PPP模式下項(xiàng)目收益?zhèn)姆娠L(fēng)險(xiǎn)與預(yù)防

謝文輝

摘 ?要：項(xiàng)目收益?zhèn)且皂?xiàng)目未來(lái)收益作為償債來(lái)源的一種有價(jià)證券，和PPP項(xiàng)目資金規(guī)模需求大、資金回?cái)n時(shí)間長(zhǎng)的痛點(diǎn)能夠很好貼合。但在實(shí)踐中，以現(xiàn)金流為導(dǎo)向的項(xiàng)目收益?zhèn)灰捉Y(jié)構(gòu)存在差額補(bǔ)償款法律性質(zhì)不明確、項(xiàng)目收益?zhèn)庞迷u(píng)級(jí)畸形、項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押實(shí)現(xiàn)道路不通暢等問(wèn)題。因此需要通過(guò)明確差額補(bǔ)償款的性質(zhì)、規(guī)范項(xiàng)目收益?zhèn)u(píng)級(jí)、完善項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押登記等手段化解項(xiàng)目收益?zhèn)嬖诘姆娠L(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目高效落地。

關(guān)鍵詞：PPP模式;項(xiàng)目收益?zhèn)?法律構(gòu)造優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1672-4437（2020）04-0105-04

2014年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺(tái)。提出了解決政府財(cái)政資金不足問(wèn)題的新思路，推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)用。2015年出臺(tái)的《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》規(guī)范了項(xiàng)目收益?zhèn)倪\(yùn)用，明確了項(xiàng)目收益?zhèn)卣鱗1]。此文件為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造了新的融資方式，能夠改善基建投資增速放緩的局面，為PPP模式的進(jìn)一步推廣打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2019年，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定健康的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的水平已經(jīng)超過(guò)60%[2]。預(yù)計(jì)2020全年的基建投資平均增速有望回到7%～8%，且在5G、新能源等新基建領(lǐng)域有較大的增長(zhǎng)空間。在如此巨大的資金體量需求下，消除PPP下項(xiàng)目收益?zhèn)姆娠L(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目高效落地是重中之重[3]。

一、項(xiàng)目收益?zhèn)赑PP中的應(yīng)用——基于必要性分析

傳統(tǒng)的PPP融資方式無(wú)法適應(yīng)該模式下項(xiàng)目收益回報(bào)率低、債項(xiàng)存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。這些痛點(diǎn)的存在推動(dòng)了融資方式的變革和創(chuàng)新，新的融資方式項(xiàng)目收益?zhèn)芎蚉PP模式相契合。

（一）調(diào)動(dòng)社會(huì)存量資本，緩解政府財(cái)政壓力

新型城鎮(zhèn)化需求一直對(duì)中國(guó)的財(cái)政體系發(fā)出巨大的挑戰(zhàn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的需求也在不斷加大，政府對(duì)基建的投資也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要著力點(diǎn)。全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年9月底，全國(guó)范圍入庫(kù)項(xiàng)目9655個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額達(dá)到14.92萬(wàn)億元，并且呈現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)趨勢(shì)。然而有限的財(cái)政收入無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施巨大的資金需求，因此通過(guò)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)屔鐣?huì)資本進(jìn)入，形成穩(wěn)定的資金源，構(gòu)建“多元化+持續(xù)化”的資金保障機(jī)制，能有效彌補(bǔ)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中所需的資金缺口[4]。

（二）分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目成本

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目的典型特征，PPP項(xiàng)目不僅具有普通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也有因?yàn)槠涮赜械墓矊傩院吞厥獾暮献髂Ｊ较麓嬖诘奶厥怙L(fēng)險(xiǎn)[5]。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，交易雙方依托伙伴關(guān)系會(huì)合理分擔(dān)分配風(fēng)險(xiǎn)，按照自己的所長(zhǎng)，承擔(dān)自己力所能及范圍內(nèi)最有把握的風(fēng)險(xiǎn)[6]。如公共部門承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)，其主要表現(xiàn)在法律規(guī)范和公共政策的穩(wěn)定性上。PPP是最近幾年逐漸火熱的項(xiàng)目模式，與其相關(guān)的法律規(guī)范和政策尚處于不斷摸索中，盲目出臺(tái)PPP相關(guān)政策可能會(huì)使PPP項(xiàng)目擱淺造成經(jīng)濟(jì)損失。而項(xiàng)目收益?zhèn)菄?guó)家提倡的新型融資方式，在審批過(guò)程中更容易得到政府的支持，降低政策上的風(fēng)險(xiǎn)。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，相比公共部門，其具有更好的技術(shù)水平和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)能力。二者共同承擔(dān)項(xiàng)目的周期風(fēng)險(xiǎn)，使得風(fēng)險(xiǎn)分散，可以使項(xiàng)目的成本控制在最小范圍內(nèi)。

（三）創(chuàng)新融資機(jī)制，拓寬融資渠道

相比于其他融資方式，項(xiàng)目收益?zhèn)苓m應(yīng)PPP項(xiàng)目融資需求巨大、項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)的的特點(diǎn)。銀行或者金融機(jī)構(gòu)貸款等間接融資方式，會(huì)在貸款條件以及額度等方面有嚴(yán)格的限制和要求，且融資成本較高，矛盾主要集中在兩個(gè)方面：首先，PPP項(xiàng)目多為耗時(shí)較長(zhǎng)的基建項(xiàng)目，動(dòng)輒10年以上的長(zhǎng)期融資需求，時(shí)間跨度較大，而銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款多為短期放貸，PPP項(xiàng)目無(wú)法與其相適應(yīng)。其次，傳統(tǒng)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款審批條件上注重項(xiàng)目現(xiàn)金流，而在PPP項(xiàng)目的建設(shè)階段并沒有現(xiàn)金流，且在短期內(nèi)無(wú)法產(chǎn)生盈利，因此向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款的融資方式無(wú)法和PPP項(xiàng)目很好的結(jié)合;資產(chǎn)證券化的融資方式雖然能夠很好地降低融資成本，提高流通性，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，但資產(chǎn)證券化要求項(xiàng)目已經(jīng)形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流或項(xiàng)目將要產(chǎn)生收益，且在資質(zhì)上大多數(shù)PPP項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行資產(chǎn)證券化，因此，資產(chǎn)證券化在PPP項(xiàng)目中運(yùn)用有諸多難點(diǎn)[7]。融資租賃的方式取得的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)有限，無(wú)法覆蓋到PPP項(xiàng)目的全部需求?；谝陨希?xiàng)目收益?zhèn)苓m應(yīng)PPP項(xiàng)目的要求[8]。

二、PPP模式下項(xiàng)目收益?zhèn)媾R的風(fēng)險(xiǎn)——基于現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)

（一）差額補(bǔ)償款法律性質(zhì)的不明

《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第二條規(guī)定，項(xiàng)目收益?zhèn)瘧?yīng)當(dāng)設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制作為項(xiàng)目必備的增信措施。項(xiàng)目收益?zhèn)O(shè)置此種機(jī)制和其特點(diǎn)息息相關(guān)。首先，項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行主體成立時(shí)間短，發(fā)債信用成本較高，投資者多無(wú)法接受其風(fēng)險(xiǎn)。其次，該種債券償債付息的能力依靠項(xiàng)目本身未來(lái)獲取收益的能力，具有不確定性，且風(fēng)險(xiǎn)集中。因此需要引入發(fā)行人之外的增信措施，旨在提高債券償債付息的可能，從而降低信用風(fēng)險(xiǎn)[9]。整理已經(jīng)發(fā)行的項(xiàng)目收益?zhèn)摹恫铑~補(bǔ)償協(xié)議》，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中經(jīng)常有以下幾種增信安排：（1）約定數(shù)名差額補(bǔ)償人，在項(xiàng)目收益?zhèn)胬m(xù)期內(nèi)，當(dāng)債務(wù)人的專項(xiàng)賬戶余額不足以還本付息時(shí)，由差額補(bǔ)償人在未償付的本息范圍內(nèi)平均承擔(dān)差額補(bǔ)償責(zé)任。（2）約定數(shù)名差額補(bǔ)償人，在項(xiàng)目收益?zhèn)胬m(xù)期內(nèi)，當(dāng)債務(wù)人的專項(xiàng)賬戶余額不足以還本付息時(shí)，由數(shù)名差額補(bǔ)償人依照約定順序在未償付的本息范圍內(nèi)平均承擔(dān)差額補(bǔ)償責(zé)任，后一差額補(bǔ)償人對(duì)前一差額補(bǔ)償人未履行部分承擔(dān)補(bǔ)足責(zé)任。（3）約定差額補(bǔ)償人和保證人同時(shí)存在，在項(xiàng)目收益?zhèn)胬m(xù)期內(nèi)，當(dāng)債務(wù)人的專項(xiàng)賬戶余額不足以還本付息時(shí)，由保證擔(dān)保人承擔(dān)補(bǔ)足責(zé)任[10]。

差額補(bǔ)償機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種合同安排，根據(jù)上述整理，似乎涉及到了很多不同的債的關(guān)系，諸如保證擔(dān)保，并存的債務(wù)承擔(dān)等。因?yàn)椤俄?xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》等相關(guān)法律規(guī)范并沒有對(duì)差額補(bǔ)償機(jī)制的性質(zhì)做出明確的規(guī)定，并且各補(bǔ)償協(xié)議之間約定差異較大，對(duì)于補(bǔ)償款的性質(zhì)和責(zé)任范圍約定不明晰，不利于保護(hù)投資者利益，促進(jìn)投資。

（二）項(xiàng)目收益?zhèn)庞迷u(píng)級(jí)畸形

信用評(píng)級(jí)制度承載著非常重要的功能。首先，信用評(píng)級(jí)制度具有信息發(fā)現(xiàn)功能，這是信用評(píng)級(jí)制度最重要的功能。更多從實(shí)證的角度揭示出評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評(píng)級(jí)過(guò)程中扮演著信息搜集者和發(fā)現(xiàn)者的角色，能夠解決投資者與發(fā)行人之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題，更好地幫助投資者了解信息，服務(wù)于投資決策[11]。其次，信用評(píng)級(jí)制度有監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用。投資者會(huì)通過(guò)信用評(píng)級(jí)報(bào)告來(lái)做出自己的投資決策，這使得信用評(píng)級(jí)報(bào)告本身成為一個(gè)監(jiān)督和協(xié)調(diào)的工具，可以節(jié)制相應(yīng)公司采取增加信用風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)[12]。最后信用評(píng)級(jí)制度具有監(jiān)管區(qū)分的功能。我國(guó)不論是債券的發(fā)行還是債券的投資活動(dòng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要通過(guò)評(píng)級(jí)報(bào)告對(duì)這些行為監(jiān)督，因此信用評(píng)級(jí)制度可以方便監(jiān)管部門了解和監(jiān)管資本市場(chǎng)，信用評(píng)級(jí)報(bào)告也成為其重要的參考依據(jù)。

世界三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪投資者服務(wù)公司和惠普國(guó)際信用評(píng)級(jí)公司對(duì)項(xiàng)目收益?zhèn)脑u(píng)級(jí)關(guān)注重點(diǎn)在項(xiàng)目本身未來(lái)獲取現(xiàn)金流的能力，其次是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)等因素。而國(guó)內(nèi)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)雖然在評(píng)級(jí)要素中也有現(xiàn)金流、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等要素，但更關(guān)注項(xiàng)目增信措施和增信方的信用水平[13]。這種情況主要是因?yàn)閲?guó)內(nèi)項(xiàng)目收益?zhèn)仨毎才挪铑~補(bǔ)償機(jī)制保障項(xiàng)目的償債能力，此交易結(jié)構(gòu)導(dǎo)致項(xiàng)目本身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生現(xiàn)金流的能力評(píng)價(jià)得到弱化，項(xiàng)目本身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生現(xiàn)金流的能力成為評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)次要關(guān)注的評(píng)級(jí)要素[14]。

（三）項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)道路不通暢

項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押是指項(xiàng)目融資者可以將其對(duì)PPP項(xiàng)目未來(lái)的收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押以獲取融資貸款，從而幫助PPP項(xiàng)目的融資[15]?！俄?xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第二十三條規(guī)定了資產(chǎn)抵質(zhì)押條款：“發(fā)行人應(yīng)于募投項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并辦理權(quán)利憑證后 10 個(gè)工作日內(nèi)，將項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)所形成的資產(chǎn)或收益權(quán)按照法律法規(guī)規(guī)定可以抵押或質(zhì)押的部分，足額向債權(quán)代理人辦理抵質(zhì)押手續(xù)。”2015年11月，最高人民法院發(fā)布了第十一批指導(dǎo)案例，其中第53號(hào)案例指出特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下的項(xiàng)目收益權(quán)可以采取質(zhì)押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這些文件使得PPP項(xiàng)目下的項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押效力得到認(rèn)可。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于沒有權(quán)利憑證的，自權(quán)利在相關(guān)部門辦理權(quán)利登記的時(shí)候設(shè)立。但是，現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)PPP項(xiàng)目收益?zhèn)馁|(zhì)押登記機(jī)關(guān)規(guī)定并不明確與完善，將直接影響項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的流轉(zhuǎn)和效力，需要從法律上對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。

三、PPP模式下項(xiàng)目收益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)的化解——基于法律構(gòu)造的優(yōu)化

（一）以連帶責(zé)任保證為基礎(chǔ)構(gòu)建差額補(bǔ)償機(jī)制

首先，差額補(bǔ)償構(gòu)成保證。一個(gè)行為符合以下兩個(gè)條件才能成為保證：一是就保證事項(xiàng)保證人與債權(quán)人達(dá)成過(guò)約定;二是保證人向債權(quán)人做出過(guò)其會(huì)受到保證內(nèi)容的約束，愿意承擔(dān)保證責(zé)任的意思表示[16]。就這兩個(gè)構(gòu)成要件，《差額補(bǔ)償協(xié)議》均能夠滿足，對(duì)于第一個(gè)要件，差額補(bǔ)償協(xié)議作為發(fā)行債券必須披露的文件，是差額補(bǔ)償人為了能夠幫助項(xiàng)目收益?zhèn)梢皂樌l(fā)行做出的單方面承諾。投資者當(dāng)然是因?yàn)檎J(rèn)可該差額補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制采取認(rèn)購(gòu)債券的行為，故可認(rèn)為債權(quán)人與保證人達(dá)成約定。對(duì)于第二個(gè)要件，依據(jù)《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》和相關(guān)協(xié)議的規(guī)定，差額補(bǔ)償人在償債資金賬戶余額不足償還本息時(shí)，承擔(dān)補(bǔ)足賬戶余額與應(yīng)付本息之差的義務(wù)。就是說(shuō)，差額補(bǔ)償人自己自愿承擔(dān)該補(bǔ)充責(zé)任，愿意受其約束，符合保證的第二個(gè)要件。

其次，差額補(bǔ)償構(gòu)成連帶責(zé)任保證。根據(jù)《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，保證分為一般保證和連帶責(zé)任保證，兩者最重要的區(qū)別在于一般保證人擁有先訴抗辯權(quán)，連帶保證人不享有。相關(guān)法律并未規(guī)定差額補(bǔ)償人的保證方式，在認(rèn)定差額補(bǔ)償人的責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)依照以下順序確定：有約定按照約定，沒有約定按照連帶責(zé)任保證。探究差額補(bǔ)償人到底承擔(dān)何種責(zé)任方式，需要分析《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》真正的目的。公開發(fā)行的項(xiàng)目收益?zhèn)婕氨姸嗤顿Y者，發(fā)行規(guī)模幾億元至幾十億元不等。債務(wù)違約時(shí)應(yīng)迅速解決糾紛，避免引起債市波動(dòng)[17]。而設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制的目的，是通過(guò)降低債券違約風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)投資者利益，維持債市穩(wěn)定。給予差額補(bǔ)償人一般保證人的先訴抗辯權(quán)，使其在債券發(fā)行人財(cái)產(chǎn)未被完全執(zhí)行前不承擔(dān)保證責(zé)任，降低了債權(quán)實(shí)現(xiàn)的效率，顯然不利于債務(wù)違約糾紛的迅速解決與債券持有人的保護(hù)，與設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制的目的相悖。因此，從保護(hù)債券投資人、迅速解決債務(wù)糾紛的目的出發(fā)，結(jié)合《暫行辦法》設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制的目的，當(dāng)債券發(fā)行文件未明確約定差額補(bǔ)償人承擔(dān)一般保證責(zé)任，應(yīng)認(rèn)定其承擔(dān)連帶責(zé)任保證[18]。

（二）規(guī)范項(xiàng)目收益?zhèn)男庞迷u(píng)級(jí)

首先，針對(duì)項(xiàng)目收益?zhèn)奶攸c(diǎn)，評(píng)級(jí)工作應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在PPP項(xiàng)目將來(lái)產(chǎn)生的收益現(xiàn)金流是否能覆蓋債款本息上，而不是主要放在評(píng)價(jià)缺口補(bǔ)償人的信用水平上。這一點(diǎn)我們可以向國(guó)外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，國(guó)外項(xiàng)目收益?zhèn)a(chǎn)品較為成熟，評(píng)級(jí)上主要關(guān)注債券還本付息的現(xiàn)金流，受外部因素影響較小。他們?cè)u(píng)級(jí)的要素包括項(xiàng)目本身的建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)。如建設(shè)期主要關(guān)注工程技術(shù)與設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工建設(shè)風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)營(yíng)期主要關(guān)注經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)和償債備付率等。外部增信措施并非必備要素，僅作為評(píng)級(jí)的調(diào)整項(xiàng)目[19]。

其次，還需要關(guān)注項(xiàng)目收益?zhèn)磥?lái)產(chǎn)生的現(xiàn)金流情況，該現(xiàn)金流在不同的PPP項(xiàng)目周期產(chǎn)生的變化是不一樣的，應(yīng)當(dāng)針對(duì)此現(xiàn)金流不同的變化制訂更為細(xì)致的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，或者應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，如此才能更好地反映該P(yáng)PP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目投資者提供信息服務(wù)。

（三）完善項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押登記程序

將PPP項(xiàng)目收益權(quán)作為權(quán)利質(zhì)權(quán)出質(zhì)必須具備三個(gè)要素：財(cái)產(chǎn)屬性、可轉(zhuǎn)讓性、公示性。首先項(xiàng)目收益權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，無(wú)論項(xiàng)目采取使用者付費(fèi)模式還是可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)模式獲取收益，該項(xiàng)目都能以未來(lái)收益產(chǎn)生的現(xiàn)金流為權(quán)利人帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)利益，該權(quán)利的財(cái)產(chǎn)屬性較為明顯。其次是否具有可轉(zhuǎn)讓性需要根據(jù)不同的情況做出具體判斷。有些項(xiàng)目收益權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但有些涉及到特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目收益權(quán)無(wú)法流轉(zhuǎn)。最后在公示性的問(wèn)題上，2015年最高人民法院第十一批指導(dǎo)案例53號(hào)指出，PPP項(xiàng)目收益權(quán)可以當(dāng)作應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，這實(shí)際上認(rèn)可了項(xiàng)目收益權(quán)可以質(zhì)押并且明確了其登記機(jī)關(guān)，為可行性創(chuàng)造了條件[20]。

但是，將項(xiàng)目收益權(quán)作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押登記又有不妥之處。首先是項(xiàng)目收益權(quán)的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)收賬款無(wú)法完全涉及。PPP項(xiàng)目下的項(xiàng)目收益權(quán)內(nèi)容為公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的收益，其收益來(lái)源為人數(shù)不特定的公眾，并且該收益是項(xiàng)目將來(lái)的收益權(quán)。而中國(guó)人民銀行征信中心下的應(yīng)收賬款登記只能是到期債券。其次，當(dāng)下的人民銀行登記系統(tǒng)對(duì)權(quán)利質(zhì)押的審查多為形式上的審查，該種登記的公信力無(wú)法得到切實(shí)保障。PPP項(xiàng)目下的項(xiàng)目收益權(quán)所涉及的金額較大，并且都與公共利益相關(guān)，此種安排可能會(huì)造成更多的隱患。

基于以上潛在的風(fēng)險(xiǎn)，立法機(jī)關(guān)可以制訂相關(guān)規(guī)范性文件將項(xiàng)目收益權(quán)納入權(quán)利質(zhì)押的范圍內(nèi)，并且明確規(guī)定辦理的機(jī)構(gòu)和程序。在此之前，可參照重慶市的做法，將項(xiàng)目收益權(quán)在中國(guó)人民銀行登記作為要件的同時(shí)，出臺(tái)具體的規(guī)范性文件明確項(xiàng)目收益?zhèn)怯浀囊俺绦?。此外亦可將PPP項(xiàng)目下的項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押信息公示放在全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)的網(wǎng)站中，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押公示與PPP項(xiàng)目庫(kù)的聯(lián)動(dòng)結(jié)合[21]。PPP項(xiàng)目庫(kù)匯集了全國(guó)各地的PPP項(xiàng)目信息，為PPP項(xiàng)目投融資和服務(wù)機(jī)構(gòu)提供全面、有效的信息，實(shí)現(xiàn)二者的聯(lián)動(dòng)更能推動(dòng)項(xiàng)目投融資，保證投資人利益。

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