森林植物檢疫行政案件案卷制作存在的問題及對策

劉達(dá)富+王井田

摘要 根據(jù)當(dāng)前森林植物檢疫行政案件案卷制作的實際情況，指出了在立案、制作詢問筆錄、取得物證書證、取得鑒定結(jié)論、告知等環(huán)節(jié)案卷制作容易出現(xiàn)的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的主要原因，提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞 森林植物檢疫；行政案件；案卷制作；問題；對策

中圖分類號 S412 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）09-0155-02

Abstract According to the actual situation of file production of the current forest plant quarantine administrative case，this paper pointed out the main problems that arised in the case of filing，making the transcripts，obtaining the certificate，obtaining the conclusion of the appraisal and informing，and so on.It also analyzed the main causes of these problems and put forward the corresponding countermeasures.

Key words forest plant quarantine；administrative cases；file production；problem；countermeasure

20世紀(jì)80年代，國務(wù)院先后發(fā)布了《植物檢疫條例》《森林病蟲害防治條例》，此后，各地各有關(guān)部門也相繼出臺了相關(guān)法規(guī)政策。各級森林植物檢疫機構(gòu)據(jù)此開展了相應(yīng)的檢疫執(zhí)法工作，較好地履行了檢疫法律法規(guī)賦予的職責(zé)，為林業(yè)生態(tài)安全做出了貢獻(xiàn)。但是，由于檢疫法制建設(shè)滯后、檢疫執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定、技術(shù)裝備落后、執(zhí)法人員編制未落實到位以及部分人員思想認(rèn)識不到位等一系列因素，導(dǎo)致森林植物檢疫執(zhí)法工作與相關(guān)法規(guī)政策的要求還存在較大差距，查處案件數(shù)量不多，辦案質(zhì)量不高，在檢疫行政執(zhí)法案件案卷的制作中存在諸多問題，影響了檢疫執(zhí)法水平的全面提升[1-2]。

1 存在的問題

1.1 立案階段易出現(xiàn)的問題

1.1.1 立案時間填寫錯誤、不規(guī)范。有的案件因時間填寫錯誤以至于出現(xiàn)了立案在前而發(fā)案在后的“超低級錯誤”。這一點特別是在跨年辦理的案件中更容易發(fā)生，如將“2017年1月2日”誤寫為“2016年1月2日”，出現(xiàn)“先立案后發(fā)案”，執(zhí)法人員“先知先覺”的錯誤。也有的案件時間填寫不規(guī)范，如應(yīng)寫成“2016年8月18日”的卻寫成了“16.8.18”或“8.18”“18/8”等。

1.1.2 立案后未作調(diào)查就作出處罰決定。有些案件事發(fā)突然，案情較簡單，在例行檢查時就已經(jīng)抽取樣品進(jìn)行了檢測；或者立案前也做了筆錄、勘驗了現(xiàn)場、查清了部分事實，因而有的承辦人員在填寫《立案登記表》后，就直接進(jìn)入了決定處罰階段，從而違反了“先立案、后調(diào)查、再決定”的程序規(guī)定。

1.1.3 簡要案情填寫不規(guī)范，缺乏客觀性。有的案情與案由欄不一致，如有的在案由欄內(nèi)填寫有2個違法行為，而在簡要案情欄內(nèi)卻只反映1個違法行為；有的案由填寫的是甲行為，而簡要案情欄內(nèi)反映出的卻是乙行為。有的案件事后補填跡象明顯，如在簡要案情欄內(nèi)將案情描述得清清楚楚，木材數(shù)量精確到小數(shù)點后面幾位，交易金額幾元幾角幾分都很明確，案件未經(jīng)調(diào)查卻知道得如此詳細(xì)，明顯屬于事后補填。

1.2 制作詢問筆錄時易出現(xiàn)的問題

1.2.1 未由當(dāng)事人逐頁簽名，或者未由當(dāng)事人親筆簽名的也未在筆錄中表現(xiàn)出其合理性。如有的筆錄上記載被詢問人的文化程度是初中，而筆錄卻是辦案人員讀給他聽的；有的筆錄中記錄被詢問人的文化程度為文盲，而筆錄卻是其自己閱讀的。

1.2.2 詢問筆錄做成完全的一問一答式，以至于有指供、誘供的嫌疑。例如，問：“為什么事情找你來，你知道不？”答：“我曉得的，是為我涉嫌違反規(guī)定存放、使用染疫松科植物及其制品違法行為的事情?！眴枺骸澳愎境薪ǖ腦X村村委會辦公樓建筑工地內(nèi)堆放的松木板材是從哪里來的？”答：“是我從XX省XX縣XX鎮(zhèn)的一戶人家處收購來的?！眴枺骸笆菍Ψ阶约核蜕祥T來的？”答：“是的?！眴枺骸澳莻€XX縣人你不認(rèn)識的？”答：“是的，我不認(rèn)識的?！边@樣記錄不能表達(dá)清楚客觀情況，而且往往有指供、誘供的嫌疑。

1.3 取得物證、書證時易出現(xiàn)的問題

一是復(fù)印件易于偽造，故其不能直接作為證據(jù)使用。但是在辦案過程中，存在復(fù)印件未經(jīng)提供者簽注直接作為證據(jù)使用的現(xiàn)象。二是單位證明不是法定證據(jù)形式——既不是書證，也不是證人證言，因而不能直接作為證據(jù)使用。但在辦案過程中，同樣存在單位證明直接作為證據(jù)使用的現(xiàn)象[3]。

1.4 取得鑒定結(jié)論時容易出現(xiàn)的問題

一是有的鑒定結(jié)論不符合法定的形式要件。有些執(zhí)法人員對鑒定結(jié)論沒有進(jìn)行必要的審查，盲目輕信，一旦出現(xiàn)問題就推給鑒定單位和鑒定人，或憑辦案經(jīng)驗隨意取舍鑒定結(jié)論。二是鑒定結(jié)論告知不規(guī)范。有的鑒定結(jié)論未告知當(dāng)事人，特別是受害人；或者雖有告知，但無受告知人明確的確認(rèn)意見。

1.5 告知與聽證告知階段易出現(xiàn)的問題

一是被告知人意見簽署不規(guī)范。有些行政處罰事先告知書未體現(xiàn)出違法行為人的陳述、申辯情況；有些聽證權(quán)利告知書中未體現(xiàn)出違法行為人是否要求進(jìn)行聽證的情況，或者雖有體現(xiàn)但不明確。二是拒絕簽字時的處理不規(guī)范。有的違法行為人拒絕簽字的，僅由執(zhí)法人員簽字了事，未反映出是否確已告知[4]。

2 原因分析

2.1 思想認(rèn)識不足

長期以來，雖然森林植物疫情的發(fā)生、傳播危及生態(tài)方面的公共安全，但是因其不會對人身安全構(gòu)成直接威脅，所以導(dǎo)致有的檢疫執(zhí)法人員對森林植物檢疫違法行為的社會危害性認(rèn)識不足，在具體辦案過程中，案卷制作馬虎，從而忽視了一些細(xì)節(jié)，導(dǎo)致案卷制作出現(xiàn)問題。

2.2 案件事發(fā)突然

對于森林植物及其產(chǎn)品是否染疫，肉眼很難辯別。在日常調(diào)運檢疫檢查中，要判定某批次森林植物或者森林植物產(chǎn)品是否染疫，只有通過取樣、檢測等技術(shù)措施才能確定。一旦通過取樣、檢測等技術(shù)措施確定染疫，則會立刻意識到該調(diào)運行為可能涉嫌違法，轉(zhuǎn)而進(jìn)入處罰程序。由于案發(fā)突然，未能正確處理例行檢查與行政處罰的關(guān)系。因此，有的辦案人員稍不注意就會在立案之后，憑已有的取樣、檢測等證據(jù)材料，直接作出處罰決定，這從案卷材料中就能反映出程序上的違法。

2.3 實戰(zhàn)訓(xùn)練不多

由于森林植物檢疫法制建設(shè)不完善、檢疫執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定、檢疫技術(shù)裝備落后，加上日常森防工作重防治輕監(jiān)管、重宣傳輕處罰，以致對森林植物檢疫違法行為立案查處不多，有的基層單位甚至從未辦過森林植物檢疫案件。據(jù)全國林業(yè)行政案件統(tǒng)計分析通報，2016年全國共發(fā)現(xiàn)林業(yè)行政案件196 579起。其中，違反森林植物檢疫規(guī)定案件4 014 起，僅占2.04%。因此，辦案人員普遍存在缺少實戰(zhàn)訓(xùn)練、法律知識應(yīng)用不多、業(yè)務(wù)水平較低等問題。

3 對策

3.1 提高思想認(rèn)識，明確工作職責(zé)

森林植物檢疫機構(gòu)應(yīng)該高度重視行政執(zhí)法工作，建立行政執(zhí)法責(zé)任制。對于案卷制作工作應(yīng)該堅持一把手負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓的原則，進(jìn)一步明確行政執(zhí)法工作責(zé)任，把案卷制作作為重要的基礎(chǔ)性工作來抓，強化責(zé)任抓落實，出現(xiàn)不規(guī)范行為的，將嚴(yán)格追究當(dāng)事人和相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，督促執(zhí)法人員端正工作態(tài)度，提高對案卷制作工作重要性的認(rèn)識，提高工作的積極性和主動性，確保每一份執(zhí)法文書制作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

3.2 提高法律知識素養(yǎng)，加強執(zhí)法能力培訓(xùn)

從行政處罰案卷制作中出現(xiàn)的種種問題可以看出，造成行政處罰案卷制作不規(guī)范、不科學(xué)，最主要的原因還是執(zhí)法人員實踐機會偏少、法律知識素養(yǎng)不夠。不論是案卷內(nèi)容不規(guī)范，還是制作程序不完善，深究下去都是執(zhí)法人員的法律知識不夠造成的。如果對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力加強培訓(xùn)，就會有效避免和減少行政處罰案卷制作上的不足。從現(xiàn)有處罰案卷分析樣本看來，特別需要加強證據(jù)法、行政處罰法、林業(yè)行政處罰程序規(guī)定等相關(guān)法規(guī)知識的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)和盡可能多的實戰(zhàn)訓(xùn)練，不斷提高執(zhí)法人員的自身素養(yǎng)，使案卷制作逐步達(dá)到科學(xué)、規(guī)范的要求，進(jìn)而有效提高行政執(zhí)法水平。

3.3 從細(xì)節(jié)入手，認(rèn)真規(guī)范制作

在制作案卷時，嚴(yán)格按照案卷制作規(guī)范要求做到一案一卷，從細(xì)節(jié)上保證案卷格式的規(guī)范和內(nèi)容的完整、正確，針對前述問題，建議采取如下具體處理措施。

3.3.1 對于立案時間應(yīng)當(dāng)填寫年、月、日，特定的時間點應(yīng)當(dāng)詳細(xì)填寫年、月、日、時、分，并且應(yīng)當(dāng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字。①對于立案后未作調(diào)查就作出處罰決定的情況，建議在立案以后至少應(yīng)有1次對違法嫌疑人的詢問筆錄和對1個證人的詢問筆錄，并可把立案時間處理成與現(xiàn)場勘驗（檢查）筆錄時間為同日，從而解決此問題。②對于簡要案情填寫不規(guī)范的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件來源材料或者經(jīng)過調(diào)查取證、審查認(rèn)定的情況，用準(zhǔn)確、簡練的語言文字，將案件發(fā)生的時間、地點、當(dāng)事人和案件事實經(jīng)過、后果等情況概括清楚，并與案由保持一致。在檢查中發(fā)現(xiàn)的案件，應(yīng)寫明檢查的具體時間、地點和檢查結(jié)果，應(yīng)注明受案人對違法事實、情節(jié)的判斷，寫明違法嫌疑人可能違反的法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱及具體條款。

3.3.2 對于不能閱讀又不會簽字的當(dāng)事人，最后的閱讀與簽字過程可以處理成如下形式。

問：“以上記錄你看一下，有不對或需要補充的地方你提出來？”答：“我認(rèn)識不了幾個字的（或者你們寫的字太潦草或我眼睛老花了沒帶眼鏡看不清楚等），你們讀給我聽一下好了。”

問：“以上筆錄讀給你聽過，是否與你所說的相符？”答：“筆錄已經(jīng)讀給我聽過，與我說的相符?！?/p>

問：“那么你簽字？”答：“我連自己名字也不會寫（或者我眼睛老花了，沒帶眼鏡不方便寫的），你們幫我代簽一下，我捺手指印好哩（或者我畫圓圈再捺手指印好哩）。”

為了避免指供、誘供的嫌疑，作為承辦人員可以一句句問，但不要這樣一句句分開記，而應(yīng)連貫地記錄。當(dāng)然，對于連貫記錄后，如還有需要著重問明的問題，也可接下去再予單獨詢問。如有多次作案的，可按上述方法，先連貫記、再著重問，接下去又連貫記，著重問，如此循環(huán)。但要注意不能有指供、誘供。

3.3.3 對于書證，一般要求是原件，如果原件不便保存或不便取得的，可用復(fù)印件。但要注意：一是要辨別復(fù)印件的真?zhèn)巍Ｒ驗閺?fù)印件極易偽造，未經(jīng)簽注直接入卷的復(fù)印件，如同廢紙。要體現(xiàn)其真實性，就是要求由原件保管人在復(fù)印件上寫明“本件共XX頁，經(jīng)核對與原件相符，原件存放于我處?！辈⒑灻⑥嘤?、簽署日期；如為多頁的還要蓋上騎縫章。如為摘抄的，要由原件保管人在摘抄件上注明“本件摘抄于本人保存的XX賬本，經(jīng)核對摘抄的數(shù)字無誤，原件保存在我處。”并簽名、捺印、簽署日期。二是要辦好相關(guān)手續(xù)，既要體現(xiàn)出其真實性，又要體現(xiàn)出取得該證據(jù)來源的合法性。體現(xiàn)其來源的合法性，就是要由執(zhí)法人員在復(fù)印件首頁右上角上簽注“本件共XX頁，于XX年X月X日收到。承辦人：XXX、YYY”字樣。

遇到單位證明問題，可有2種處理辦法：一是向該單位知情人員做筆錄，將該證明上的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為適合的證據(jù)形式上的內(nèi)容。二是除單位蓋章外，由該證明的擬定人在證明上簽名、捺印，將其轉(zhuǎn)化成具有一定效力的證據(jù)。

3.3.4 對于鑒定結(jié)論，執(zhí)法人員應(yīng)加強審查。具體而言，在審查時，除審查鑒定結(jié)論的形式要件外，還應(yīng)重點審查鑒定結(jié)論推理的邏輯性、分析的合理性、因果關(guān)系是否清楚、運用標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確得當(dāng)、是否符合法定規(guī)范等。

在進(jìn)行鑒定結(jié)論告知后，需讓受告知人在相關(guān)文書上簽署：“本通知書我已收到，我對鑒定結(jié)論無異議”或者“我不要求進(jìn)行補充鑒定和重新鑒定”、姓名及接受告知的具體時間。

3.3.5 在告知與聽證告知時，要由當(dāng)事人簽署明確的確認(rèn)意見。如：我沒有什么需要陳述、申辯；我不需要聽證等。對于當(dāng)事人拒絕在告知書上簽字的，要通過送達(dá)的方式體現(xiàn)出已經(jīng)告知的事實，而不能僅以執(zhí)法人員簽字注明了事；最起碼也要有見證人簽字證明。另外，告知后不得再行取證；如再取證，則要重新告知。對于具體處罰內(nèi)容更改的，也要重新進(jìn)行告知。

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