“全面二孩”政策下小學教育資源需量預測分析

海穎

[摘要]本文以廣西第六次人口普查數(shù)據(jù)為基年數(shù)據(jù)，通過CPPS對“全面二孩”政策實施之后，廣西分城鄉(xiāng)出生人口和小學教育階段學齡人口總量進行預測，并根據(jù)學齡人口數(shù)量對相關(guān)教育資源需量進行推算。結(jié)果表明，人口生育政策調(diào)整十分迫切，中方案下學齡人口與教育資源需量相對穩(wěn)定，未有突出的供需矛盾，而高方案將帶來極大的人口和資源配置壓力，并且各方案教育經(jīng)費需量缺口均極其巨大。由于不同方案教育資源需求差異顯著，廣西政府及相關(guān)教育部門應(yīng)加強人口監(jiān)管統(tǒng)籌規(guī)劃、提前布局，積極應(yīng)對可能的資源短缺并預防資源浪費。

[關(guān)鍵詞]全面二孩? 廣西壯族自治區(qū)? 小學教育資源

一、問題的提出

2016年1月1日，在十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過人口與計劃生育法修正案后，“全面二孩”政策在全國范圍內(nèi)開始實施，同年1月15日，廣西壯族自治區(qū)開始施行新的自治區(qū)人口和計劃生育條例，“全面二孩”政策在廣西區(qū)內(nèi)落地。隨著“全面二孩”政策的實施，廣西出生人口規(guī)模必將發(fā)生一定的變化。由于教育的發(fā)展與人口變動息息相關(guān)，出生人口的增長勢必帶來小學學齡人口的增長，學齡人口作為影響小學教育發(fā)展的重要指標，它的規(guī)模變動會直接影響到校舍、專任教師、教育經(jīng)費投入等教育資源需求變化。因此，從民族地區(qū)的人口和小學教育資源現(xiàn)有存量出發(fā)，分析未來將產(chǎn)生多少新增人口，新增人口將帶來怎樣的教育資源需量壓力，對于政府和相關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局，具有重要的實踐和應(yīng)用價值。[1]

二、研究方法

（一）CPPS人口預測

本研究將采用Leslie矩陣法（總和生育率模型），以廣西2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)作為基年數(shù)據(jù)，假設(shè)未來人口死亡模型保持不變，運用中國社科院與勞動研究中心學者王廣州等人開發(fā)的 CPPS 中國人口預測軟件，[2]分城鄉(xiāng)人口數(shù)量預測未來廣西城鄉(xiāng)的出生人口及小學學齡人口變動。預測過程中將城市與鎮(zhèn)區(qū)數(shù)據(jù)合并為城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)直接采用鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)，分城鄉(xiāng)進行出生人口規(guī)模預測后加和為全區(qū)出生人口總量，小學教育階段學齡人口總量同理推算。另外，將對CPPS相應(yīng)人口預測參數(shù)進行設(shè)置。

（二）人口預測參數(shù)設(shè)置

1.基年數(shù)據(jù)。將采用2010年廣西第六次人口普查數(shù)據(jù)中的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分年齡別男女人口總量數(shù)據(jù)、死亡率和生育率作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，假定未來若干年人口死亡率保持不變;其中以15到49歲年齡段女性為育齡婦女。根據(jù)男女不同年齡別人口總量及死亡率，推算存活人口總量，構(gòu)建分年齡別存活人口生命表，推算各年育齡婦女人口及生育旺盛期婦女人口總量。然后，根據(jù)城鄉(xiāng)各年齡組育齡婦女存活人口總量及分年齡別生育率建立人口生育預測模型，對各年城鄉(xiāng)出生人口總量進行測算;最后根據(jù)城鄉(xiāng)出生人口總量對全區(qū)出生人口進行推算，城鄉(xiāng)出生人口及各階段學齡人口合并為全區(qū)總出生人口及總學齡人口。

2.總和生育率[3]。廣西第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣西全區(qū)2010年育齡婦女城鎮(zhèn)總和生育率為1.4，出生人口性別比為106.5。鄉(xiāng)村總和生育率為2.15，出生人口性別比109.5。進行參數(shù)設(shè)定的過程中，低方案假設(shè)未來人口生育率保持不變，維持在六普水平。由于2014年全面放開“單獨二孩”，2015年的生育率水平顯著提升，并且根據(jù)當年廣西1%人口抽樣數(shù)據(jù)顯示城鎮(zhèn)總和生育率為1.99（無限接近全面二孩），鄉(xiāng)村總和生育率為2.53（遠超過全面二孩水平），因而不再因為生育政策再次調(diào)整調(diào)高生育估計。中方案假設(shè)未來人口生育保持在2015年同期水平。高方案參考北京大學郭志剛教授關(guān)于中國人口代際更替率應(yīng)高于2.1及翟振武教授關(guān)于中國人口代際更替率2.3的估計，設(shè)定城鎮(zhèn)總和生育率為2.3，同時，根據(jù)自治區(qū)發(fā)布的《廣西人口發(fā)展規(guī)劃2016—2030年》中指出的未來五年年均出生人口規(guī)模在九十萬左右的人口目標，將鄉(xiāng)村總和生育率設(shè)定為3.1，以論證該發(fā)展目標是否科學合理，防范盲目布局造成資源浪費。

3.期望壽命和死亡率。人均期望壽命（Life Expectancy）是指如果當下分年齡死亡率不會變化，相同的期間內(nèi)出生的人口估計能存活的平均年數(shù)的假設(shè)指標。由于育齡人口梯隊處于15—49歲之間，六普城鄉(xiāng)人口期望壽命均遠大于49歲，因而期望壽命對育齡人口的存活人口生命表影響較小。同時，廣西當前社會經(jīng)濟條件和醫(yī)療衛(wèi)生水平相對穩(wěn)定，因而假設(shè)未來期望壽命和分年齡別人口死亡率保持六普水平不變。

三、研究結(jié)果與分析

（一）分城鄉(xiāng)及全區(qū)出生人口2017—2030年變化趨勢

“全面二孩”政策自2016年開始實施，育齡婦女備孕懷孕周期為一年，因而人口生育政策調(diào)整對出生人口帶來的影響將從2017年開始，為了更清晰地反映出生育政策調(diào)整之后所帶來的人口規(guī)模變化趨勢，預測數(shù)據(jù)從2017年開始呈現(xiàn)。根據(jù)全國各?。▍^(qū)）“全面二孩”相關(guān)的人口學研究資料以及廣西現(xiàn)有的人口規(guī)劃政策，通過訪問廣西壯族自治區(qū)教省廳及統(tǒng)計局相關(guān)專家，本文對廣西2017—2030年城鄉(xiāng)及全區(qū)出生人口規(guī)模采取低、中、高三種方案進行預測。①

預測結(jié)果顯示，低中高三種方案所預測的出生人口基本走勢大致相同，鄉(xiāng)村出生人口穩(wěn)定中略有增加，城鎮(zhèn)出生人口隨著育齡婦女人口總量的逐年降低而呈現(xiàn)出難以扭轉(zhuǎn)的降低趨勢。全區(qū)出生人口總量峰年均出現(xiàn)在2017年，分別為61.64、78.01和93.46萬人;峰年過后都有明顯下降，三方案出生人口總量均于2025—2026年降至最低值后穩(wěn)定處于58.1、72.8和87.5萬左右的低位，各年均低于2017年峰年水平。

（二）“全面二孩”實施后，小學教育階段學齡人口變化趨勢

根據(jù)我國《義務(wù)教育法》規(guī)定：“凡年滿6周歲兒童，其父母或其他法定監(jiān)護人應(yīng)當送其入學接受并完成義務(wù)教育。”因此，根據(jù)國家相關(guān)政策法規(guī)，將小學學齡人口界定為6—12歲兒童;由于未成年人的死亡率極低且醫(yī)療環(huán)境相對穩(wěn)定，因此，假定死亡率維持六普水平不變。由于廣西統(tǒng)計局已經(jīng)公布2019年之前的實際出生人口數(shù)據(jù)，為了更精確地對教育資源需量進行估計，故而在進行資源測算過程中，2011—2018年出生人口總量采用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

根據(jù)義務(wù)教育法相關(guān)規(guī)定進行小學教育學齡人口推算，第一批“全面二孩”政策內(nèi)出生人口將于2023年進入小學就讀，對廣西全區(qū)小學教育學齡人口預測如圖1所示。

如圖所示，低方案水平下，廣西小學教育學齡兒童也將隨著城鎮(zhèn)育齡婦女總量減少所帶來的城鎮(zhèn)出生人口陡降而自2022年起逐年降低，直至2032年才有所緩和，降至334萬左右，充分體現(xiàn)出人口生育政策調(diào)整的迫切性。中高方案下，小學學齡人口將逐年攀升至高峰，中高方案的峰年分別為2027年與2030年，峰值達435.84萬與511.99萬人次，而后小學學齡人口一直保持緩慢減少并趨于穩(wěn)定，中方案保持在416萬左右，高方案穩(wěn)定在501萬左右。從時間節(jié)點而言，中高方案下，從2023年第一批政策內(nèi)二孩入小學就讀至各方案峰年，小學教育學齡人口快速增加;而學齡人口轉(zhuǎn)折點將出現(xiàn)在2028年附近，主要原因在于2028年是自“全面二孩”政策實施以來，第一次所有學齡人口均為政策內(nèi)出生人口，隨著時間的推移，人口生育政策調(diào)整后生育率提升所帶來的人口快速攀峰期結(jié)束。

（三）“全面二孩”實施后，小學教育階段專任教師需量預測

專任教師作為專門從事教學相關(guān)工作的人員，是基礎(chǔ)教育資源配置的首要資源，對學生的學業(yè)成就具有至關(guān)重要的影響;同時，作為教育教學的直接開展者，教師的規(guī)模和資質(zhì)一定程度上決定了教育教學的質(zhì)量。根據(jù)《中央編辦 教育部 財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕72號）的實施意見，小學階段，每班配備教師與學生的比例為1∶19，高于廣西2017年1∶18.77的師生比標準，這為應(yīng)對“全面二孩”政策釋放出的出生人口高峰提供了一定的余地。但為保障現(xiàn)有師生比教學質(zhì)量不變，因此，采用1∶18.77進行專任教師需量預測。

如表2所示，“全面二孩”實施之后，若人口生育率在六普基礎(chǔ)上有所提升，廣西全區(qū)專任教師需求將呈現(xiàn)出先增后減的趨勢。其中，中方案專任教師需量基本維持在22.27萬至23.22萬之間，峰谷年差異較小，整體需求相對穩(wěn)定，以2017年全區(qū)專任教師總量為基準，現(xiàn)有教師人數(shù)基本能滿足中方案需求;若出生人口按照高方案增長，2023至2030年期間，專任教師需求快速增加至27.28萬，較2017年增長2.5萬，后略有下降并維持在26.8萬左右。

（四）“全面二孩”實施后，小學教育階段校舍需量預測

學校教育的開展需要一定的活動場所和校舍以保障教育教學工作的正常開展，它決定了教育的基本服務(wù)能力。根據(jù)國家住建部與發(fā)改委發(fā)布的《普通中小學校建設(shè)標準》中對我國小學學校班級數(shù)量、班額比及生均校舍面積的明確規(guī)定，結(jié)合2017年自治區(qū)教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，采用小學校均14.91班，學生548.56人;生均校舍面積22.93㎡等基本信息，對廣西區(qū)校舍數(shù)量及占地面積進行低中高三方案需量預測。

從以上表格可以看出，中方案校舍需求峰量為7945所，9994萬㎡，均低于2017年8454所及10635萬㎡的現(xiàn)有存量水平;高方案學校需求峰年為2030年，最大值達到9334所，相較于2017年的供給量，大約有880所的缺口，校舍最大新增需量大約為1335萬㎡。

（五）“全面二孩”實施后，小學教育階段財政經(jīng)費投入預測

在教育領(lǐng)域，國際上通常用生均教育經(jīng)費支出指數(shù)，即生均教育經(jīng)費投入占人均GDP的值，作為衡量各國各級政府教育事業(yè)投入水平的指標。[4]根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局和財政部聯(lián)合發(fā)布的《2017年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》顯示，2017年廣西小學教育階段生均公共財政教育事業(yè)費為7897.88元，遠低于國家平均水平;根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2017年廣西人均GDP值進行計算，得出全區(qū)小學階段生均公共財政教育事業(yè)費支出指數(shù)為0.18734。根據(jù)廣西十三五規(guī)劃關(guān)于人均GDP增速每年保持在7.5%以上的規(guī)劃方案，假設(shè)未來生均公共財政教育事業(yè)費支出指數(shù)不變，人均GDP以年均7.5%的增速進行預測，測算出未來全區(qū)小學教育公共財政教育事業(yè)費預算如表5所示。

從表5可見，廣西小學階段教育事業(yè)費總支出需求三方案均從2023年持續(xù)增加到2033年，在2033年達到峰值。即便是低方案學齡人口逐漸下降，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，教育經(jīng)費投入需求依然逐年增高;而中高方案教育經(jīng)費需量分別在2033年和2030年突破千億大關(guān)。

四、結(jié)論與建議

（一）廣西小學教育學齡人口趨勢不同于全國及各地，攀峰期后將趨于穩(wěn)定

根據(jù)全國和各地小學教育學齡人口預測的研究顯示，全國及各地大體均呈現(xiàn)出先增加后減少的倒V變化曲線，唯各地峰年及拐點年份有所不同。[5][6][7][8]

迥異于全國及各地趨勢的是，作為民族地區(qū)，六普期間廣西總和生育率為1.79，尤其是鄉(xiāng)村生育率達到了世界人口代際更替生育率。因此，根據(jù)人口生命表，未來二十余年，廣西作為生育主力人群的鄉(xiāng)村育齡婦女總量基本維持在670萬左右，其中生育旺盛期婦女接近200萬，極其穩(wěn)定。若全區(qū)范圍內(nèi)的人口生育政策不發(fā)生調(diào)整，出生人口規(guī)模下降將主要發(fā)生在生育旺盛期婦女跳水式下降的城鎮(zhèn)地區(qū)。另外，由于多年獨生子女政策導致的人群壓抑的累積生育勢能的釋放，“全面二孩”政策實施之初的5年內(nèi)將產(chǎn)生一定的生育堆積，[9]因而，小學教育階段學齡人口實際峰值應(yīng)略高于現(xiàn)有估計水平。

根據(jù)人口預測數(shù)據(jù)可見，出生人口若按照中方案增長，2019—2036年期間，小學教育階段學齡人口整體平穩(wěn)，基本保持在416萬左右;高方案水平下，學齡人口先快速攀峰后穩(wěn)定于500萬左右高位;2031年之后，中高方案學齡人口均將逐漸趨于穩(wěn)定。

（二）加強動態(tài)監(jiān)測，統(tǒng)籌規(guī)劃，防范資源短缺與浪費

根據(jù)小學教育資源需量預測數(shù)據(jù)可見，在“全面二孩”放開六年后全區(qū)范圍內(nèi)即將面臨學齡人口高峰所帶來的第一次沖擊，根據(jù)預測，六年制小學教育在校生均為“全面二孩”政策內(nèi)生育人口的2028年左右將面臨最大的教育資源需求壓力，然而該高峰不會持續(xù)。尤其是最新的廣西統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示出，雖然2017年出生人口達到了82萬的峰值，體現(xiàn)出堆積的人口生育勢能的釋放，與研究估計相符，但2018年便斷崖式下跌至71萬，[10]只略低于筆者研究設(shè)計中的中方案出生人口規(guī)模預測。這也就意味著即便采用2015年1%人口抽樣數(shù)據(jù)所反映的城鄉(xiāng)生育率作為預測參數(shù)，不再因為“全面二孩”調(diào)高生育估計，2018年出生人口總量也并未達標?？梢源竽戭A測，廣西全區(qū)范圍內(nèi)“全面二孩”政策實施后的總出生人口規(guī)模應(yīng)略低于中方案水平，遠遠低于《廣西人口規(guī)劃2016—2030》中所指出的“年均出生人口90萬”的發(fā)展指標。

中方案下，現(xiàn)有專任教師和校舍等教育資源基本能滿足新增出生人口所帶來的學齡人口壓力，僅需根據(jù)人口峰谷年進行適當班額擴容。而若按照廣西人口規(guī)劃年均90萬的出生人口規(guī)模進行預算，各類軟硬件資源及教育經(jīng)費均存在較大短缺，尤其是2023—2028年期間，小學教育階段教育資源壓力陡增。在各類教育資源中，短缺最為嚴重的是教育經(jīng)費投入，無論何種生育方案，隨著“十三五”的推進，社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，教育經(jīng)費的缺口都極其巨大。由于中高方案具有非常顯著的差異性，因而加強廣西區(qū)人口動態(tài)監(jiān)測就顯得尤為重要，能有效避免盲目規(guī)劃布局所帶來的資源短缺或資源浪費。

（三）以第七普為契機，搭建大數(shù)據(jù)平臺，全面收集地區(qū)人口與資源統(tǒng)計信息

廣西地形地貌復雜，各民族間結(jié)構(gòu)性差異明顯，是我國唯一一個沿江、沿海、沿邊三位一體的少數(shù)民族自治區(qū)，致使不同城市和地區(qū)之間無論是人口結(jié)構(gòu)、生育規(guī)模還是經(jīng)濟發(fā)展水平都差異巨大，各類教育資源存量和經(jīng)費投入分布不均，[11]各地區(qū)之間的研究數(shù)據(jù)可以相互參考但不具有借鑒意義;另外，由于長期的二元化經(jīng)濟體制和人口生育政策影響，廣西城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的小學教育資源存量[12]和學齡人口所帶來的新增需求具有極其顯著的差異，加之“撤點并校”和“隨遷就讀”所帶來的負面影響，對統(tǒng)計決策過程中所需要使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量提出了更高的要求。因此，地方政府要以第七次人口普查為契機，借助信息化技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)手段完善大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，加強數(shù)據(jù)統(tǒng)計調(diào)研，準確把握當?shù)氐母黝惏l(fā)展數(shù)據(jù)。

回顧歷史，我國各類教育資源的浪費和短缺現(xiàn)象曾隨著人口生育政策的調(diào)整交替出現(xiàn)。因而，在人口政策不斷調(diào)整的當下，全面地收集人口變化信息，公安局、計生委等多部門協(xié)同合作，對各地區(qū)的家庭戶數(shù)、戶口性質(zhì)、家庭目標子女數(shù)、人口流動率、分性別分年齡別人口總量及總和孩次生育率等數(shù)據(jù)進行動態(tài)監(jiān)控，科學地對各類公共資源需求和新增需量進行預測，提前規(guī)劃布局，防患于未然，不僅對教育資源合理配置具有重大意義，也將對各級政府合理規(guī)劃各級各類公共資源起到至關(guān)重要的指導作用。

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責任編輯：周 玲