社會(huì)組織參與瀾湄水資源治理：倡議網(wǎng)絡(luò)及其影響

郭延軍

（1.外交學(xué)院，北京100037）

雖然主權(quán)國家是瀾湄水資源開發(fā)治理的最主要行為體，但水資源開發(fā)利用與治理涉及的利益相關(guān)方較多，僅僅依靠國家或政府的力量無法有效解決水資源治理中出現(xiàn)的所有問題。社會(huì)組織在瀾湄流域各國興起，在地區(qū)治理進(jìn)程中發(fā)揮著越來越重要的作用。作為水資源治理過程中的重要參與方，在參與解決環(huán)境、安全等問題上發(fā)揮著重要作用，其在瀾湄水資源治理中所能發(fā)揮的作用亦會(huì)對(duì)中國與湄公河國家間關(guān)系以及中國參與水資源治理的模式產(chǎn)生一定影響，作用不容小覷。

一、社會(huì)組織：倡議網(wǎng)絡(luò)的形成及作用

在社會(huì)學(xué)中，社會(huì)組織指的是個(gè)體和群體之間關(guān)系的一種模式。①Susan A.Wheelan，The Handbook of Group Research and Practice，Sage，2005，p.122.從定義看，社會(huì)組織包羅萬象，幾乎囊括了政府組織之外的絕大多數(shù)組織形式。為了研究方便，本文的社會(huì)組織特指不同于政府和企業(yè)的從事社會(huì)和環(huán)境事務(wù)的非營利組織，其功能基本等同于民間組織。社會(huì)組織所扮演的角色與政府不同，具有非政府性，同時(shí)具有組織性，是一個(gè)團(tuán)體。社會(huì)組織所代表的往往是那些在政策制定中被忽略的群體，①Steve Charnovitz，“Two Centuries of Participation：NGOs and International Governance”， Michegan Journal of International Law，No.18，1997，p.274.被認(rèn)為是確保良治、促進(jìn)透明和可信度的關(guān)鍵性支柱力量。②Michael Edward，Civil Society，Polity Press，2004，p.15.

20世紀(jì)70年代以來，社會(huì)組織開始活躍于國際舞臺(tái)，尤其在環(huán)境問題領(lǐng)域的影響日益增大，當(dāng)前社會(huì)組織已經(jīng)成為環(huán)境治理的重要行為體，是推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和參與全球治理的重要伙伴力量。

圍繞跨界水資源治理問題，社會(huì)組織參與決策過程常常體現(xiàn)在廣泛介入與水壩建設(shè)相關(guān)的廣泛議題中。 從全球各地的水壩發(fā)展過程中可以看到，社會(huì)組織經(jīng)常通過創(chuàng)建國際聯(lián)盟來向政策制定者反映地方社區(qū)的呼聲。例如，為反對(duì)老撾興建沙耶武里水電站，來自51個(gè)國家的263個(gè)社會(huì)組織向老撾和泰國總理提交聯(lián)名信。③Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydrapower Development on the Mekong River，Routledge Taylor and Francis Group，2015，p.1.一般來說，社會(huì)組織可以發(fā)揮很多積極作用：社會(huì)組織和利益團(tuán)體的存在使得更多的社會(huì)團(tuán)體有可能參與到水資源治理中來，從而將傳統(tǒng)的精英治理模式向著更加多元化參與的方式轉(zhuǎn)變，而他們“自下而上”所表達(dá)的利益訴求往往是那些在政策制定領(lǐng)域沒有很好反映出來的問題，且來自市民社會(huì)的倡議是促進(jìn)向民主化治理政策轉(zhuǎn)變的潛在方式。④Leslie M.Fox and Priya Helweg，“Advocacy Strategy for Civil Society：A Conceptual Framework and Practitioner’s Guide”，USAID，August 31，1997，http：／ ／pdf.usaid.gov／pdf＿docs／pnacn907.pdf.社會(huì)組織還經(jīng)常為爭議問題提供技術(shù)性信息，作為參與政策制定過程的一種方式。很多社會(huì)組織有能力向政府推薦特定領(lǐng)域的技術(shù)專家，政府官員也可以從技術(shù)專家那里迅速獲得來自社會(huì)組織的反對(duì)觀點(diǎn)。社會(huì)組織還在促進(jìn)與環(huán)境治理相關(guān)的規(guī)則和規(guī)范形成和傳播中發(fā)揮重要作用。比如一些環(huán)境社會(huì)組織被允許參加政府代表為主的全球環(huán)境協(xié)議談判，雖然他們沒有談判權(quán)，但可以和政府代表形成互補(bǔ)，把市民社會(huì)團(tuán)體提出的規(guī)范努力帶到談判桌上來。社會(huì)組織還可以監(jiān)督政府法令及政策是否有效實(shí)施，以及政策實(shí)施過程中是否符合程序。

社會(huì)組織的上述功能和作用事實(shí)上可以被歸納為一種“倡議戰(zhàn)略”（Advocacy Strategy），按照美國國際開發(fā)署的定義，它是指一個(gè)或一些團(tuán)體采用一系列的技術(shù)和技能來達(dá)到影響公共政策制定這一目的的過程，最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)明確的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)或改革。⑤同⑥。而要實(shí)現(xiàn)“倡議戰(zhàn)略”，社會(huì)組織依托的方式主要有三種：搭建網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)用科學(xué)和利用媒體。

其一，搭建網(wǎng)絡(luò)。在社會(huì)科學(xué)中，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是適用于一組行為體的關(guān)系，以及關(guān)于這些行為體及其關(guān)系的任何附加信息。⑥Christina Prell，Social Network Analysis：History，Theory and Methodology，Sage，2011，p.9.當(dāng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與政策過程發(fā)生聯(lián)系時(shí)，政治學(xué)家一般使用政策網(wǎng)絡(luò)來代替這一概念。一般認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Network）概念源于美國，發(fā)展、成熟于英國，現(xiàn)流行于西方學(xué)界，其產(chǎn)生的主要背景是由于現(xiàn)代公共政策的制定是由多方利益相關(guān)者共同參與的，這些參與者之間形成一定的網(wǎng)絡(luò)，以此影響著公共政策，⑦陳東：“政策網(wǎng)絡(luò)氛圍下的合作治理”，《管理觀察》，2012年第20 期，第189頁。通常指的是政府和其他行為體之間在公共政策制定和執(zhí)行過程中，基于共同利益而建立的一系列正式和非正式的制度性聯(lián)系。⑧Rod Rhodes，“Understanding Governance：Ten Years on”，Organization Studies，Vol.28，No.8，2016，pp.1243－1264.

由于政策網(wǎng)絡(luò)是建立在特定利益基礎(chǔ)之上的，也就是說，參與者加入網(wǎng)絡(luò)的目的是推進(jìn)自己的目標(biāo)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)既不是從上至下的治理模式，也不是從下往上的影響模式，而是政府在協(xié)調(diào)各個(gè)政策參與者的利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，綜合做出的政策選擇。①陳東：“政策網(wǎng)絡(luò)氛圍下的合作治理”，《管理觀察》，2012年第20 期，第189頁。雖然政策網(wǎng)絡(luò)有眾多不同的理論流派，但它們共同的特點(diǎn)是認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種分析政策參與過程中利益集團(tuán)與政府關(guān)系的方法和理論框架，強(qiáng)調(diào)在政策過程中，除了存在政府機(jī)構(gòu)和官僚的關(guān)系以外，還存在著其他的行動(dòng)者及其關(guān)系，所有治理結(jié)構(gòu)都是多樣化的跨越政策次級(jí)系統(tǒng)。②任勇：“政策網(wǎng)絡(luò)：流派、類型與價(jià)值”，《行政論壇》，2007年第2 期，第42 頁。

對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略性使用可以使社會(huì)組織和市民社會(huì)行為體具有影響政策及政策制定的能力。③Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.16.為了解決跨境或國際問題，社會(huì)組織和市民社會(huì)行為體往往傾向于構(gòu)建“跨國倡議網(wǎng)絡(luò)”，來匯聚更多行為體的力量，提升對(duì)相關(guān)問題的關(guān)注度來達(dá)到影響政策的目的。網(wǎng)絡(luò)的成員構(gòu)成也十分復(fù)雜，通常會(huì)包括國際和國內(nèi)的社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、媒體、商會(huì)、消費(fèi)者組織以及地區(qū)或國際組織。對(duì)于“跨國倡議網(wǎng)絡(luò)”來說，成員來自不同行業(yè)和國家，因此，如何有效管理網(wǎng)絡(luò)成員間的關(guān)系是其面臨的最大挑戰(zhàn)。④同④，p.19。有學(xué)者指出，采取立法和民主的方式對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行至關(guān)重要。⑤Helen Yanacopulos，“The Strategies that Bind：NGO Coali?tions and Their Influence”，Global Networks，Vol.5，No.1，2005，pp.93－110.

具體來講，通過“跨國倡議網(wǎng)絡(luò)”實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，可以包括四種主要的戰(zhàn)略：第一種戰(zhàn)略被稱之為信息政治（information politics），指的是網(wǎng)絡(luò)的信息獲取和動(dòng)員能力，并借此獲得政治關(guān)注；第二種戰(zhàn)略是象征性政治（symbolic politics），這是一種以象征性的方式破壞一種局面的行為，這種方式能夠引起聽眾的共鳴，而聽眾的注意力已經(jīng)脫離了宣傳主題；第三種戰(zhàn)略是杠桿政治（leverage politics），即一個(gè)網(wǎng)絡(luò)對(duì)一些更強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)施加影響，而弱勢群體是無法進(jìn)入這些機(jī)構(gòu)的；最后一種戰(zhàn)略是問責(zé)政治（accountability politics），即敦促政府兌現(xiàn)之前的承諾。⑥Margaret E.Keck and Kathryn Sikkink，“Transnational Ad?vocacy Networks in International and Regional Politics”，International Social Science Journal，Vol.159，No.51，2002，pp.89－101.這四種戰(zhàn)略可以視為社會(huì)組織“倡議網(wǎng)絡(luò)”在政府和民眾間發(fā)揮橋梁作用的主要途徑。

其二，運(yùn)用科學(xué)。將科學(xué)與政策及政策制定聯(lián)系起來被視為公共政策制定中一個(gè)重要且不具爭議的方面。一些社會(huì)組織擁有專家，他們向政策制定者提供與政策相關(guān)的科學(xué)知識(shí)。然而，科學(xué)與政策二者并不是特別容易融合在一起?？茖W(xué)的世界，被很多人認(rèn)為是客觀的、中性的、獨(dú)立的以及基于標(biāo)準(zhǔn)化的方法；而政策制定領(lǐng)域，被很多人認(rèn)為是主觀的、基于價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)以及機(jī)會(huì)主義的方式。⑦Dave Huitema and Turnbout Esther，“Working at the Science?Policy Interface：A Discursive Analysis of Boundary Work at the Neth?erland Environmental Assessment Agency”， Environmental Politics，Vol.18，No.4，2009，pp.576－594.比如說，科學(xué)研究需要長期投入來獲取結(jié)果，但結(jié)果往往具有不確定性；政策和決定是短周期的，往往從屬于選舉結(jié)果，而且即便沒有確鑿的科學(xué)依據(jù)，依然需要出臺(tái)政策。由于科學(xué)和政策之間的巨大差異，將科學(xué)知識(shí)解釋和傳遞給政策制定者的行為體變得很重要。這時(shí)候，處于科學(xué)和政策前沿的一些“邊界組織”（Boundary Organization）可以推動(dòng)科學(xué)家和非科學(xué)家之間的協(xié)作。社會(huì)組織如果作為科學(xué)的提供者來影響政策，那么它與“邊界組織”的關(guān)系就變得十分重要，更為重要的是，社會(huì)組織提供的科學(xué)知識(shí)在“邊界組織”和政府行為體眼里的可信度，對(duì)于社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)至關(guān)重要。⑧Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.21.

其三，利用媒體。大眾傳媒在現(xiàn)代社會(huì)中扮演著多種角色。除了信息傳播外，媒體在社會(huì)化過程中也發(fā)揮著重要作用，即個(gè)體在媒體影響下將其所在社會(huì)的價(jià)值、信仰和文化的內(nèi)化過程。⑨David Croteau and William Hoynes， Media Society：Industries， Images，and Audiences，3nd Edition，Pine Forge Press，2003，p.13.大眾媒體一方面可以塑造公共政策，有時(shí)候甚至可以操控政治。當(dāng)媒體對(duì)某一事件進(jìn)行報(bào)道時(shí)，會(huì)對(duì)其進(jìn)行解讀并賦予事件特定的意義，從而起到引導(dǎo)社會(huì)輿論的目的。另一方面，政治或政治體系也有能力操控媒體，例如，政治人物可能鼓勵(lì)記者按照適合政治議程的方向去報(bào)道事件。政治體制的類型也會(huì)影響媒體的報(bào)道方向，民主政體傾向于強(qiáng)調(diào)新聞自由，在這一體系內(nèi)的媒體也被賦予監(jiān)督政府的職能，因此媒體應(yīng)當(dāng)提出對(duì)主要政策的批判性意見，有時(shí)也可以挑戰(zhàn)政府的政策。在這種情況下，新聞事件的選擇往往需要迎合觀眾的喜好。相比較而言，威權(quán)體制假定政府了解和尊重人民的最大利益，因此，媒體一般不會(huì)攻擊政府及其政策，而是充當(dāng)支持政府的角色，對(duì)新聞內(nèi)容的選擇主要基于維護(hù)現(xiàn)有體制的社會(huì)價(jià)值，而且報(bào)道內(nèi)容經(jīng)常由政府決定。

社會(huì)組織經(jīng)常利用媒體來宣傳其倡議，提高公眾意識(shí)，以在特定議題上獲得更多潛在公眾的支持，這樣還可以使社會(huì)組織增加其可信度。當(dāng)然，社會(huì)組織利用媒體加強(qiáng)宣傳其倡議也會(huì)存在一些挑戰(zhàn)，比如媒體的宣傳并不總是能達(dá)到預(yù)期的效果，有時(shí)甚至?xí)?duì)社會(huì)組織自身產(chǎn)生消極影響，而記者也更傾向于報(bào)道從政府渠道獲得的消息，這些都會(huì)阻礙社會(huì)組織利用媒體宣傳其主張。①Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.23.

二、社會(huì)組織參與瀾湄水資源治理：發(fā)展與困境

社會(huì)組織在跨界水資源爭端與合作進(jìn)程中扮演著雙重角色，既有積極的促進(jìn)作用，亦有負(fù)面的消極影響。近年來，隨著瀾湄流域水資源開發(fā)日益增強(qiáng)，尤其是上中游干流大型水壩建設(shè)的展開，社會(huì)組織對(duì)瀾湄水資源開發(fā)過程中的參與程度逐漸提升。盡管很多社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)尚未發(fā)展成為正式的政府間安排的補(bǔ)充機(jī)制，但因其可以顯著提升流域治理中的公眾參與，②關(guān)于跨國倡議網(wǎng)絡(luò)在湄公河水資源開發(fā)中的影響及作用機(jī)制，參見Pichamon Yeophantong，“China’s Lancang Dam Cascade and Transnational Activism in the Mekong Region：Who’s Got the Power？” Asian Survey，Vol.54，No.4，2014，pp.700－724.因而其作用不可忽視。在此過程中，對(duì)于中國開展瀾湄水資源合作既提供了難得的機(jī)遇，又造成了不小的挑戰(zhàn)。下文將分析社會(huì)組織如何通過搭建網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用科學(xué)和媒體對(duì)水資源治理施加影響。

2.1 代表性社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)

瀾湄流域社會(huì)組織數(shù)量眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年在越南的國際性社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到1 000 多個(gè)，緬甸社會(huì)組織數(shù)量為189個(gè)，且大約有1 000多個(gè)國際性社會(huì)組織長期在緬甸活動(dòng)。柬埔寨大約有3 500個(gè)國際性社會(huì)組織。2013年泰國有社會(huì)組織3 654個(gè)，③蓋沂昆：“國際非政府組織在大湄公河次區(qū)域的活動(dòng)及其對(duì)我國周邊關(guān)系的影響”，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第78頁。在老撾的社會(huì)組織相對(duì)較少，截至2018年3月只有159個(gè)國際性社會(huì)組織。④“Lao Gov’t，Int