行政機(jī)關(guān)依法行政的困境與對策

花育萍

[摘要]我國的依法行政研究正處于發(fā)展階段，相關(guān)理論研究比較多，但對如何查找實(shí)務(wù)行政機(jī)關(guān)依法行政存在的困境與問題，并提出對策和建議的研究比較少。本文在分析南寧市行政機(jī)關(guān)涉訴案件概況和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)涉訴案件凸顯的依法行政的困境，探討南寧市研究行政機(jī)關(guān)依法行政的對策和建議，提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化依法行政的意識和制度、依法制定規(guī)范性文件、健全行政問責(zé)和依法行政目標(biāo)考核機(jī)制、法院應(yīng)依法妥善處理行政案件等舉措。

[關(guān)鍵詞]依法行政? 涉訴案件

一、依法行政的內(nèi)涵與重要性

盧梭在《社會契約論》中認(rèn)為政府的權(quán)力來自被統(tǒng)治者的認(rèn)可，政府的權(quán)力來源于每個人基于社會契約而放棄的天然自由權(quán)力?！渡鐣跫s論》中的“主權(quán)在民”思想，是現(xiàn)代民主制度的基石，也是行政機(jī)關(guān)依法行政的理論淵源。依法行政是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則，現(xiàn)代法治國家遵守的普遍原則，也是各個國家建立行政法律制度的支柱。

（一）依法行政的內(nèi)涵

西方國家在17世紀(jì)資產(chǎn)階級革命時期就提出了依法治國的口號，依法行政是依法治國的派生物，是依法治國的必然要求。由于憲政體制及法律制度的差異，各國的理論學(xué)說及實(shí)踐對依法行政有不同的詮釋。德國稱為“依法行政”，法國稱為“行政法治”，英國稱為“法治”或“依法行政”，日本稱為“法治行政”。雖然名稱不同，但依法行政都是依法治國對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的要求。

英美法系中，英國的依法行政包括四個方面的內(nèi)容，一是“合法”，政府的行為必須要有法律依據(jù);二是“合理”，政府的行為在實(shí)體上無缺陷及沒有壓迫性;三是“程序正當(dāng)”，政府行使權(quán)力當(dāng)遵守正當(dāng)法律程序;四是“符合比例原則”，政府的行為對相對人或第三人的損害盡可能減低。比較英國而言，美國依法行政原則更注重對行政行為的監(jiān)督及保障，設(shè)立機(jī)構(gòu)保障法律權(quán)威、限制政府行政權(quán)力及保護(hù)公民合法權(quán)利。大陸法系中，德國行政法治原則包括依法行政原則及比例原則，對比例原則進(jìn)行了新的發(fā)展，指出行政措施不能偏離行政行為追求及法律規(guī)定的目的，行政行為對公民權(quán)利的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的，保持適當(dāng)性。

綜上，英美法系及大陸法系對依法行政的含義有共通之處，但又各有側(cè)重，一般包括三層含義：一是行使行政權(quán)力的組織和個人必須依法設(shè)立，依法獲得權(quán)力;二是行使行政權(quán)力在實(shí)體和程序都必須有合法依據(jù);三是行使行政權(quán)力必須受到監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。

我國對英美法系及大陸法系依法行政原則的含義進(jìn)行了吸收和發(fā)展，具有較為立體及豐富的內(nèi)涵，包括合法行政原則、程序正當(dāng)原則、合理行政原則、高效便民原則及誠實(shí)守信原則。在市場經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展時期，合法行政原則備受重視，公民法治意識的提高使其對程序正當(dāng)及合理行政原則呼聲更高，廣州城管執(zhí)法追小販致小販人身傷害，判決城管賠償及對行政機(jī)關(guān)釣魚執(zhí)法的禁止等許多案例都體現(xiàn)了時代發(fā)展對行政執(zhí)法的更高要求。

（二）依法行政是建設(shè)法治政府的核心問題和重中之重

黨的十九大報告將深化依法治國和深化行政體制改革作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容，提出“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”的目標(biāo)，要求“建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政、嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法”。法治政府建設(shè)目標(biāo)的完成是構(gòu)建法治國家的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會的保障。依法行政是建設(shè)法治政府的核心問題和重中之重。2018年廣西各級法院審結(jié)行政案件16252件，同比上升12.88%，訴外調(diào)解、和解化解1233件。司法體制改革后，立案登記制及公民法治意識提升，行政復(fù)議及行政訴訟案件數(shù)逐年上升，對行政機(jī)關(guān)依法行政提出更高要求。本課題以南寧市行政訴訟為視角，以行政案件的主要特點(diǎn)和相關(guān)數(shù)據(jù)為切入點(diǎn)，查找行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中出現(xiàn)的普遍性及重點(diǎn)問題，進(jìn)而分析行政機(jī)關(guān)依法行政的困境與對策，對于進(jìn)一步提升南寧市行政機(jī)關(guān)依法行政水平有重要意義。

二、依法行政在我國的發(fā)展過程

依法行政是一定歷史階段的產(chǎn)物，是我國社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，二十世紀(jì)七十年代末至今，時間已經(jīng)過去了四十多年，在這期間我國行政機(jī)關(guān)依法行政的實(shí)踐可以劃分為三個發(fā)展階段。

（一）依法辦事的起步階段（1978—1989年）

這個階段著力于建立健全各項(xiàng)行政法律制度，逐步從靠政策行政到依法辦事轉(zhuǎn)變。

（二）事后行政權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利救濟(jì)的發(fā)展階段（1989—1996年）

《行政訴訟法》《行政復(fù)議條例》《國家賠償法》《行政處罰法》的頒布實(shí)施，使得行政機(jī)關(guān)的行政行為受到了法律的監(jiān)督，也使得公民對行政機(jī)關(guān)的行政行為可以依法進(jìn)行救濟(jì)。

（三）強(qiáng)調(diào)全方位規(guī)范、制約行政權(quán)運(yùn)行的提升階段（1996年至今）

1999年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。2003年國務(wù)院修訂《國務(wù)院工作規(guī)則》，將依法行政正式確定為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一，并明確規(guī)定規(guī)范行政權(quán)力是依法行政的核心。2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則和要求、主要任務(wù)和措施，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，標(biāo)志著我國依法行政進(jìn)入了全面深化的提升階段。

三、2018年南寧市行政訴訟基本概況和特點(diǎn)

依法處理行政糾紛，促進(jìn)法治政府建設(shè)，就要堅(jiān)持平等保護(hù)公共利益、企業(yè)、個人權(quán)益原則，支持“放管服”改革，助推優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，促進(jìn)法治政府、誠信政府建設(shè)。為加強(qiáng)行政審判與行政執(zhí)法、行政復(fù)議銜接配合，自治區(qū)高級法院與原自治區(qū)法制辦公室首次聯(lián)合發(fā)布了行政復(fù)議與行政審判白皮書。推動政府部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化，有效促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，2018年廣西各級法院審結(jié)行政案件16252件，同比上升12.88%，訴外協(xié)調(diào)、和解化解1233件。審結(jié)山林土地水利等“三大糾紛”案件2448件，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興。2018年南寧市行政訴訟呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

（一）基本概況

2013年7月，自治區(qū)高院根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)一部署，率先在南寧市中院開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作，確定青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、賓陽縣3個法院集中管轄南寧市的一審行政案件，其余8個基層法院不再受理一審行政案件。2018年5月1日起，廣西在南寧鐵路運(yùn)輸兩級法院開展跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件試點(diǎn)工作。南寧鐵路運(yùn)輸中級法院管轄以自治區(qū)政府、南寧市政府、柳州市政府為被告的一審行政案件以及二審行政案件。南寧鐵路運(yùn)輸法院管轄原由南寧市轄區(qū)法院管轄的，以自治區(qū)本級、南寧市本級行政執(zhí)法部門為被告的一審行政案件。柳州鐵路運(yùn)輸法院管轄原由柳州市轄區(qū)法院管轄的，以柳州市本級行政執(zhí)法部門為被告的一審行政案件，此類鐵路兩級法院管轄范圍，不包括政府對土地、林業(yè)、水利等自然資源行政裁決類行政案件，此類案件仍由南寧中院或柳州中院管轄。改革實(shí)施后有效整合全區(qū)法院審判資源，緩解地方法院行政審判壓力。行政案件相對集中管轄后，法院的行政審判工作在改善司法環(huán)境、統(tǒng)一裁判尺度、促進(jìn)司法公正等方面取得了良好成效，體現(xiàn)在案件數(shù)量大幅增長、案件涉及領(lǐng)域不斷拓寬、原告在試點(diǎn)法院勝訴機(jī)會明顯增大、原告上訴率明顯下降等方面。

2018年南寧市各級法院共計受理行政案件3071件，同比下降21.36%，其中南寧市中級人民法院受理行政案件1301件，同比下降12.92%，青秀區(qū)法院受理案件513件，同比上升22.14%。行政機(jī)關(guān)涉訟案件領(lǐng)域廣泛，案由復(fù)雜。案件涉及行政管理領(lǐng)域主要有土地行政管理、土地征收、勞動保障、公安治安管理、公安交通管理、規(guī)劃管理、醫(yī)療保險、國家賠償，等等。被訴單位較為集中于公安、勞動和社會保障、國土等部門。行政一把手的出庭率逐年提高。

課題組成員深入研究了南寧鐵路運(yùn)輸法院（以下簡稱南鐵法院）2018年行政案件的情況、特點(diǎn)，以其作為南寧市行政訴訟的研究切口。根據(jù)司法改革需要，經(jīng)最高院批準(zhǔn)，南鐵法院從2018年5月1日起集中管轄原由南寧市轄區(qū)法院管轄的，以自治區(qū)本級、南寧市市本級行政執(zhí)法部門為被告的一審行政案件。南鐵法院現(xiàn)有干警63人，正式在編干警41人，聘用人員22人，另有員額法官15人。南鐵法院沒有設(shè)立行政審判庭，目前由審判監(jiān)督庭作為審理行政案件的團(tuán)隊(duì)，行政審判團(tuán)共三名員額法官。

該法院自2018年5月1日開始受理行政案件，截至2018年12月31日全院共受理行政案件242件，案件主要類型包括工傷認(rèn)定類29件，行政登記類（工商及不動產(chǎn)登記等）79件，行政處罰類23件，房屋拆遷類18件，信息公開14件以及不作為類28件，社會保險及公積金類15件，行政賠償2件，其他類型34件。2018年5月1日至2018年12月31日，南鐵法院結(jié)案160件，已結(jié)案件中行政機(jī)關(guān)敗訴案件21件，敗訴率為13.13%。

（二）特點(diǎn)

1.涉訴案件涉及面廣?；九c當(dāng)事人生產(chǎn)生活密切相關(guān)，就受案情況來看，同類型案件較多，如工商行政登記類、工傷認(rèn)定類、房屋登記類，即由同一行政行為或相似行政行為引發(fā)的訴訟較這類案件行政機(jī)關(guān)行政行為較為規(guī)范。

2.部分案件審限較長。如前所述，南鐵法院受理的行政案件中，工商登記、不動產(chǎn)登記類案件占2018年受理的行政案件數(shù)32.64%，而這類案件特別是工商登記類，第三人均下落不明，法院需要采取公告送達(dá)的方式向第三人送達(dá)，并且工商登記、不動產(chǎn)登記類一般都會涉及筆跡鑒定，因此，這兩類案件的審理期限較其他案件相比往往會多出幾個月的時間。

3.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率有待提高。從南鐵法院統(tǒng)計的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況來看，在南鐵法院受理行政案件初期，對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況不夠重視，故在2018年7月23日才有第一個行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，在2018年5月至12月期間，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴人數(shù)僅有5人5案。從2019年1月至2019年9月4日的9個月時間里，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴人數(shù)已達(dá)25人共計91案，南鐵法院的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率在兩級三院中最高。從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的部門來看，市自然資源局對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭工作最為重視，市住房公積金中心、市建委、市金融辦公室、市生態(tài)環(huán)境局、自治區(qū)公安廳、自治區(qū)退役軍人事務(wù)廳、自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴率次之，總體來說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率還有待提高。

4.涉訴案件多數(shù)因行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序錯誤。2018年行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，基本上都是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)執(zhí)法程序不合法，比如送達(dá)程序不合法、未履行聽證程序致使行政相對人的申辯權(quán)未得到保證造成的。這種情況下，法院只能判決撤銷行政行為或者確認(rèn)違法。還有一些工傷認(rèn)定類案件，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在作出工傷認(rèn)定決定時依據(jù)的證據(jù)不充分而被法院判決撤銷。

四、行政案件凸顯依法行政的困境及存在問題

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、卷宗分析、座談會等方式對南寧市行政案件進(jìn)行宏觀分析及深入研究南鐵法院2018年行政案件的情況、特點(diǎn)進(jìn)行微觀研究后可以總結(jié)出南寧市依法行政的困境及存在的問題。深入分析涉訴行政案件，特別是行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，可以折射出在推進(jìn)依法行政、深化行政執(zhí)法體制改革過程中存在的深層問題。具體包括行政機(jī)關(guān)違法行政現(xiàn)象仍然存在，不當(dāng)行政行為損害了行政機(jī)關(guān)公信力，行政不作為案件數(shù)量增加，行政相對人存在濫用訴權(quán)現(xiàn)象，具體集中體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.部分行政機(jī)關(guān)對程序重視不夠。如文書的送達(dá)方面，“他人”代收且未注明代收人具體身份情況，從而導(dǎo)致被送達(dá)人以此為借口稱未收到該文書，尤其是系列案更應(yīng)該慎重;涉及聽證、鑒定、評估等作為行政行為的重要程序，無論是舉行時間還是參加人員告知義務(wù)等，都要嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行。

2.行政機(jī)關(guān)的文書格式不規(guī)范。部分文書引用法條不具體，只列舉法規(guī)名稱，不列舉具體條款，屬于適用法律錯誤;不寫明法律救濟(jì)途徑及時間，如未交待起訴期限等。

3.行政中重形式輕實(shí)質(zhì)。部分行政機(jī)關(guān)在依法行政過程中，對于當(dāng)事人提出的訴求，只看申請標(biāo)題，未審查申請人實(shí)質(zhì)訴求，未能根本解決當(dāng)事人訴求，導(dǎo)致訴訟的發(fā)生;有的行政機(jī)關(guān)自行對當(dāng)事人的訴求進(jìn)行解讀卻未向當(dāng)事人核實(shí)，出現(xiàn)二者不一致的情形。

4.部分出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)工作人員對訴訟程序不是十分了解。這會導(dǎo)致委托代理人錯誤，應(yīng)訴準(zhǔn)備不足等情況出現(xiàn)。

5.部分行政機(jī)關(guān)對應(yīng)訴重點(diǎn)把握不準(zhǔn)。這會導(dǎo)致證據(jù)提交不足，行政訴訟的一個特點(diǎn)是全面審查，但是行政機(jī)關(guān)只就原告在訴狀中提出異議的部分舉證，而忽略了其他證明行政行為合法性的證據(jù)的提交;證據(jù)的提交應(yīng)當(dāng)全面而且清晰規(guī)范，避免出現(xiàn)漏頁、復(fù)印件模糊不清等情況。

6.政府信息未依法及時進(jìn)行公開。在政府信息公開案件中，有些行政機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人申請書時，未在法定期限內(nèi)作出書面答復(fù)，對此，法院會依法判決行政機(jī)關(guān)向當(dāng)事人作出書面答復(fù)，有些行政機(jī)關(guān)在收到法院送達(dá)的起訴狀副本、應(yīng)訴通知書后，等到開庭才當(dāng)庭提交書面答復(fù)，這種情況下，仍然存在逾期做出答復(fù)的違法情形。

7.行政機(jī)關(guān)的行政行為明顯違法?！缎姓V訟法》第五十五條規(guī)定，法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的行政行為。在某件工傷認(rèn)定案件中，一審、二審法院判決撤銷了工傷認(rèn)定決定書，但行政機(jī)關(guān)仍然作出了與原工傷認(rèn)定決定書相同的工傷認(rèn)定決定書，造成當(dāng)事人又針對新的工傷認(rèn)定決定書起訴至法院，要求撤銷。

五、南寧市行政機(jī)關(guān)依法行政的對策和建議

（一）行政機(jī)關(guān)必須增強(qiáng)依法行政的意識、規(guī)范制度

1.強(qiáng)化依法行政意識。有些行政機(jī)關(guān)缺乏依法履職的意識，如對申請人的申請沒有在法定期限內(nèi)處理、答復(fù)，對未處理事項(xiàng)不說明理由;部分行政機(jī)關(guān)沒有擔(dān)當(dāng)意識，對于復(fù)雜疑難問題推諉、回避，存在行政不作為現(xiàn)象;有的行政機(jī)關(guān)缺乏為民服務(wù)意識，不重視申請人合法權(quán)益的保護(hù)。行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化依法行政意識，把依法行政作為建設(shè)法治政府的必由之路;同時加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的依法行政培訓(xùn)教育及將依法行政作為履職考核的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)依法行政，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。首先要求各級行政機(jī)關(guān)人員，特別關(guān)鍵少數(shù)——領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、知法、懂法、守法，增強(qiáng)法治觀念，牢固樹立依法行政觀念。其次要把依法行政的觀念付諸行動，落實(shí)到具體工作中，要以《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為契機(jī)，牢記有權(quán)必有責(zé)，增強(qiáng)依法行政能力。

2.規(guī)范性文件合法化。根據(jù)《行政訴訟法》第53條規(guī)定，人民法院對行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件具有合法性審查權(quán)。一旦法院認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是不合法的，就必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的敗訴。因此行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時，應(yīng)注意以下原則。

第一，遵守制定程序規(guī)范。行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時，應(yīng)做好前期評估、上級備案、事中監(jiān)督、及時廢改。同時保持規(guī)范性文件的相對穩(wěn)定性，不能朝令夕改，要保證公民對規(guī)范性文件的知情權(quán)。

第二，不得與上位法相沖突，與同位法相抵觸，比如上位法已經(jīng)明確規(guī)定執(zhí)法主體權(quán)限、執(zhí)法對象及執(zhí)法范圍的，行政機(jī)關(guān)不能通過制定規(guī)范性文件來擴(kuò)大范圍。

第三，不能侵犯行政相對人的合法權(quán)益。規(guī)范性文件不能針對具體行政行為（如某次拆遷項(xiàng)目），只能針對抽象行政行為來出臺，同時應(yīng)保障行政相對人的合法權(quán)益，內(nèi)容合理恰當(dāng)。

3.全方位推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。法治政府建設(shè)需要政府權(quán)限、程序、責(zé)任保證合法性及違法糾錯機(jī)制。提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，強(qiáng)化行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要以一線執(zhí)法人員為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)法紀(jì)教育和法律服務(wù)意識，熟練適用做出行政行為的法定程序，端正執(zhí)法指導(dǎo)思想，樹立正確的執(zhí)法觀念。

第一，執(zhí)法主體的權(quán)限限定在法律規(guī)定的范圍。由于公權(quán)力源于公民的讓與，對普通公民而言“法無禁止皆可為”，對于行政機(jī)關(guān)而言則是“法不授權(quán)不可為”。因此，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行具體行政行為的執(zhí)法權(quán)必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)，而不能進(jìn)行任意擴(kuò)大解釋。

第二，執(zhí)法適用法律必須正確。部分行政案件的敗訴是由于行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行具體行政行為時適用了錯誤的法律規(guī)定，包括擴(kuò)大了法律適用范圍，錯誤適用了法律法規(guī)，以及錯引、漏引或者不分具體案情概括引用法條等。行政機(jī)關(guān)在適用法律法規(guī)時必須遵循上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法等法律適用規(guī)則。

第三，嚴(yán)格遵守法律程序。法律程序是對公民權(quán)利不受侵害的重要屏障，也是行政機(jī)關(guān)依法行政的重中之重。然而，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)部分行政機(jī)關(guān)對程序重視不夠，逾期做出行政行為現(xiàn)象突出。如信息公開和行政復(fù)議案件，不能在法定期限內(nèi)作出具體行政行為的情況較多。程序出現(xiàn)問題是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)敗訴的重要原因，因此，行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化程序意識，熟悉行政執(zhí)法的法定程序并在執(zhí)法中嚴(yán)格遵守。

第四，完善行政問責(zé)和依法行政的目標(biāo)考核制度，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。十九大報告提出增加政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善行政問責(zé)和依法行政的目標(biāo)考核制度，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率”“政府信息公開”列入行政機(jī)關(guān)績效考核的范圍。以提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為切入點(diǎn)，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依法提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的程度。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人客觀、全面地了解本單位的執(zhí)法現(xiàn)狀和存在的問題，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)行政執(zhí)法方式，提高行政執(zhí)法水平、促進(jìn)依法行政，從源頭上減少行政爭議，更有利于提高行政執(zhí)法人員的法律意識和執(zhí)法水平。出庭應(yīng)訴是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的活動，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通過參加應(yīng)訴舉證、質(zhì)證、辯認(rèn)等全過程，經(jīng)歷法院的審理判決程序，可以從不同的角度增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力。在原告蒙禮福訴被告廣西壯族自治區(qū)退役軍人事務(wù)廳不履行法定職責(zé)一案中，廣西壯族自治區(qū)退役軍人事務(wù)廳廳長周長青出庭應(yīng)訴，原告開庭伊始就表示了對周長青廳長能夠出庭應(yīng)訴的感謝，并且在庭審結(jié)束后，周長青廳長主動走到原告席與原告交談，就原告的訴求進(jìn)行了溝通。如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，就會對本部門的行政行為的違法性或不正當(dāng)性缺乏直接的了解和深入的認(rèn)識，對通過案件審理暴露出來的薄弱環(huán)節(jié)，難以有針對性地整改，導(dǎo)致一些不依法行政的行政行為一再出現(xiàn)。同時，實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，其本部門、本系統(tǒng)的工作人員都會到庭旁聽學(xué)習(xí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以自身行動向本地區(qū)、本部門的行政執(zhí)法人員表明領(lǐng)導(dǎo)對依法行政的重視程序，能夠促進(jìn)執(zhí)法人員檢視自己的行為，糾正官僚、衙門作風(fēng)，進(jìn)一步提高依法行政。

尊重和維護(hù)司法權(quán)威，尊重法院對規(guī)范性文件的合法性審查，行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部不干預(yù)案件，嚴(yán)格履行法院判決，能及時糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。

（二）法院應(yīng)依法慎重處理行政案件

司法是社會正義的最后一道屏障，民眾如果認(rèn)為行政權(quán)力侵害了自身合法權(quán)益，行政訴訟便是最后一個救濟(jì)手段。同時，行政訴訟的審理及其執(zhí)行又會對政府行政行為產(chǎn)生導(dǎo)向性的影響。最高人民法院通過司法解釋建立及發(fā)展了我國行政訴訟的訴權(quán)保護(hù)、協(xié)調(diào)機(jī)制及管轄改革等，目的是讓行政相對人的訴權(quán)得到更好的保護(hù)，協(xié)調(diào)各部門力量共同促進(jìn)依法行政，排除行政權(quán)力對法院審理行政案件的干擾。此外，最高院還多次強(qiáng)調(diào)行政案件不能一審了之。

1.加強(qiáng)行政與司法良性互動。

第一，支持政府的依法履職行為。行政案件當(dāng)事人有時候是對政府實(shí)施具體行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件不理解或有誤解導(dǎo)致行政復(fù)議及行政訴訟產(chǎn)生。法院應(yīng)做好法律釋明工作，減少當(dāng)事人的抵觸心理，盡力爭取原告對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的理解。法院通過建立聯(lián)動糾紛化解機(jī)制，對行政案件中的大案要案及群體性事件，在依法依規(guī)審理的同時，及時溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌各部門力量及時化解糾紛，做到案結(jié)事了。

第二，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，推動良性互動。加強(qiáng)法院與行政機(jī)關(guān)的溝通交流，通過深入行政機(jī)關(guān)舉辦座談交流、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、邀請旁聽庭審、發(fā)送司法建議等方式，加強(qiáng)法律知識培訓(xùn)，提高行政人員的行政執(zhí)法水平和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴能力，努力推動依法行政與行政審判工作的良性互動。

第三，建立行政案件定期通報制度。行政機(jī)關(guān)定期對行政案件的類型、數(shù)量、案由、敗訴原因進(jìn)行統(tǒng)計分析，并總結(jié)出行政機(jī)關(guān)具體行政行為中的共性問題。通過調(diào)研報告或信息推送的方式提交政府及相關(guān)行政部門，為提高政府依法行政能力提供參考及建議。

第四，妥善提出司法建議。人民法院在審理案件時，對與案件有關(guān)但不屬于審判工作所能解決的一些問題，可以向有關(guān)單位提出改進(jìn)工作、完善制度、解決問題的司法建議，是一種裁判輔助方式和行為。司法建議是一項(xiàng)具有中國特色的司法制度，是法院服務(wù)大局的重要切入點(diǎn)。司法建議是審判職能的延伸，是法院的分內(nèi)職責(zé)。在行政訴訟中，妥善提出司法建議有助于政府工作的合法性規(guī)范性，而政府對法院司法建設(shè)的采納，則會形成良性循環(huán)。

2.依法獨(dú)立審理行政案件。從黨的十四屆三中全會提出司法體制改革到十八大前，我國已經(jīng)進(jìn)行了兩輪司法體制改革，十八大之后的第三輪司法體制改革是由黨中央頂層設(shè)計，各部門協(xié)同配合的全面系統(tǒng)的深刻變革。第三輪的司法體制改革實(shí)施了包括司法責(zé)任改革在內(nèi)的改革措施，目的是為了保證法官能夠依法獨(dú)立地審理案件。

第一，開展跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件。2013年7月，自治區(qū)高院根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)一部署，率先在南寧市中院開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作，確定青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、賓陽縣3個法院集中管轄南寧市的一審行政案件，其余8個基層法院不再受理一審行政案件。2018年5月1日起，自治區(qū)在南寧鐵路運(yùn)輸兩級法院開展跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件試點(diǎn)工作。行政案件相對集中管轄有助于法院依法獨(dú)立審理行政案件，減少政府對行政案件的過問和干預(yù)。

第二，保障法官的司法獨(dú)立權(quán)。司法責(zé)任制改革實(shí)現(xiàn)了“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”，建立了科學(xué)合理的人員分類管理機(jī)制，將司法人員分成法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員;推行法官、檢察官的員額制改革，讓能辦案的人投入一線真正辦案，提高法官、檢察官隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。同時推進(jìn)司法人員職業(yè)保障、建立健全司法人員履職保護(hù)機(jī)制。對內(nèi)，還權(quán)于辦案人員，排除一切不當(dāng)干擾。對外，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，給權(quán)力干預(yù)畫上不可觸碰的高壓線，確保依法獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革需要賦權(quán)，也要控權(quán)。建立健全冤假錯案的責(zé)任追究機(jī)制，要求法官、檢察官、人民警察在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，確保作出的每一項(xiàng)決定都經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。 實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。

第三，圍繞化解社會糾紛的司法功能分流化解行政案件。黨的十九大報告指出，要“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。司法是解決社會糾紛的最終方式，但不是主要方式，更不是唯一方式。綜合配套改革需要推進(jìn)前端治理，完善司法調(diào)解與行政調(diào)解、人民調(diào)解的銜接聯(lián)動機(jī)制，積極引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式，實(shí)現(xiàn)訴訟案件的有效分流?？茖W(xué)調(diào)配和高效運(yùn)用審判資源，區(qū)分案件難易程度，深入推進(jìn)案件繁簡分流機(jī)制，構(gòu)建多層次訴訟體系，實(shí)行簡案快審、繁案精審，及時有效化解糾紛，提高審判質(zhì)量和效率。行政案件的審理需要完善司法調(diào)解與行政調(diào)解、人民調(diào)解的銜接聯(lián)動機(jī)制，分流和化解行政糾紛。

第四，建設(shè)高素質(zhì)司法隊(duì)伍。徒法不足以自行。建設(shè)高素質(zhì)司法隊(duì)伍，加強(qiáng)法官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，在深化司法體制改革中具有基礎(chǔ)性地位。實(shí)現(xiàn)法官崗位設(shè)置、崗位職責(zé)、員額配比和員額進(jìn)退制度化。健全符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法官業(yè)績考核評價機(jī)制，完善符合司法人員職業(yè)特點(diǎn)的工資收入保障體系，推動建立收入合理增長機(jī)制。開展跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件后，大部分審理行政案件的法官都是從民庭、刑庭調(diào)過來的，他們長期從事民事案件、刑事案件的審理，對于行政案件的審理接觸較少，急需行政訴訟案件審理方面的專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)行政案件審理法官審理行政案件的專業(yè)能力。

第五，積極應(yīng)對司法體制改革給行政訴訟帶來的新變化。2015年5月1日，立案登記制改革全面推行，對依法應(yīng)該受理的案件，人民法院做到有案必立、有訴必理。改革以來，全國法院當(dāng)場登記立案率超過95%，立案渠道全面暢通，“有案不立、有訴不理、拖延立案、抬高門檻”問題基本根除。但同時也出現(xiàn)了案多人少的情況，在南寧市基層法院，員額法院每年人均案件數(shù)量在200—300件之間，個別基層法院的數(shù)量更多。比如青秀區(qū)法院，2018年員額法官的人均收案達(dá)到了607.95件，人均結(jié)案396.5件。2018年南寧市中級人民法院受理行政案件1301件，青秀區(qū)法院受理案件513件，同比上升22.14%。此外，法院法官對于行政案件的審理同樣存在案多人少的情形。對于這種情形，首先在立案環(huán)節(jié)就應(yīng)嚴(yán)格審查行政案件是否屬于立案范圍，不屬于立案范圍的就不予立案。其次，積極通過多元化聯(lián)動調(diào)處機(jī)制化解行政糾紛。再次，科學(xué)調(diào)配和高效運(yùn)用審判資源，區(qū)分案件難易程度，深入推進(jìn)案件繁簡分流機(jī)制，構(gòu)建多層次訴訟體系，實(shí)行簡案快審、繁案精審，提高審判質(zhì)量和效率。

南寧市行政機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化依法行政的意識和制度、依法制定規(guī)范性文件、健全行政問責(zé)和依法行政目標(biāo)考核機(jī)制;法院應(yīng)依法妥善處理行政案件，通過以上舉措共同發(fā)力，進(jìn)一步促進(jìn)南寧市行政機(jī)關(guān)依法行政。

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責(zé)任編輯：秦雅靜