新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護間題及對策建議

摘要：指出了人多地少是我國的基本國情，在人口不斷增多、耕地資源臉乏的情況下，耕地保護顯得尤為重要。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深入推進，建設用地不斷占用拼地，使得我國耕地資源減少加速，為此，對新型城鎮(zhèn)化背景下我國耕地保護問題進行了探究，結果發(fā)現(xiàn)存在公民耕地保護意識偏低、耕地生態(tài)保護不力、耕地占優(yōu)補劣、以及監(jiān)督管理等問題，對此提出了應該重視政策宣傳、加強監(jiān)督檢查、著力于建立全方位的耕地保護體系，從而實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)保護協(xié)調均衡發(fā)展。

關鍵詞：耕地保護;占補平衡;生態(tài)保護;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）22-0261-03

1 引言

改革開放以來，我國經濟建設迅速發(fā)展，但是伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進，大量的耕地問題層出不窮，諸如耕地非農化使用、質量較高耕地的大量流失、部分存量耕地質量退化等問題層出不窮[1，2]。2007年《政府工作報告》中提出“要守住全國耕地18億畝這條紅線”。2014年國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了深化戶籍制度改革、促進中小城市協(xié)調發(fā)展等任務。新型城鎮(zhèn)化的核心是立足于農民，覆蓋農村地區(qū)，不以犧牲糧食作物生產、生態(tài)環(huán)境為代價，進一步完善城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務建設，促進經濟社會協(xié)調健康發(fā)展，從而實現(xiàn)共同富裕。

近年來，國內學者對我國的耕地保護問題展開了深人研究，目前學者對于耕地的研究多集中于耕地動態(tài)變化研究以及耕地保護轉型的綜合性研究[3，4];此外還有學者研究耕地保護的經濟補償以及耕地保護政策績效評價[5，6]，但是新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護問題的研究尚不完善。因此本文首先對改革開放以來我國耕地保護歷程進行梳理，進而識別新型城鎮(zhèn)化進程中我國耕地保護中出現(xiàn)的問題，并且分析其產生的原因，并提出相應的對策建議，對于完善我國耕地保護制度、推進耕地保護工作順利實施具有一定的參考意義。

2 耕地保護發(fā)展現(xiàn)狀

中國耕地保護政策發(fā)展經歷了一個從耕地保護意識覺醒到耕地保護政策體系化的過程，具有明顯的時代特征，而通過立法手段保護耕地可回溯到20世紀70年代，中國耕地保護政策的發(fā)展歷程主要可以分為五個階段：第一階段為1978～1985年，耕地保護的覺醒期;第二階段為1986～1997年，耕地保護政策的起步期;第三階段為1998～2003年，耕地保護政策體系初建期;第四階段為2004-2012年，耕地保護政策體系逐漸完善階段;第五階段為2012年至今，為耕地保護政策體系強化期。目前我國已經逐漸形成了以土地用途管制為核心、土地整治和高標準基本農田建設、農用地轉用和土地征收為主的耕地保護體系。中國耕地保護政策目標經歷了耕地數(shù)量保護、耕地保護數(shù)量質量并重、耕地質量生態(tài)保護三位一體的變化過程，耕地保護政策體系趨近完善[7]。隨著新型城鎮(zhèn)化不斷深入推進，嚴守18億畝耕地保護紅線的壓力也逐漸加大。耕地保護問題的研究關系國計民生，對于推動我國耕地保護進程、促進我國實現(xiàn)以生態(tài)文明為導向的耕地保護總體目標具有重大的現(xiàn)實意義。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護中存在的問題

3.1 農村地區(qū)耕地保護意識不高

在很多農村地區(qū)，農民耕種土地的主要目的是獲得務農收入，我國的糧食價格長期處于持續(xù)低迷的境地，加之我國耕地保護的經濟補償制度實施效果較低，很多村落的耕地補償款并沒有真正的落實到農民手中或者經濟補償標準較低，激勵效果不明顯，以至于農民耕種糧食作物的積極性不高。耕地拋荒、耕地私自轉讓、破壞耕地以及非法占用耕地建設產房等現(xiàn)象層出不窮，這些都阻礙了我國耕地保護工作的順利進行。

3.2 部分地區(qū)耕地受污染嚴重

目前我國的耕地保護工作側重于耕地數(shù)量和質量保護，對于耕地的生態(tài)保護重視程度不夠。在許多城市的郊區(qū)、重要的鐵路沿線、工業(yè)園區(qū)附近，很多重污染企業(yè)違法排放沒有經過處理的、不達標的污水、廢氣、工業(yè)廢料等污染了周邊耕地。耕地土壤表層大面積受到污染導致耕地質量下降，有的甚至無法繼續(xù)耕種農作物。目前對于污染工業(yè)企業(yè)采取的措施一般是采用罰款的方式來減少工業(yè)企業(yè)排放廢水、廢氣、廢渣，這一措施并不能從根本上遏制污染工業(yè)企業(yè)的“三廢”排放。此外，耕地污染直接受損者是農民，但是對于污染排放的處罰款卻很少落實到農民的手中。

3.3 耕地“占有補優(yōu)”實施難度增大

近年來，我國比較重視實施耕地占補平衡制度，但是很多地方重視耕地總量的平衡而忽略了耕地質量的提升。大量的高質量農田被占用，但是補充的基本上都是質量不過關的、低劣的新開墾的農田，與被占用的耕地在質量上相差很大，這使得耕地質量的整體水平逐漸降低。其次，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村土地經過不斷的開發(fā)利用，可以用來補充耕地的后備資源越來越少，這使得“占有補優(yōu)”政策的實施難度逐漸增大。

3.4 耕地保護的監(jiān)督檢查不到位

在耕地保護方面，我國出臺了的多部相關法律法規(guī)，在一定程度上遏制了耕地浪費的現(xiàn)象。但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，很多地方耕地的使用沒有得到嚴格的監(jiān)督管理，使得非法占用耕地建設房屋、耕地非農化、破壞優(yōu)質耕地等耕地資源浪費的現(xiàn)象仍然存在。此外，在城市進行征地時，存在許多村干部利益尋租的現(xiàn)象，造成了耕地資源的浪費，但是在這一方面我國的監(jiān)督管理效果并不理想。

4 加強耕地保護的對策建議

4.1 加大耕地保護宣傳力度，提高公眾耕地保護意識

加大對耕地保護重要性和必要性的宣傳力度，可以通過電視、微信朋友圈、微博等媒體宣傳基本農田保護和耕地占補平衡的重要性和迫切性。在基層，可以用在居委會張貼宣傳板報、下發(fā)宣傳手冊等方式，使基層農民了解國家地耕地經濟補償政策，對農民形成良好地激勵效果，提高農民地耕地保護意識。讓社會大眾意識到個人可以通過不非法濫用耕地、不向耕地排放生活污水等來保護耕地，盡可能地減少耕地拋荒、破壞耕地以及濫占濫用耕地的現(xiàn)象。

4.2 重視耕地生態(tài)保護，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)全方面的提升

耕地在涵養(yǎng)水源、凈化空氣、調節(jié)氣候、營造動植物生存環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用，加強耕地的生態(tài)保護對促進生態(tài)文明建設具有重大意義。但是在以往的耕地保護中往往重視其經濟效應而忽略了它的生態(tài)效應，因此在推進耕地保護的工作中，對于積極保護并且提升耕地生態(tài)價值的農戶應該給予適當?shù)莫剟?，對其形成一定的激勵作用。首先，對于鐵路沿線、城市郊區(qū)的耕地應該重點保護，進行實時動態(tài)檢測;其次，地方監(jiān)管部門不僅應該加大對于污染企業(yè)排放“三廢”的懲罰力度，更應該嚴厲禁止其排放未經處理的廢水、廢氣、廢渣，并且應該給受污染耕地的農戶一定的經濟補償;此外還應該嚴禁農戶向耕地傾倒生活垃圾，如有發(fā)現(xiàn)應當實施一定的處罰，從源頭控制上防止污染耕地的現(xiàn)象發(fā)生。

4.3 嚴格把關補充耕地的質量，注重提升耕地整體質量水平

首先，在耕地占用方面，地方政府一方面應該統(tǒng)籌規(guī)劃，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性，不再直接大面積的將農用地更改為城鎮(zhèn)建設用地，可以通過棚戶區(qū)改造、規(guī)范化工業(yè)園區(qū)項目用地等方式實現(xiàn)土地的集約利用;在農村地區(qū)可以進一步推進土地整治，比如通過增減掛鉤、空心村整治、農地規(guī)模化經營等方式緩解耕地占用的壓力。其次，在耕地補充方面，按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，嚴格把關補充耕地的質量，實行占多少、補多少。統(tǒng)籌進行農田防護、土地平整與灌溉、建設田間道路等工作，完善補充耕地的基本設施，將土質優(yōu)良、農田基礎設施完備的土地納入補充耕地管理范圍，保證補充耕地的整體質量。此外，還應該按照有關的技術規(guī)程，嚴格審核項目建設完成后耕地占補前后的質量變化，確?！罢加醒a優(yōu)”真正實施到位。

4.4 加強耕地保護監(jiān)督檢查，落實問責制度

首先，設立村級耕地保護監(jiān)督崗位，發(fā)揮村級組織和社會公眾對耕地保護的監(jiān)督作用，對于一些違法占用耕地、私自占用農田、破壞耕地的惡劣行徑，應該及時采取相應的法律措施進行懲處。其次，對于生態(tài)保護建設區(qū)，應該實現(xiàn)耕地保護與合理利用的平衡，完善激勵機制與監(jiān)督機制，實現(xiàn)對耕地資源的有效保護。再次，還要進一步落實耕地保護責任制度，明確各級的耕地保護責任范圍，落實好嚴格的責任追究制度，真正的將耕地保護工作落到實處。此外，在城鎮(zhèn)化的征地過程中，每一環(huán)節(jié)必須做到公開透明，防止村干部利益尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，應當重點監(jiān)管查處基本農田減少、耕地先占后補的地區(qū)，對于以租代征、違法耕地非農化行為必須嚴格按照法律規(guī)定予以查處、絕不姑息。

5 結語

耕地是農業(yè)生產必要的生產資料，耕地保護對于保證糧食供給，維護農村穩(wěn)定具有重要意義，在新型城鎮(zhèn)化不斷深入推進的背景下，耕地保護工作變得尤為重要。在城鎮(zhèn)化的進程中，很多地方認為建設用地的價值遠遠高于耕地的價值，所以往往做出破壞耕地的行為。耕地是我國糧食安全的根本保障，必須深入推進高標準基本農田建設和嚴守18億畝耕地紅線，同時也應該做到耕地保護與生態(tài)文明建設統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，提高耕地整體質量水平。根據(jù)我國已經確立的土地用途管制制度、基本農田保護制度、土地復墾、整理制度、耕地總量動態(tài)平衡的制度，可以發(fā)現(xiàn)在政策實施層面仍然存在很多不足之處，在公民意識方面，基層宣傳不到位，農戶耕地保護意識不高;在耕地生態(tài)方面，存在破壞耕地、污染耕地的現(xiàn)象;在耕地質量方面，存在占優(yōu)補劣的現(xiàn)象，優(yōu)質耕地比例逐漸減少;在監(jiān)管方面，存在監(jiān)督檢查執(zhí)行不嚴格的現(xiàn)象。由此可以通過加強政策宣傳、重視耕地生態(tài)保護、嚴格把關耕地占優(yōu)補優(yōu)、落實耕地保護問責制度等方面推進我國耕地保護工作順利進行，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)的全方位立體化的保護。

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收稿日期：2019-09-25

作者簡介：陳苗苗（1995-），女，碩士研究生，研究方向為土地資源管理。