāo)有所區(qū)別，但二者存在互動(dòng)關(guān)系，在實(shí)踐中相互關(guān)聯(lián)。海洋安全是海洋經(jīng)濟(jì)的助推器，能夠保護(hù)航線、向海洋工業(yè)提供重要數(shù)據(jù)以及管轄海洋資源和活動(dòng)。同時(shí)，海洋安全本身就是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)的來(lái)源，海洋經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大將對(duì)海洋安全產(chǎn)生更大需求，推動(dòng)國(guó)家對(duì)其加大投入。⑤有關(guān)海洋安全和海洋經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)關(guān)系可見：Michelle Voyer，Clive Schofield，Kamal Azmi，Robin Warner，Alistair McIlgorm and Genevieve Quirk，“Maritime Security and the Blue E?conomy：Intersections and Interdependencies in the Indian Ocean”，Journal of the Indian Ocean Region，Vol.14，No.1，2018，pp.15－17.海洋環(huán)境主要是應(yīng)對(duì)氣候變化和人類活動(dòng)引發(fā)的海洋石油泄露、海洋酸化、海洋塑料污染等，著眼于保護(hù)海洋生物資源及棲息地。海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)相輔相成，良好的海洋環(huán)境能為海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)更多收入，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展也需要海洋環(huán)境具有可持續(xù)性。

與海洋治理類似的概念是海洋外交。馬建英認(rèn)為，海洋外交是各主要國(guó)際行為體圍繞海洋秩序的構(gòu)建和海洋權(quán)益的維護(hù)，以海洋問(wèn)題的良治為目標(biāo)，從事涉海外交活動(dòng)的總和，相比傳統(tǒng)外交具有主體多元化、方式多樣化、目的明確、兼具強(qiáng)制與合作的新特征。⑥馬建英：“海洋外交的興起：內(nèi)涵、機(jī)制與趨勢(shì)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014 年第4期，第63頁(yè)。沈雅梅提出，海洋外交是一國(guó)捍衛(wèi)海洋權(quán)益、處理海洋爭(zhēng)端、發(fā)展海洋合作的涉海國(guó)際活動(dòng)，在此過(guò)程中提升國(guó)家在國(guó)際海洋規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)，是國(guó)家總體外交的重要組成部分，受總體外交的指導(dǎo)和制約。⑦沈雅梅：“當(dāng)代海洋外交論析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2014 年第4期，第38頁(yè)。海洋外交依據(jù)不同性質(zhì)可劃分為合作性、勸說(shuō)性和強(qiáng)制性，本質(zhì)上都是借助海上力量向盟國(guó)和對(duì)手表明意圖和能力的一種形式，包含默示或明確的信號(hào)。海洋外交填補(bǔ)了軍事戰(zhàn)爭(zhēng)和民間外交之間的空白，為決策者實(shí)現(xiàn)短期和長(zhǎng)期目標(biāo)提供了一系列工具和選擇。⑧Christian Le Mière， Maritime Diplomacy in the 21 st Century：Drivers and Challenges，Routledge，2014，pp.27－28.根據(jù)上述觀點(diǎn)，海洋外交與海洋治理既有聯(lián)系也有區(qū)別。首先，二者都以主權(quán)國(guó)家為最主要的行為體，并具備主體多元化特征，納入國(guó)際組織、企業(yè)甚至個(gè)人等各個(gè)層次的非國(guó)家行為體。其次，二者都強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)海洋安全、經(jīng)濟(jì)或環(huán)境問(wèn)題和構(gòu)建合理的海洋秩序。海洋外交和海洋治理的不同在于：一方面，二者對(duì)海洋的認(rèn)知和目標(biāo)不同。海洋外交將海洋視為國(guó)家外交工具和載體，目的在于維護(hù)本國(guó)海洋權(quán)益，或通過(guò)海洋問(wèn)題的解決實(shí)現(xiàn)總體外交目標(biāo)，本質(zhì)上是為國(guó)家對(duì)外政策服務(wù)。海洋治理將海洋視為公共空間，是單個(gè)國(guó)家無(wú)法控制的區(qū)域，各國(guó)為應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)合作，屬于全球治理的一部分，本質(zhì)上是提供海洋公共產(chǎn)品。另一方面，二者在方式上存在不同，盡管海洋外交和海洋治理都強(qiáng)調(diào)海上合作的必要性，但海洋外交也運(yùn)用強(qiáng)制手段，一國(guó)可以利用海上力量?jī)?yōu)勢(shì)威懾對(duì)手或迫使弱國(guó)承擔(dān)責(zé)任。相比之下，海洋治理存在治理赤字或失靈現(xiàn)象，但較少具有強(qiáng)制性，擁有更強(qiáng)海上力量的國(guó)家通常不會(huì)強(qiáng)迫小國(guó)承擔(dān)更多責(zé)任。

當(dāng)前關(guān)于歐盟海洋治理的研究主要分為三種視角。首先是關(guān)于歐盟海洋戰(zhàn)略的內(nèi)容和目標(biāo)。巴茲爾·哲曼德（Basil Germond）全面考察了歐盟的海洋安全戰(zhàn)略，認(rèn)為其包含海軍等物質(zhì)層面和海洋文化等觀念層面兩類要素，其定義可以從海洋風(fēng)險(xiǎn)和威脅、海洋戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)的手段以及海洋行動(dòng)的潛在區(qū)域四個(gè)方面理解。歐盟的海洋安全維度橫跨海上運(yùn)輸、能源、漁業(yè)等各個(gè)政策領(lǐng)域，潛在行動(dòng)區(qū)域包括地中海、黑海、波羅的海、北冰洋。①Basil Germond，“The EU’s Security and The Sea：Defining A Maritime Security Strategy”， European Security，Vol.20，No.4，2011，pp.575－580；Basil Germond，The Maritime Dimension of E uro?pean Security：Seapower and the E uropean Union，Palgrave Macmillan，2015，pp.109，153.劉衡提出歐盟的海洋戰(zhàn)略主要是介入域外海洋事務(wù)，并以國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性議題、北極事務(wù)和東亞海洋事務(wù)作為不同維度表現(xiàn)，從而提升在國(guó)際海洋事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。②劉衡：“介入域外海洋事務(wù)：歐盟海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第10 期，第60－82頁(yè)。此外，作為整體海洋戰(zhàn)略的重要構(gòu)成，歐盟在具體海域的戰(zhàn)略也為學(xué)者所關(guān)注。有學(xué)者提出歐盟對(duì)南海的關(guān)注不斷上升，通過(guò)多邊主義、國(guó)際法等途徑介入南海問(wèn)題，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)主義特征。③邢瑞利、劉艷峰：“歐盟介入南海問(wèn)題：路徑、動(dòng)因與前景”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2016年第5期，第32－39頁(yè)；敬璇琳、劉金源：“務(wù)實(shí)主義的被動(dòng)外交——?dú)W盟南海政策的演進(jìn)及未來(lái)走向”，《歐洲研究》，2018年第4 期，第66－83頁(yè)。歐盟的印度洋戰(zhàn)略具有目標(biāo)界定、法律基礎(chǔ)、規(guī)則制定、戰(zhàn)略文化四種維度。④宋德星、孔剛：“歐盟的印度洋安全戰(zhàn)略與實(shí)踐——以‘阿塔蘭特’行動(dòng)為例”，《南亞研究》，2013年第3期，第1－15頁(yè)。歐盟在北冰洋這一新海域的戰(zhàn)略近年來(lái)也逐漸成為熱點(diǎn)問(wèn)題，歐盟在該地區(qū)的關(guān)切主要是能源安全和氣候變化。⑤何奇松：“氣候變化與歐盟北極戰(zhàn)略”，《歐洲研究》，2010年第6 期，第59－73頁(yè)；楊劍：“北極航道：歐盟的政策目標(biāo)和外交實(shí)踐”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2013年第3期，第41－50頁(yè)；Njord Wegge，“The EU and the Arctic：European Foreign Policy in the Making”，Arctic Review，Vol.3，No.1，2012，pp.6－29；Cecile Pelaudeix and Thierry Rodon，“The European Union Arctic Policy and National Inter?ests of France and Germany：Internal and External Policy Coherence at Stake？”The Northern Review，No.37，2013，pp.57－85.

其次是關(guān)于歐盟海洋安全治理的研究。陳菲認(rèn)為歐盟的海洋安全治理框架從分散隔離、職能重疊轉(zhuǎn)變?yōu)檎霞?、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的綜合框架，其海洋安全治理的重點(diǎn)是波羅的海、地中海和黑海。⑥陳菲：“歐盟海洋安全治理論析”，《歐洲研究》，2016 年第4期，第79－99頁(yè)。反海盜行動(dòng)是歐盟海洋安全治理的關(guān)鍵內(nèi)容，歐盟對(duì)海洋邊界重要性的認(rèn)識(shí)、成員國(guó)對(duì)規(guī)范與合法性的追求和對(duì)海盜的安全威脅感知，有助于解釋其在共同安全與防務(wù)政策框架下的反海盜行動(dòng)。⑦Basil Germond，“Multinational Military Cooperation and Its Challenges：The Case of European Naval Operations in the Wider Med?iterranean Area”， International Relations，Vol.22，No.2，2008，pp.173－191；Basil Germond and Michael E.Smith，“Re－Thinking Euro?pean Security Interests and the ESDP：Explaining the EU