涉農(nóng)行政公益訴訟的現(xiàn)實困境與破解路徑

周敏 黃衛(wèi)東

摘? ? ? 要：涉農(nóng)行政公益訴訟是保護國家和社會公共利益的一種有效方式。目前，涉農(nóng)行政公益訴訟面臨案件線索來源渠道單一、檢察建議質(zhì)量不高、裁判結(jié)果實效性不足、司法謙抑性欠缺等方面的現(xiàn)實困境。為此，有必要從完善公益訴訟制度、拓寬案件受理范圍、激勵引導(dǎo)群眾廣泛參與等方面完善涉農(nóng)行政公益訴訟制度設(shè)計，以期為構(gòu)建我國涉農(nóng)行政公益訴訟制度有所助益。

關(guān)? 鍵? 詞：涉農(nóng)行政公益訴訟;行政公益訴訟制度;“三農(nóng)”問題

中圖分類號：DF74? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0085-11

收稿日期：2020-07-29

作者簡介：周敏（1979—），女，吉林延吉人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)地方政府法治建設(shè)研究中心執(zhí)行主任，研究方向為行政程序、公益訴訟;黃衛(wèi)東（1995—），男，陜西安康人，西北政法大學(xué)碩士研究生，研究方向為行政法學(xué)。

基金項目：本文系陜西省法學(xué)會2019年“行政公益訴訟訴前程序司法化研究”的階段性成果，項目編號：2019NDKT15。

“三農(nóng)”問題始終關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，解決“三農(nóng)”問題是全面建成小康社會的重中之重。實踐中，涉農(nóng)行政公益訴訟能夠有效化解“三農(nóng)”面臨的各種問題與矛盾。作為我國新興的訴訟制度，涉農(nóng)行政公益訴訟扮演著維護國家和社會公共利益的重要角色。2020年，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“到2022年，努力實現(xiàn)涉農(nóng)法律制度更加完善，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系更加完善……鄉(xiāng)村治理法治化水平明顯提高。到2035年……鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成”，要“加大涉農(nóng)公益訴訟案件辦理力度，督促相關(guān)行政機關(guān)依法履行職責(zé)”，這對于推動我國涉農(nóng)行政公益訴訟制度發(fā)展具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、涉農(nóng)行政公益訴訟的實踐樣態(tài)

為了明晰目前我國行政公益訴訟制度在涉農(nóng)領(lǐng)域的現(xiàn)實表征，筆者通過中國裁判文書網(wǎng)檢索篩選自試點工作以來的230份行政公益訴訟一審案件展開分析①。從裁判年份來看，自2016年至今，涉農(nóng)行政公益訴訟案件數(shù)量總體呈不斷上升趨勢，案件數(shù)量由2016年的2起增至2017年的103起之后有所下降，隨后呈逐年平穩(wěn)遞增趨勢。從案件審理層級來看，多數(shù)案件由基層人民法院進行一審，已有樣本中僅有5起案件由中級人民法院一審②，表明涉農(nóng)行政公益訴訟案件審理層級普遍較低。從案件分布地域來看，沿海地區(qū)以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)涉農(nóng)行政公益訴訟案件數(shù)量相對較少，如北京、天津的案件樣本數(shù)量不多，均為1起，而中西部地區(qū)或經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的省份案件數(shù)量較多，如陜西、甘肅兩省均為19起，吉林、湖北、云南、貴州等省份案件數(shù)量均超過20起，表明涉農(nóng)行政公益訴訟案件數(shù)量區(qū)域分布差異較大。從裁判文書類型來看，絕大多數(shù)案件都以判決書結(jié)案，僅有6起案件以裁定書結(jié)案。在以裁定書結(jié)案的案件中，有3起案件涉及行政公益訴訟起訴主體資格問題，涉案原告均為公民個人，法院以原告不符合行政公益訴訟起訴主體資格為由裁定駁回原告起訴③。余下3起案件則是因行政機關(guān)在訴訟過程中依法履行全部職責(zé)，行政公益訴訟目的已然全部實現(xiàn)，檢察機關(guān)依法申請法院終結(jié)對案件的審理，法院遂依法裁定終結(jié)訴訟④。上述分析均基于形式層面，旨在一窺涉農(nóng)行政公益訴訟在實踐中的蓋然樣態(tài)，從裁判案例實質(zhì)內(nèi)容層面展開分析，可進一步解構(gòu)出涉農(nóng)行政公益訴訟在實踐中呈現(xiàn)出的多種具體樣態(tài)。

（一）行政機關(guān)不依法履職情形較突出

從內(nèi)容來看，行政機關(guān)不履行監(jiān)督管理職責(zé)行為包括行政機關(guān)不糾正違法行為和不作為行為兩種情形。[1]通過對涉農(nóng)行政公益訴訟裁判案例分析發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)多基于行政機關(guān)不依法糾正違法行為而提起行政公益訴訟，即法院受案范圍主要集中在行政機關(guān)違法履職類案件。首先，行政機關(guān)收到檢察建議后，有極少數(shù)行政機關(guān)未依法采取相關(guān)履職措施且未依法對檢察機關(guān)進行回復(fù)，在搜集到的案件中有5起⑤。如在（2017）黔2323行初14號、（2018）陜0723行初17號案件中，涉案行政機關(guān)在收到檢察建議后，均未依法進行回復(fù)，也未采取相關(guān)措施履職，以致在起訴前國家利益或社會公共利益遭受損害的狀態(tài)仍然存在，檢察機關(guān)遂依法提起公益訴訟。其次，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議雖不具有強制性，但行政機關(guān)幾乎都能參照檢察建議采取相應(yīng)措施履職。有學(xué)者認為，檢察機關(guān)職權(quán)調(diào)整后，會減弱檢察機關(guān)在行政公益訴訟中提出檢察建議時對行政機關(guān)的威懾力。[2]從實踐來看，這種擔(dān)憂并未顯現(xiàn)，行政機關(guān)比較重視檢察建議，極少有行政機關(guān)不依法回復(fù)且不采取措施履職的情形出現(xiàn)。即便如此，因履職判斷標準的模糊性使得行政機關(guān)被訴幾率增大，行政機關(guān)收到檢察建議后即使采取了相應(yīng)措施，仍被檢察機關(guān)認定為未履職或者未完全履職的情形較多，行政機關(guān)因被檢察機關(guān)認定為未依法糾正違法行為而被起訴的情形較為普遍。

（二）破壞生態(tài)環(huán)境類案件占比較大

生態(tài)環(huán)境是“三農(nóng)”中較為普遍和影響較大的領(lǐng)域，一個案件可能同時涉及水污染、土壤污染、空氣污染等各個方面，輻射范圍較大。涉農(nóng)領(lǐng)域破壞生態(tài)環(huán)境類案件主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活垃圾處理、水污染、土壤污染等方面。由于該類案件與當?shù)厝罕娋幼…h(huán)境、身體健康等切身利益關(guān)聯(lián)程度高，故在此類案件中的相關(guān)群眾能夠主動向檢察機關(guān)提供案件線索。如在（2019）豫1525行初57號案件中，涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未依法履行為群眾提供安全飲用水的法定職責(zé)，直接影響了當?shù)氐娘嬎踩?，危及群眾身體健康，便有群眾主動向檢察機關(guān)提供案件線索。在（2019）吉0623行初2號案件中，長白朝鮮族自治縣馬鹿溝鎮(zhèn)人民政府怠于履行飲用水水源地保護職責(zé)，危及群眾飲水安全，便有群眾主動舉報提供案件線索。破壞生態(tài)環(huán)境類案件與群眾切身利益聯(lián)系密切，群眾迫切期待解決問題，建立良好人居環(huán)境，故而參與積極性較高，檢察機關(guān)案件線索來源渠道相對較寬。

（三）涉農(nóng)職務(wù)犯罪頻發(fā)

近年來，國家為解決“三農(nóng)”問題投入了農(nóng)村貧困殘疾人危房改造項目資金、農(nóng)村危房改造資金、生豬標準化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)中央專項補貼、農(nóng)村合作醫(yī)療補償款、國家農(nóng)機補貼等大量專項資金。這些資金在助力“三農(nóng)”發(fā)展的同時也在實踐中滋生了腐敗行為，如村干部挪用各種專項資金的貪腐事件，嚴重損害了國家利益和社會公共利益。[3]從實踐案例來看，自2016年以來，法院審理的此類行政公益訴訟案件數(shù)量較多，如沂南縣人民檢察院訴該縣衛(wèi)生和計劃生育局不履行追回被套取的新農(nóng)合基金法定職責(zé)案①，馬龍縣人民檢察院訴該縣財政局不履行追繳國家財政專項資金法定職責(zé)案②，西盟縣人民檢察院訴孟連縣人力資源和社會保障局怠于追回違規(guī)報銷新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償金案③，棗莊市山亭區(qū)人民檢察院訴該區(qū)財政局、農(nóng)業(yè)機械管理局不履行國有資產(chǎn)保護法定職責(zé)案④等。

（四）“是否履職”判斷標準模糊

從涉農(nóng)領(lǐng)域案件裁判結(jié)果來看，多數(shù)涉及檢察機關(guān)的案件中的訴訟請求都能得到法院支持，如在天水市麥積區(qū)人民檢察院請求確認被告天水市國土資源局不履行監(jiān)管法定職責(zé)違法一案中⑤， 因行政機關(guān)在訴訟過程中履行了法定職責(zé)，檢察機關(guān)遂申請撤銷部分訴訟請求，法院最終據(jù)此作出確認違法判決，支持檢察機關(guān)新的訴訟請求。在研究樣本中，僅在少數(shù)案件中檢察機關(guān)的訴訟請求未得到法院全部支持，且法院只對其中部分訴訟請求不予支持，并未出現(xiàn)檢察機關(guān)敗訴情形①。事實上，在訴訟請求得到法院部分支持的案件中，可一窺檢察機關(guān)以及人民法院在行政機關(guān)“是否履職”判斷標準上存在的一些差異，反映出司法實踐對“是否履職”判斷標準的模糊性。如在寶雞市陳倉區(qū)人民檢察院訴該市林業(yè)局未依法履行監(jiān)管職責(zé)一案中，法院對“請求判令被告對村民濫伐林木行為依法作出處理，保護森林資源”的訴訟請求未予支持。法院認為，濫伐林木行為由村委會作出，且被告已對村委會作出行政處罰，土地已被征收，無法再進行補種，故而只支持檢察機關(guān)部分訴訟請求②。在甘肅省武都區(qū)人民檢察院訴該區(qū)洛塘鎮(zhèn)人民政府未依法履行環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)一案中，法院不予支持檢察機關(guān)的第二項訴訟請求。法院認為，檢察機關(guān)起訴后，洛塘鎮(zhèn)政府已然履行法定職責(zé)，違法事實已經(jīng)消除。雖然審判時洛塘鎮(zhèn)內(nèi)仍有部分國家建設(shè)項目遺留建筑垃圾存在，但因所需資金巨大，該鎮(zhèn)政府無力解決，已向有關(guān)部門匯報，法院認為這不屬于不作為情形，遂只判決支持第一項訴訟請求③。通過對涉農(nóng)領(lǐng)域相關(guān)案件的二審、再審情況進行檢索梳理可知，極少有案件能夠進入二審或再審程序④，在案件依法裁判之后，裁判結(jié)果幾乎都能得到行政機關(guān)有效遵照執(zhí)行。

二、涉農(nóng)行政公益訴訟面臨的現(xiàn)實困境及成因分析

（一）現(xiàn)實困境

⒈案件線索來源渠道單一。涉農(nóng)行政公益訴訟案件的線索多來源于檢察機關(guān)自身，其它線索來源較少，群眾參與度不足。雖然2017年修訂的《行政訴訟法》并未規(guī)定公民個人的行政公益訴訟起訴主體資格，但這并不等于公民個人權(quán)益得不到有效保障，[4]群眾可以通過舉報、投訴等方式向檢察機關(guān)提供案件線索，然而樣本中的案件線索來源于群眾的情形較少，案件線索來源渠道相對狹窄?！叭r(nóng)”中所涉事務(wù)繁雜，必須緊密依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的作用，因為僅依靠檢察機關(guān)自身難以切實保障國家和社會公共利益。事實上，案件線索來源渠道單一問題在行政公益訴訟實踐中比較普遍。從立法上看，法律沒有明確群眾可以通過何種方式向檢察機關(guān)提供案件線索，群眾對行政公益訴訟相關(guān)制度了解程度參差不齊成為制約行政公益訴訟案件線索來源渠道拓寬的重要因素。

⒉檢察建議質(zhì)量不高。檢察建議是檢察機關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中職權(quán)行使的一種重要方式，制發(fā)檢察建議有利于及時保護國家利益和社會公共利益免受侵害，但由于其本質(zhì)的柔性特征和各種不確定性因素的交融，使其本身不具有強制力。目前，學(xué)界對于檢察建議內(nèi)容應(yīng)當具體細致還是籠統(tǒng)概括始終存在不同觀點。有觀點認為，檢察建議內(nèi)容要盡可能具體細致，高度蓋然性的表述不具有規(guī)范性，[5]不利于行政機關(guān)自我糾錯或依法履職，[6]檢察建議內(nèi)容要有具體性和針對性，要與訴訟請求相匹配。[7]也有觀點認為，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)注重對行政機關(guān)的行為進行定性，不必細化具體內(nèi)容，簡明扼要足以起到督促作用。[8]筆者認為，檢察建議內(nèi)容應(yīng)當具體細化。因為檢察建議內(nèi)容具體細化之后行政機關(guān)就有了明確的參考依據(jù)，可自行決定是否依照檢察建議內(nèi)容進行履職，在訴訟中也有利于雙方舉證、質(zhì)證，節(jié)約審判時間，提高司法效率。從涉農(nóng)行政公益訴訟實踐來看，檢察建議仍存在質(zhì)量不高的問題。首先，部分檢察建議內(nèi)容過于籠統(tǒng)，僅提出“建議依法改進工作”“強化監(jiān)督管理職責(zé)”“加大宣傳力度”等籠統(tǒng)蓋然性建議，行政機關(guān)在收到檢察建議后難以把握，即便已然采取相應(yīng)措施，但仍被檢察機關(guān)認定為“未履職”或“未全面履職”，進而提起行政公益訴訟。其次，檢察建議內(nèi)容過于概括籠統(tǒng)，判定行政機關(guān)是否“依法履職”在很大程度上是由檢察機關(guān)自行裁量，裁量限度難以把握，模糊籠統(tǒng)的檢察建議對于不同的檢察機關(guān)而言可能作出差異較大的“是否履職”判斷。

⒊裁判結(jié)果實效性不足。在涉農(nóng)行政公益訴訟中，檢察機關(guān)訴訟請求多為請求確認違法，判令依法履職或繼續(xù)履職。法院作出是否履職判斷時，大多遵循檢察機關(guān)的訴訟請求，判決確認行政機關(guān)違法，判令依法履職或繼續(xù)履職。綜合相關(guān)案件的裁判結(jié)果來看，部分案件裁判結(jié)果實效性不強。首先，部分訴訟請求過于抽象概括，缺乏需要行政機關(guān)執(zhí)行的具體內(nèi)容。其次，行政機關(guān)的行為是否違法，需要根據(jù)法律規(guī)定判定是否屬于行政機關(guān)“監(jiān)督管理職責(zé)”范圍內(nèi)的事項。對此，《行政訴訟法》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》沒有作出明確規(guī)定。行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)，不僅要依法依規(guī)進行判定，還要考慮宏觀層面的法律原則和法律精神。[9]實踐中，涉農(nóng)行政公益訴訟的一些確認違法判決缺乏說服力，且很多確認違法判決實質(zhì)意義不強。再次，行政機關(guān)在訴訟程序啟動之前或在訴訟進行過程中依法履行相應(yīng)職責(zé)時，雖得到檢察機關(guān)承認，但仍由法院作出“確認違法”判決，不利于節(jié)約司法資源，提升司法效率。行政公益訴訟是督促之訴，不是追責(zé)之訴，[10]其本質(zhì)并非為勝訴而起訴，而是基于公益保護之目的。若行政機關(guān)在訴訟程序終結(jié)之前已經(jīng)履行法定職責(zé)，就可撤回起訴，不必再請求法院確認違法。

4.司法謙抑性欠缺?！爸t抑”一詞始于刑法，后逐步擴展至其他領(lǐng)域。在公法訴訟中，涉及國家機關(guān)之間的權(quán)力分工與對抗，司法謙抑性表現(xiàn)得尤為明顯。[11]司法謙抑是指司法機關(guān)以及法官在審判活動中應(yīng)當保持足夠的謹慎、自制和謙遜。[12]從行政公益訴訟面向來看，體現(xiàn)為司法權(quán)對行政權(quán)的尊重。在涉農(nóng)行政公益訴訟案件中，部分訴訟請求以及法院裁判結(jié)果有司法權(quán)干擾行政權(quán)之嫌，有違司法謙抑性。如訴請法院判決某行政機關(guān)對某某作出罰款××元的決定、請求法院判決行政機關(guān)對某某作出某種行政處罰等。在（2017）粵0203行初111號案件中，檢察機關(guān)訴請法院判決被告對“武江龍歸鎮(zhèn)智旺養(yǎng)殖示范園的違法行為依法作出行政處罰”。本案中，法院認為該訴訟請求有違司法謙抑性，便以“司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，重點是督促行政機關(guān)依法行政、依法履職，不宜直接要求行政機關(guān)的履職行為必須達到何種效果”為由，未對此項訴訟請求予以支持。在（2017）魯0283行初110號案件中，檢察機關(guān)請求人民法院依法判決平度市供銷合作社“上報取消平度市古峴農(nóng)貿(mào)有限公司的項目申報資格并予以通報批評;將平度市古峴農(nóng)貿(mào)有限公司納入信用負面清單管理”，也有司法權(quán)干擾行政權(quán)之嫌。在（2018）皖1524行初11號案件中，因涉案公司（金鵬公司）未依法完全繳納土地出讓金，檢察機關(guān)認為國家利益受到侵害，除請求法院判決確認被告行為違法之外，還訴請判令被告依法征收金鵬公司欠繳的土地出讓金2582715.2元。上述案件涉及行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系問題，法院不能要求行政機關(guān)作出某種具體行政行為，行政機關(guān)具體作出何種處理，屬于行政權(quán)內(nèi)部事項，訴請判令行政機關(guān)作出某種具體行政行為有違司法謙抑性。

（二）成因分析

⒈法律制度供給不足。目前，我國行政公益訴訟領(lǐng)域在檢察建議質(zhì)量、起訴主體資格、調(diào)查核實權(quán)保障、依法履職的判斷標準等方面仍存在較多爭議，需要不斷完善相關(guān)法律制度。有學(xué)者建議制定專門的公益訴訟法，[13]以回應(yīng)上述問題，但反對者認為這是陷入了“法律萬能主義”之中，可能會造成法律體系的混亂。[14]筆者認為，我國公益訴訟領(lǐng)域缺乏專門的法律規(guī)范是不爭的事實，雖然陸續(xù)出臺的相關(guān)制度對行政公益訴訟發(fā)展具有重要的推動作用，如2018年《最高人民檢察院、最高人民法院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《“兩高”解釋》）明確了法院可以作出的幾種具體判決形式，對法院把握行政權(quán)與司法權(quán)的界限具有指導(dǎo)意義，能夠有效推動行政公益訴訟司法實踐的規(guī)范化發(fā)展，但行政公益訴訟的法律制度基礎(chǔ)仍比較薄弱。目前，除《行政訴訟法》外，行政公益訴訟相關(guān)的制度依據(jù)多為司法解釋或政策文件，很多方面缺乏明確的規(guī)定，法律制度供給仍相對不足。如在檢察機關(guān)所享有的調(diào)查核實權(quán)方面，當前主要的依據(jù)是最高人民檢察院出臺的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試用）》以及《“兩高”解釋》等文件。雖然《“兩高”解釋》規(guī)定了有關(guān)機關(guān)、組織和個人要配合檢察機關(guān)調(diào)查取證①，但未對相關(guān)主體不予配合時如何處理作出規(guī)定，使得檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)保障力度被減弱。公益訴訟案件范圍拓展需要制度支撐，但實踐中缺少明確的制度供給。2020年4月10日，重慶市檢察院對外發(fā)布全國首個拓展公益訴訟案件范圍指導(dǎo)意見，即《重慶市人民檢察院關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》）②。該《意見》明確提出拓展辦理公共安全，互聯(lián)網(wǎng)公益保護，文化遺產(chǎn)和國家尊嚴保護，未成年人、婦女權(quán)利保護，消費者、投資者權(quán)利保護5個“等”外領(lǐng)域的公益訴訟案件，為今后該地公益訴訟案件范圍拓展提供了明確依據(jù)，同時也為其他地區(qū)探索拓展公益訴訟“等”外領(lǐng)域案件做出了有益嘗試。

⒉訴訟主體法治意識薄弱。在涉農(nóng)行政公益訴訟中，包括行政機關(guān)、司法機關(guān)、公民、組織等多元主體，涉農(nóng)行政公益訴訟制度運行良好與否，與上述主體法治意識強弱程度密切關(guān)聯(lián)，良好的制度設(shè)計只有得到各方主體普遍遵循方能凸顯制度優(yōu)勢。反觀涉農(nóng)行政公益訴訟實際，部分主體法治意識相對薄弱，一定程度上制約著制度實效性的發(fā)揮。目前，行政公益訴訟的制度優(yōu)勢使得案件數(shù)量占比較大③，適用行政公益訴訟制度的案件數(shù)量持續(xù)增多，在涉農(nóng)領(lǐng)域亦是如此。首先，在一些民行交叉領(lǐng)域涉農(nóng)案件中，民事公益訴訟制度在專業(yè)力量、資源調(diào)動、激勵機制等方面與行政公益訴訟制度存在一定差距，涉農(nóng)領(lǐng)域大量案件流向行政公益訴訟制度中，通過訴前程序或訴訟程序得到解決。2019年《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》指出，自2017年7月至2019年9月，支持社會組織提起民事公益訴訟的案件僅有87件。以涉農(nóng)領(lǐng)域數(shù)量最多的環(huán)境保護類案件為例，《民事訴訟法》雖然賦予了符合法定條件的社會組織作為民事公益訴訟起訴主體的資格，但實踐中具備相應(yīng)條件并有能力提起訴訟的組織卻不多見。同時，較大的訴訟成本以及激勵機制的缺乏等問題也成為制約環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)展的重要瓶頸之一。[15]其次，從理性人角度以及行政公益訴訟中檢察機關(guān)極高勝訴率的事實來看，群眾也會傾向于由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。再次，行政公益訴訟制度對行政機關(guān)能動性調(diào)動更強，公益保護效果更為明顯。政府是公益的首要代表人，[16]檢察機關(guān)作為法律實施監(jiān)督者，政府若不依法履職，檢察機關(guān)可基于職權(quán)督促其履職。在行政公益訴訟制度優(yōu)勢下，有學(xué)者建議我國公益訴訟在立法順序上應(yīng)該優(yōu)先確立行政公益訴訟制度，再考慮民事公益訴訟制度。[17]基于上述分析，為有效緩解涉農(nóng)領(lǐng)域基層檢察機關(guān)人財物等資源壓力，必須提高訴訟主體的法治意識。

三、涉農(nóng)行政公益訴訟現(xiàn)實困境的破解路徑

（一）完善公益訴訟制度

1.規(guī)范和完善檢察建議。首先，檢察建議內(nèi)容盡量具體化。雖然檢察建議同人民法院提出的司法建議一樣，均不具有法律約束力，[18]但涉農(nóng)領(lǐng)域的基層行政機關(guān)事務(wù)繁雜，應(yīng)盡可能具體化檢察建議，以此體現(xiàn)對案件處理所作出的實體性判斷，給行政機關(guān)履職提供指引參考，便于檢察機關(guān)據(jù)此進行事后回訪。其次，靈活適用檢察建議回復(fù)期限。我國對于檢察建議的回復(fù)期限采用“普通+例外”的立法模式，即通常情況下是兩個月以內(nèi)的回復(fù)期限，出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情況時是十五日以內(nèi)的書面回復(fù)期限①。對法定回復(fù)期限，學(xué)界存在不同解讀，一種觀點認為應(yīng)當將其視作履職回復(fù)期限看待。[19]另一種觀點認為該規(guī)定太過僵硬，要將其視為啟動履職并進行回復(fù)的期限理解。[20]筆者認為，應(yīng)靈活理解適用檢察建議回復(fù)期限。對類似環(huán)境污染等恢復(fù)周期較長的案件，檢察機關(guān)應(yīng)將回復(fù)期限視為啟動履職并進行回復(fù)的期限看待，而在一些履職相對容易的案件中，檢察機關(guān)需將該期限視作履職回復(fù)期限。對于不同的案件，檢察機關(guān)需在檢察建議中注明該期限的具體內(nèi)容。

2.明確依法履職判斷標準。對行政機關(guān)是否依法履職的判斷應(yīng)采用“實質(zhì)合法+形式合法”的判斷標準，且以實質(zhì)合法為主。理論上，對行政機關(guān)履行“監(jiān)督管理職責(zé)”的判斷標準存在不同觀點。第一種觀點主張“行為”判斷標準，認為只審查行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)即可，而不審查因行政機關(guān)行為所造成的公益損害情況。[21]第二種觀點主張“行為+結(jié)果”雙重判斷標準，認為既要審查行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)，也要審查該行為所造成的結(jié)果，即要進行定性和定量分析。[22]第三種觀點主張“行為+結(jié)果+職權(quán)”多重判斷標準，認為在行為要件和結(jié)果要件都未達到法定要求的情況下，還要看行政機關(guān)是否已經(jīng)依職權(quán)窮盡行政手段，如若已經(jīng)窮盡行政手段，就不宜再行督促。[23]第四種觀點主張“合法性”判斷標準，認為要結(jié)合實質(zhì)合法和形式合法雙重標準進行判斷，且以實質(zhì)合法審查為主，形式合法審查為輔。[24]筆者認為，在涉農(nóng)行政公益訴訟中，對行政機關(guān)是否依法履職的判斷標準采用第四種觀點更為適宜，這在司法案例中也有體現(xiàn)。如北京市通州區(qū)人民檢察院訴該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局怠于履行對所屬事業(yè)單位違法出租國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)一案中，法院便采取此種判定標準①。在實質(zhì)合法性審查方面，要審查行政機關(guān)的履職內(nèi)容是否全面有效，是否實質(zhì)上履行了職責(zé)或糾正了違法行為。行政機關(guān)在法定期限內(nèi)進行回復(fù)并采取有效措施的，因受限于客觀實際，即便國家利益和社會公共利益受損害的狀態(tài)仍未完全恢復(fù)，也不宜認定行政機關(guān)未依法履職。這在環(huán)境保護領(lǐng)域尤為明顯，生態(tài)環(huán)境遭受損害后恢復(fù)周期較長，檢察機關(guān)應(yīng)視情況把握好判定標準。在形式合法審查方面，要審查行政機關(guān)的履責(zé)時間是否及時，是否在規(guī)定期限內(nèi)有所作為。

⒊規(guī)范適用訴訟請求。首先，規(guī)范訴訟請求內(nèi)容。涉農(nóng)案件中的多數(shù)案件訴訟請求較為籠統(tǒng)模糊，僅有少數(shù)案件訴訟請求較為具體或在訴訟過程中變更為詳細的訴訟請求。如（2018）吉0322行初25號、（2017）魯0611行初10號、（2019）云0824行初32號、（2019）云0824行初10號等案件，檢察機關(guān)就是通過變更訴訟請求而得到法院判決支持，這樣，不僅具可執(zhí)行性，也便于事后監(jiān)督。但需要注意的是，檢察機關(guān)在細化訴訟請求時要秉持司法謙抑性原則，以免造成司法權(quán)干擾行政權(quán)之嫌。其次，鼓勵檢察機關(guān)在符合法定條件時主動撤回起訴，以節(jié)約司法資源。在訴前階段，行政機關(guān)因未依法履行職責(zé)被提起行政公益訴訟后，在訴訟過程中依法履行職責(zé)的，應(yīng)當盡可能撤回起訴，不必再請求確認違法。畢竟行政公益訴訟旨在維護公益，是督促之訴、協(xié)同之訴，要秉持多贏共贏理念。[25]同時，在訴訟程序啟動之前，行政機關(guān)及時糾正了違法行為，也不宜再啟動訴訟程序，請求確認違法，[26]要盡可能地將涉農(nóng)領(lǐng)域案件解決在訴前程序階段，以緩解訴訟階段司法壓力。

（二）拓寬案件受理范圍

如前文所述，涉農(nóng)行政公益訴訟“等”外領(lǐng)域的受案范圍探索力度不足。行政公益訴訟“等”外領(lǐng)域受案范圍探索力度受制于對“公共利益”概念的理解，“公共利益”概念本身具有極大的模糊性，不同個體對其理解各有差異?，F(xiàn)行《行政訴訟法》對行政公益訴訟受案范圍采用“列舉式+等”的立法模式，2018年出臺的《英雄烈士保護法》賦予了檢察機關(guān)針對侵害英烈權(quán)益、損害社會公共利益的行為提起行政公益訴訟的職權(quán)①。至此，我國法律明確規(guī)定可以提起行政公益訴訟的案件類型為五類。對于“等”字曾有“等內(nèi)等”和“等外等”兩種不同觀點，但隨著國家相關(guān)法律制度的出臺以及實踐的探索發(fā)展，理論和實務(wù)界對“等”作“等外等”理解已基本達成共識，即行政公益訴訟案件受案范圍不止于《行政訴訟法》以及《英雄烈士保護法》明確列舉的幾類案件。

綜合理論研究的現(xiàn)狀來看，目前學(xué)界對于行政公益訴訟案件受案范圍拓展方面缺乏研究，“等”外拓展的范圍和界限處于不明晰狀態(tài)。從理論和實踐出發(fā)，筆者認為，在涉農(nóng)領(lǐng)域，行政公益訴訟制度應(yīng)當著重關(guān)注以下幾個方面的案件。首先，加大對農(nóng)村老年人、兒童等特殊群體關(guān)注力度。老齡化社會迫近，農(nóng)村留守老人不斷增多，國家投入大量物力、財力緩解老齡化社會壓力，對此需要加大關(guān)注力度，督促行政機關(guān)依法履職。加大對農(nóng)村兒童受教育權(quán)、校園安全等方面權(quán)益的保護力度。對于老人、兒童、殘障人士等特殊群體，國家提供了大量資金和政策支持，檢察機關(guān)要扮演好法律監(jiān)督者的角色，對行政機關(guān)履職情況加強監(jiān)督，讓廣大群眾真正受益。其次，加大對農(nóng)村食品安全問題關(guān)注力度。農(nóng)村地區(qū)假冒偽劣產(chǎn)品流入量大，對當?shù)厝罕姷纳⒔】诞a(chǎn)生了極大威脅，檢察機關(guān)要督促行政機關(guān)對校園周邊、偏遠地區(qū)商販等加大檢查力度，建立聯(lián)絡(luò)點，拓寬舉報渠道，增加案件線索來源。再次，持續(xù)加大對環(huán)境污染、國有資源保護領(lǐng)域的監(jiān)督力度。農(nóng)村醫(yī)療廢棄物、生產(chǎn)生活垃圾等造成的水污染、大氣污染、土壤污染問題是環(huán)保痼疾，要持續(xù)加強關(guān)注，打造健康宜人的生態(tài)環(huán)境以及人居環(huán)境。同時，在國有資產(chǎn)保護領(lǐng)域，除加大對國家在“三農(nóng)”中的各項資金、政策落實情況的監(jiān)督力度外，還應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)毀林開荒、亂砍濫伐等破壞林木行為的關(guān)注力度，該類行為對國有資產(chǎn)的破壞力也不容忽視。鄉(xiāng)土社會兼具傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、封閉性與開放性，檢察機關(guān)通過行政公益訴訟加大對上述領(lǐng)域的關(guān)注力度，督促行政機關(guān)依法履職，辦好一件涉農(nóng)行政公益訴訟案件，就能夠在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，進而產(chǎn)生連環(huán)效應(yīng)，收到“辦理一案、警示一片、教育一面”的良好效果。

（三）激勵引導(dǎo)群眾廣泛參與

只有真正維護了個體的合法權(quán)益，才能真正激發(fā)群眾對公共利益的關(guān)注。有學(xué)者認為，從當前發(fā)展現(xiàn)狀來看，行政公益訴訟制度依舊是一個“遙不可及的夢想”。[27]我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立基層派出檢察庭，鑒于基層涉農(nóng)事務(wù)較為繁雜，要推動涉農(nóng)行政公益訴訟發(fā)展，必須要保障群眾參與，激發(fā)其參與熱情，以彌補檢察機關(guān)在涉農(nóng)領(lǐng)域某種程度上的角色缺失之憾。

⒈增強群眾的法律意識。在很多偏遠農(nóng)村地區(qū)，群眾法律意識比較薄弱，缺乏對法律基本知識的了解。費孝通先生認為，鄉(xiāng)土社會中法律無從發(fā)生。[28]隨著普法工作的持續(xù)開展，群眾法律意識雖然有了很大的提升，但在偏遠農(nóng)村地區(qū)，普法工作仍有待繼續(xù)加強。有學(xué)者將我國農(nóng)村分為傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化的農(nóng)村，[29]這種法律意識淡薄現(xiàn)象在傳統(tǒng)農(nóng)村中體現(xiàn)得較為明顯。通過做好典型案件的宣傳工作，有利于群眾了解行政公益訴訟制度，增強法律意識，遇到公益受損情況主動向檢察機關(guān)提供案件線索。

⒉激發(fā)群眾參與熱情。公益訴訟的目的雖在于保護公共利益，但究其實質(zhì)是要體現(xiàn)在每個公民個體的合法權(quán)益上，然而，部分群眾往往持“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度對待公益事務(wù)。如農(nóng)村地區(qū)很多群眾沿河而居，常常會出現(xiàn)傾倒生活、生產(chǎn)垃圾到河中污染水源的情形，卻鮮有群眾積極尋求方法予以解決，這種冷淡對待公共利益的態(tài)度極易產(chǎn)生“公地悲劇”①。檢察機關(guān)應(yīng)通過開展行政公益訴訟下鄉(xiāng)村活動，對水污染、空氣污染、國家專項助農(nóng)資金流失等案件展開重點宣傳講解，讓群眾切實感知前述事項與自身利益的重大關(guān)聯(lián)。一方面，檢察機關(guān)可以挑選熱心公益的群眾作為“公益訴訟聯(lián)絡(luò)員”，向檢察機關(guān)提供案件線索;另一方面，政府可以撥出一定數(shù)額款項設(shè)立公益訴訟基金，檢察機關(guān)制定《案件線索獎勵辦法》，用于對案件線索提供者進行物質(zhì)激勵，以此激發(fā)群眾的參與熱情。

【參考文獻】

[1][24]滕艷軍.檢察機關(guān)一審敗訴行政公益訴訟案件實證研究[J].社會治理，2019，（9）：77-87.

[2]麻寶寶，張峰.環(huán)境公益訴訟訴前程序研究[J].山東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，（2）：46-51.

[3]溫丙存.村干部挪用公款的樣態(tài)分析——基于489起犯罪案件的法律社會學(xué)研究[J].行政與法，2020，（5）：71-79.

[4][16]徐全兵.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2017，（5）：77-86.

[5][19]胡婧，朱福惠.論行政公益訴訟訴前程序之優(yōu)化[J].浙江學(xué)刊，2020，（2）：117-126.

[6][13]上海市浦東新區(qū)檢察院課題組，朱毅敏.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實踐、問題及思考——基于對若干典型案件的考察[A].上海法學(xué)研究集刊（2019年第5卷 總第5卷）[C].2019：346-353.

[7][10][23][25]張雪樵.檢察公益訴訟比較研究[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2019，（1）：149-160.

[8][22]王春業(yè).行政公益訴訟“訴前程序”檢視[J].社會科學(xué)，2018，（6）：94-103.

[9]劉藝.構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機制[J].法學(xué)研究，2018，（3）：39-50.

[11]鄧可祝.論環(huán)境行政公益訴訟的謙抑性——以檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟為限[J].重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2020.05.008.

[12]吳天昊.司法謙抑：司法權(quán)威的道德基礎(chǔ)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2007，（1）：98-104.

[14]王小鋼.中國環(huán)境公益訴訟條款的立法意圖——兼論人民法院在環(huán)境公益訴訟中的角色和權(quán)限[J].政法論叢，2008，（5）：39-43.

[15]陳亮.環(huán)境公益訴訟激勵機制的法律構(gòu)造——以傳統(tǒng)民事訴訟與環(huán)境公益訴訟的當事人結(jié)構(gòu)差異為視角[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016，（4）：133-143.

[17]王曦.論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序[J].清華法學(xué)，2016，（6）：101-114.

[18]盧超.從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗[J].法商研究，2018，（5）：25-35.

[20]邱正文.行政公益訴訟訴前程序?qū)嵸|(zhì)要件[N].檢察日報，2019-07-04（3）.

[21]劉超.環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思[J].法學(xué)，2018，（1）：114-123.

[26]應(yīng)松年.從依法行政到建設(shè)法治政府[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018：409-410.

[27]黃學(xué)賢，梁珗.行政訴訟的足跡與未來[M].江蘇：蘇州大學(xué)出版社，2018：256.

[28]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2008：7.

[29]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制[J].求索，2017，（10）：4-10.

（責(zé)任編輯：苗政軍）

The Realistic Dilemma and Solution of Agricultural

Administrative Public Interest Litigation

Zhou Min，Huang Weidong

Abstract：Agricultural administrative public interest litigation is an effective way to protect national and social public interests.At present，agriculture related administrative public interest litigation is faced with many difficulties，such as the single source of case clues， the low quality of procuratorial suggestions，the poor effectiveness of judicial results，and the lack of judicial modesty.Therefore，it is necessary to improve the system design of agricultural related administrative public interest litigation from the aspects of perfecting and perfecting the litigation system，broadening the scope of case acceptance，encouraging and guiding the masses to participate widely，so as to contribute to the construction of agricultural related administrative public interest litigation in China.

Key words：agriculture related administrative public interest litigation;practice pattern;legal consciousness;performance of duties according to law