鄉(xiāng)村治理中村兩委“一肩挑”模式探討

李斌 李淇

摘? ? ? 要：村兩委“一肩挑”是“把政黨帶進(jìn)來”的必然邏輯，也是當(dāng)下大力推進(jìn)和發(fā)展的一種鄉(xiāng)村治理模式。新時代，村兩委“一肩挑”模式通過政黨——國家——社會的關(guān)系耦合、鄉(xiāng)村治理與村民自治的組織再造以及對村干部的政治吸納將“把政黨帶進(jìn)來”和“鄉(xiāng)村治理有效”鏈接起來，有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：把政黨帶進(jìn)來;黨政體制;鄉(xiāng)村治理有效;村兩委“一肩挑”模式;鄉(xiāng)村基層黨組織

中圖分類號：D422.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0052-06

收稿日期：2020-06-28

作者簡介：李斌（1980—），男，安徽固鎮(zhèn)人，安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，政治學(xué)博士，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理與國家理論;李淇，安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，研究方向?yàn)橹袊c政治。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“優(yōu)化村級權(quán)力運(yùn)行的政治生態(tài)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：17BSH149。

村兩委“一肩挑”模式是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域蓬勃發(fā)展的一種治理模式，這種蓬勃發(fā)展體現(xiàn)在兩方面，即作為法律規(guī)范的政策文本的陸續(xù)出臺與作為現(xiàn)實(shí)選擇的政治實(shí)踐的持續(xù)發(fā)展。[1]目前學(xué)界對于村兩委“一肩挑”模式的探討主要集中于村兩委“一肩挑”模式得以存在的原因及現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、鄉(xiāng)村治理中村兩委“一肩挑”模式的利弊分析、村兩委“一肩挑”模式對鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村社會的影響以及村兩委“一肩挑”模式中“一把手”的權(quán)力探討等方面，大多以對策研究為導(dǎo)向，鮮有從國家——社會關(guān)系的視角切入對村兩委“一肩挑”模式內(nèi)在特征的理論探討。因此，本文結(jié)合中國政治具體實(shí)踐和中國政府體制研究的最新成果，按照關(guān)于鄉(xiāng)村治理規(guī)范性文本的具體要求，從學(xué)理上對村兩委“一肩挑”模式的內(nèi)在特征加以闡釋。

一、相關(guān)概念解析

黨政體制是對中國政府體制比較合適的理論概括，[2]其內(nèi)核是中國共產(chǎn)黨在我國政治和社會等領(lǐng)域全面領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，而在這一政府體制背景下衍生出來的國家——社會關(guān)系自然不同于西方，表現(xiàn)為“把政黨帶進(jìn)來”。[3]“把政黨帶進(jìn)來”呈現(xiàn)出“嵌入”的特征，即中國共產(chǎn)黨一方面嵌入于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，另一方面嵌入于社會之中。鄉(xiāng)村是國家政治和社會結(jié)構(gòu)最基層，直接面向人民群眾，黨支部（或黨委）是中國共產(chǎn)黨的最基層組織，村民委員會是國家“公權(quán)力”的最末梢，作為鄉(xiāng)村最高“權(quán)力”機(jī)關(guān)，村兩委的權(quán)力盡管屬于“自治權(quán)力”（即與國家權(quán)力相區(qū)別的社會權(quán)力）范疇，但仍具有公共性和權(quán)威性。村兩委“一肩挑”模式是黨政體制的鄉(xiāng)村實(shí)踐，是“把政黨帶進(jìn)來”的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，在此模式中政黨是連接國家和社會的接點(diǎn)。

黨政體制背景下的“把政黨帶進(jìn)來”，從整個國家的宏觀角度來看面向的是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從鄉(xiāng)村的微觀角度來看面向的是鄉(xiāng)村治理有效。對于鄉(xiāng)村治理有效這一概念，有學(xué)者認(rèn)為其是指在鄉(xiāng)村治理中的治理主體、決策、執(zhí)行與效果四個方面實(shí)現(xiàn)更高要求;[4]亦有學(xué)者認(rèn)為其是鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，意味著建立和完善黨的基層組織以及使鄉(xiāng)村地區(qū)的文化、民生、生態(tài)等諸方面治理水平得到整體提升。[5]筆者認(rèn)為，“鄉(xiāng)村治理有效”包含三個維度：一是“政黨——國家——社會”關(guān)系更加耦合，具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)村與上級政府①之間的關(guān)系更加耦合，鄉(xiāng)村黨組織、村民委員會、村民之間關(guān)系更加耦合。二是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)，黨和國家大政方針落在實(shí)處。三是鄉(xiāng)村權(quán)力有效運(yùn)行，社會、經(jīng)濟(jì)、文化等得到全面發(fā)展。

通過村兩委“一肩挑”模式的內(nèi)在特征來理解黨政體制與“把政黨帶進(jìn)來”“鄉(xiāng)村治理有效”的關(guān)系是本文研究的重點(diǎn)，諸多變量之間的關(guān)系見圖1。

二、關(guān)系耦合：“政黨——國家——社會”的內(nèi)在邏輯

“把政黨帶進(jìn)來”的核心無疑是政黨。美國當(dāng)代著名政治思想家薩托利認(rèn)為：“政黨是社會和政府之間的核心中介組織?！盵6]可以看出，西方學(xué)者眼中的政黨是與代表公權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)、社會相分離的。而在中國的政治實(shí)踐與話語體系中，無論官方還是民間都將政黨理解為政黨體制以及這一體制帶來的“政黨——國家——社會”關(guān)系的相互調(diào)適。[7]具體到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，村兩委“一肩挑”模式正是“政黨——國家——社會”關(guān)系相互調(diào)適邏輯的產(chǎn)物。

從鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村外部關(guān)系來看，村兩委“一肩挑”模式使鄉(xiāng)村與縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系更加耦合。周飛舟基于稅費(fèi)改革的思考提出了縣鄉(xiāng)政府從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)的經(jīng)典結(jié)論，[8]“懸浮型”政權(quán)的潛在之意就是縣鄉(xiāng)政府在鄉(xiāng)村地區(qū)有限制的、有條件的、有領(lǐng)域的“退卻”。將鄉(xiāng)村“黨政”一把手合為一體，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村與縣鄉(xiāng)政府的聯(lián)系。一方面，民主集中制的組織邏輯要求下級服從上級、下級選舉產(chǎn)生上級，越到基層越須承擔(dān)更多的事權(quán);另一方面，依據(jù)有關(guān)村民自治的法律法規(guī)，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，但候選人資格需由縣鄉(xiāng)政府及相關(guān)部門審查并確認(rèn)。

從鄉(xiāng)村內(nèi)部關(guān)系看，村兩委“一肩挑”模式使鄉(xiāng)村黨組織、村民委員會、村民之間的關(guān)系更加耦合。目前，鄉(xiāng)村內(nèi)部情況較為復(fù)雜，主要表現(xiàn)為以收入分化帶來的經(jīng)濟(jì)分化、以政治訴求分化帶來的政治分化、以生活品味分化帶來的文化分化等，急需進(jìn)行整合。村兩委“一肩挑”模式是這種整合的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，從嵌入走向耦合①。其一，中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)是堅持群眾路線，村兩委“一肩挑”模式成功“把政黨帶進(jìn)來”，有利于使鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村社會得以耦合。其二，村兩委“一肩挑”模式有利于調(diào)適村兩委之間的關(guān)系，[9]使其由以往交叉任職的簡單嵌入變遷為“一肩挑”的有效耦合。其三，鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村社會中個人規(guī)則與公共規(guī)則往往呈現(xiàn)出“混合”的特征，誠如張靜所言：“對于公共性事務(wù)，這種狀況的特征，一是公共關(guān)系依靠個人交往的擴(kuò)展，二是工作關(guān)系的配合程度依賴個人關(guān)系的程度而變化”。[10]而村兩委“一肩挑”模式下的“一把手”獲得了村內(nèi)共產(chǎn)黨員與村民的雙重認(rèn)同，具有雙重身份以及由此產(chǎn)生的雙重合法性和權(quán)威，能夠及時處理鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類沖突，助推鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村社會走向耦合。

“強(qiáng)政府”——“強(qiáng)社會”是有利于塑造高國家能力和高社會自主性的模式，[11]“政黨——國家——社會”關(guān)系的耦合寓意著政黨、國家、社會之間關(guān)系融洽，有利于社會和諧、國家穩(wěn)定，有利于塑造“強(qiáng)國家”、打造“強(qiáng)社會”，具體到鄉(xiāng)村層面體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理有效。作為“把政黨帶進(jìn)來”的村兩委“一肩挑”模式既是“政黨——國家——社會”關(guān)系的題中之意，也是鄉(xiāng)村治理有效的重要組成部分。

三、組織再造：鄉(xiāng)村治理與村民自治的有效整合

組織的發(fā)展演變是一個自然的過程，是與周邊環(huán)境不斷相互作用過程中不斷變化、不斷適應(yīng)周圍社會環(huán)境的自然產(chǎn)物。[12]村兩委“一肩挑”模式帶來的組織演變亦是適應(yīng)周圍環(huán)境的結(jié)果，這種適應(yīng)的根源在于“公共部門的有效運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于結(jié)構(gòu)和治理的其他方面的協(xié)調(diào)配套”。[13]

所謂“組織再造”并非建立一種新的組織，也非對現(xiàn)有的組織進(jìn)行根本性改造，而是“重塑”現(xiàn)有組織。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，以鄉(xiāng)村治理有效為最終落腳點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最基礎(chǔ)最末梢環(huán)節(jié)。新時代，鄉(xiāng)村治理正面臨結(jié)構(gòu)性和制度性轉(zhuǎn)型，這就要求“基層權(quán)力必須要有作為”，同時“不能僭越基層群眾自治組織的權(quán)力”。[14]換言之，應(yīng)使以政府為主導(dǎo)的“治理”與以基層群眾自我服務(wù)的“自治”達(dá)成有機(jī)結(jié)合。[15]從治理角度來看，趙樹凱認(rèn)為，農(nóng)村治理的主要矛盾是公共服務(wù)的供給和需求之間的矛盾，而矛盾的根源來源于政府治理問題。[16]可見，鄉(xiāng)村治理是與政府治理緊密相連的，鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型亦是伴隨著政府治理的轉(zhuǎn)型而來的?！包h”有“黨”的組織、規(guī)則和與相關(guān)部門的聯(lián)系，“政”有“政”的組織、規(guī)則和與相關(guān)部門的聯(lián)系，村兩委“一肩挑”模式將二者結(jié)合起來，不僅使村兩委組織更加集約化，而且在組織結(jié)構(gòu)上能夠與上級政府保持一致，“職責(zé)同構(gòu)”“上行下效”有利于提升村兩委的治理能力和治理效率?！包h政軍學(xué)民，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，[17]村兩委“一肩挑”模式是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然產(chǎn)物，在這一模式下，黨的領(lǐng)導(dǎo)在人事安排、組織規(guī)劃、事權(quán)落實(shí)、思想指導(dǎo)上多角度得以落實(shí)和體現(xiàn)。從自治角度來看，徐勇認(rèn)為，村民自治具有非常強(qiáng)大的內(nèi)在價值，鄉(xiāng)村治理需要“找回自治”，具體表現(xiàn)為探索各種村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，比如自治下沉。[18]應(yīng)當(dāng)看到，以提供公共服務(wù)為主要任務(wù)、以效率為主要追求的村兩委組織一定程度上“消解了基層群眾自治組織自治的實(shí)質(zhì)含義”。[19]而村兩委“一肩挑”模式為村民小組、村民理事會等釋放了一定的空間，有助于推動鄉(xiāng)村內(nèi)部組織的自治。就組織規(guī)劃而言，隨著自然村的合并與行政村的擴(kuò)張，村兩委承接了大量的行政性事物，村兩委“一肩挑”模式能夠在發(fā)揮原來自然村“熟人社會”優(yōu)勢的同時有效落實(shí)“項(xiàng)目制”等行政化色彩較為濃厚的任務(wù)。就事權(quán)而言，事權(quán)的落實(shí)需要依靠兩方面的力量，即村兩委的方向把關(guān)與村民的自我管理，村兩委“一肩挑”模式能夠?qū)⒍哂行д掀饋怼＞退枷胫笇?dǎo)而言，黨的思想是村民自治的基本思想和基本遵循，村兩委“一肩挑”模式能夠?qū)Ⅻh的思想貫徹到鄉(xiāng)村最基層，有利于完善并推進(jìn)村民自治。

四、政治吸納：對村干部的最大激勵

政治吸納是指“政治體系基于功能實(shí)現(xiàn)而對社會的一種制度安排，體現(xiàn)為政治體系的社會吸納功能”。[20]“把政黨帶進(jìn)來”的村兩委“一肩挑”模式作為一種獨(dú)特的制度安排能夠更好地發(fā)揮政治吸納功能，突出表現(xiàn)在對村干部的吸納上。美國歷史學(xué)家、漢學(xué)家杜贊奇認(rèn)為，鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)包括兩種代理人模式，一種是營利性經(jīng)紀(jì)，另一種是保護(hù)性經(jīng)紀(jì)。保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人會促進(jìn)鄉(xiāng)村的善治，而盈利型經(jīng)紀(jì)人只會導(dǎo)致“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”。[21]在我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，村干部究竟是保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人還是盈利型經(jīng)紀(jì)人很大程度上取決于對村干部的激勵是否到位。

需要指出的是，如果是真正的“干部”，對其最大的激勵莫過于晉升激勵，[22]然而村干部畢竟不是真正的干部，如何對其進(jìn)行激勵成為一個棘手的問題?！鞍颜h帶進(jìn)來”的村兩委“一肩挑”模式通過政治吸納完美破解了這一難題：其一，政治激勵。2019年中央1號文件明確指出，要“健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的常態(tài)化機(jī)制”。打破黨組織書記政治晉升道路上的“天花板”，對其而言無疑是一種巨大激勵。第二，物質(zhì)激勵。2019年中央1號文件強(qiáng)調(diào)，要“健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，全面落實(shí)村干部報酬待遇和村級組織辦公經(jīng)費(fèi)，建立正常增長機(jī)制，保障村級公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)等其他必要支出?！边@意味著隨著中央對農(nóng)村地區(qū)財政轉(zhuǎn)移的逐年增加，村兩委“一肩挑”模式下村干部待遇這一物質(zhì)激勵也會逐年提升。其三，榮譽(yù)激勵。榮譽(yù)激勵歸根結(jié)底還是屬于個人心理層面的事情，而這種個人層面的心理特征源于承認(rèn)的渴望，使得“榮譽(yù)和尊嚴(yán)成為重要的精神動力，由此而產(chǎn)生的基層榮譽(yù)體系成為了國家與社會之間相互構(gòu)成、相互形塑的紐帶”。[23]村兩委“一肩挑”模式下的“一把手”既要獲得鄉(xiāng)村內(nèi)部全體黨員的認(rèn)可，又要獲得全體村民的認(rèn)可，通過民主選舉并經(jīng)上級政府審查確認(rèn)后產(chǎn)生，上級政府的囑托和村民的信任使“一把手”收獲了滿滿的身份認(rèn)同感，這無疑是最好的榮譽(yù)激勵。

結(jié)? 語

“把政黨帶進(jìn)來”更加強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的作用。作為“把政黨帶進(jìn)來”的產(chǎn)物，村兩委“一肩挑”模式通過關(guān)系耦合、組織再造、政治吸納使“把政黨帶進(jìn)來”與“鄉(xiāng)村治理有效”達(dá)成有機(jī)統(tǒng)一（見圖2）。

當(dāng)然，任何一項(xiàng)改革措施都是存在風(fēng)險和兩面性的，鄉(xiāng)村治理中村兩委“一肩挑”模式尚存哪些風(fēng)險與挑戰(zhàn)，以及如何規(guī)避這些風(fēng)險與挑戰(zhàn)，值得我們進(jìn)一步深入探討。但顯而易見的是，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理有效的根本保證，無論“把政黨帶進(jìn)來”的現(xiàn)實(shí)邏輯，還是村兩委“一肩挑”模式的實(shí)踐要求，抑或鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)追求，都對鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)提出了更高要求，未來必須通過扎扎實(shí)實(shí)的工作，切實(shí)建設(shè)好農(nóng)村黨組織。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Discussion on the “One Shoulder” Mode of the two Village

Committees in Rural Governance

Li Bin，Li Qi

Abstract：The “one shoulder” of the two village committees is the inevitable logic of “bringing the party in”， and it is also a rural governance mode vigorously promoted and developed. In the new era，the “one shoulder” mode of the two committees of the village links “bringing the party in” and “effective rural governance” through the coupling of party state society relationship，vertical and horizontal restructuring of rural organizations and political absorption of village cadres，which helps to promote the modernization of rural governance system.

Key words：bring the party in;the party and government system;effective rural governance;the “one shoulder” mode of the two village committees;the rural grass-roots party organizations