非經(jīng)營(yíng)性公路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)

摘要：指出了國(guó)家一直在大力推行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善發(fā)展，已達(dá)到村村通公路的目標(biāo)，由于地方政府財(cái)政壓力逐年增加，非經(jīng)營(yíng)性公路PPP模式也作為解決這種政府財(cái)政的有力方式起到了越來(lái)越重要的作用。最近幾年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了多項(xiàng)政策來(lái)支持PPP模式的開(kāi)展，但是由于這種模式在各地案例較少，屬于比較新的模式，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)就顯得十分重要，構(gòu)建了評(píng)價(jià)模型，分析了其中存在的一些問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;物有所值評(píng)價(jià);非經(jīng)營(yíng)性公路

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2019）22-0248-03

1 引言

近幾年來(lái)，國(guó)家為了指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，制定了一系列的規(guī)程和指導(dǎo)意見(jiàn)，發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）與《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）等等一系列文件，這些文件中指出，需要積極借鑒物有所值（Value For Money，簡(jiǎn)稱VFM）的評(píng)價(jià)方法，對(duì)采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)篩選，同時(shí)明確指出了政府財(cái)政部門應(yīng)該從項(xiàng)目的實(shí)施方案從定量和定性兩個(gè)方面進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)，并且給出了相應(yīng)的測(cè)算要求[1]。到了2016年12月，財(cái)政部出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，規(guī)定了PPP專家?guī)斓墓芾砉ぷ?，充分發(fā)揮專家的作用，保證科學(xué)有效的對(duì)PPP相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)[2]，促進(jìn)項(xiàng)目信息透明公開(kāi)，減少不規(guī)范行為的發(fā)生，使得PPP項(xiàng)目向著更好的方向發(fā)展[3]。

綜上，政府盡管出臺(tái)了一系列政策推行PPP模式項(xiàng)目的開(kāi)展實(shí)施，但是由于發(fā)展時(shí)間較短，對(duì)于PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)沒(méi)有足夠的資料提供參考，缺乏完整的實(shí)施細(xì)則。

2 VFM評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

2.1 定最評(píng)價(jià)的基本表達(dá)式

對(duì)PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)通常采用互斥對(duì)比的方式進(jìn)行測(cè)算，一般會(huì)提出兩個(gè)方案就行對(duì)比，一是基于政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式進(jìn)行測(cè)算（PSC值），二是根據(jù)PPP模式下的PPP值進(jìn)行測(cè)算，計(jì)算2種模式的差值VFM值[4]。兩者的構(gòu)成如圖1所示。

圖1是顯示PPP模式成本更低的情況，其相應(yīng)計(jì)算模式如下。

式中，C_p是PPP模式成本;i表示PPP項(xiàng)目的折現(xiàn)率。

2.2 PSC的架構(gòu)及測(cè)算

與其他PPP項(xiàng)目不同的是，非經(jīng)營(yíng)公路PPP項(xiàng)目不包含第三方付費(fèi)。所以項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)金流支出比較容易估算，而項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也是主要集中于政府財(cái)政的信用風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1 初始PSC值（G₁）的架構(gòu)及確定

首先假定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期為n，建設(shè)周期為m，初始建設(shè)點(diǎn)為0，初始PSC值通過(guò)如下計(jì)算：

（1）C_t指的是建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目每年的建設(shè)成本金，包括項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)設(shè)備、工器具的購(gòu)置及安裝費(fèi)用，土地價(jià)款和預(yù)備費(fèi)等進(jìn)行估算。i表示PPP項(xiàng)目的折現(xiàn)率。S，表示項(xiàng)目期內(nèi)資產(chǎn)出租出售產(chǎn)生的凈損益。而資產(chǎn)處置收益現(xiàn)值是根據(jù)項(xiàng)目周期內(nèi)資產(chǎn)處置產(chǎn)生的收益凈額，處置時(shí)間和折現(xiàn)率計(jì)算得到的。

（2）運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本凈成本現(xiàn)值：首先將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)得到。其中Y_t表示每年政府所付的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。包括咨詢費(fèi)、配套投入，按照實(shí)際情況進(jìn)行估算。

2.2.2 竟?fàn)幮灾辛⒄{(diào)整值（C₂）的確定

在進(jìn)行VFM評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目周期內(nèi)每年政府憑借其資源優(yōu)勢(shì)而少付的費(fèi)用按照折現(xiàn)率計(jì)算得到的值，即為競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值。相應(yīng)的計(jì)算方法如下所示：

式（6）中，△L_t表示在傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式下少支付的土地款，而土地款的支付一般存在于項(xiàng)目前期;△T_t表明政府在該模式下所少支付的稅費(fèi)，例如企業(yè)所得稅，營(yíng)業(yè)稅金和增值稅等;△F_t表示傳統(tǒng)模式下減少的審批費(fèi)，項(xiàng)目保險(xiǎn)等相關(guān)其他費(fèi)用，根絕少支付的金額和時(shí)間進(jìn)行折算。

2.2.3 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（C₃+C₄）的識(shí)別與計(jì)量

2.2.3.1 概率測(cè)算法思路

可以采用概率測(cè)算的思路來(lái)對(duì)項(xiàng)目環(huán)境進(jìn)行評(píng)級(jí)，可以分為5個(gè)等級(jí)，來(lái)評(píng)估不同場(chǎng)景下的風(fēng)險(xiǎn)值，之后對(duì)項(xiàng)目不同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算：

其中：K表示的是所設(shè)置的狀況數(shù);P_j表示著各種狀況下風(fēng)險(xiǎn)所發(fā)生的或然率，還需滿足∑P_j=1;Z_j代表不同狀況下的可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn);B_j表示不同狀況下的個(gè)別損失值。

2.2.3.2 比例系數(shù)法

當(dāng)相應(yīng)發(fā)生率很難進(jìn)行計(jì)算式可以采用比例系數(shù)法，相應(yīng)計(jì)算方法如下：

式（9）、（10）中，M₁、m²指的是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移成本和保留風(fēng)險(xiǎn)的種類數(shù)，E_C代表風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算技術(shù)，該基數(shù)一般為項(xiàng)目建設(shè)總投資或者運(yùn)營(yíng)成本;μ_j、ν_j依次表示可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和波流風(fēng)險(xiǎn)個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)損失系數(shù)。

2.3 PPP值的架構(gòu)及測(cè)算

PPP是表示的是PPP模式下項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間政府方所承擔(dān)的項(xiàng)目壽命期成本現(xiàn)值。在識(shí)別和準(zhǔn)備階段，一般根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案進(jìn)行測(cè)算，計(jì)算結(jié)果稱之為影子報(bào)價(jià)PPP值（PPPs值）;在進(jìn)行采購(gòu)階段時(shí)候，根絕私營(yíng)部門的投標(biāo)文件進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果成為PPPa值。本章主要對(duì)PPPs值測(cè)算方法進(jìn)行介紹。

2.3.1 PPPs值的確定

PPPs值通過(guò)3個(gè)部分構(gòu)成，包括政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)資本和政府保留資本，計(jì)算公式如下：

PPPs值= G₁+G₂+G₄

一影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)資本（G₁+G₂）+政府保留風(fēng)險(xiǎn)成本（G₄）

2.3.2 PPPs值的構(gòu)成說(shuō)明

2.3.2.1 政府建設(shè)成本（G₁）

政府建設(shè)成本計(jì)算公式為：要是政府對(duì)于項(xiàng)目的股權(quán)投資，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目不具有收費(fèi)性質(zhì)，一般政府占股比例較少。C_gt指的是每年政府方在建設(shè)期內(nèi)投入金額，初始現(xiàn)值為G，值。

2.3.2.2 政府經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本（G₂）

政府經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本計(jì)算公式為：

其中：Y_gt代表經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府經(jīng)營(yíng)成本一般包括三種方式來(lái)進(jìn)行確定，即績(jī)效補(bǔ)貼，可用性補(bǔ)貼和影子付費(fèi)。

Y_gt=（社會(huì)資本方：建設(shè)投資-資本性收益+經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本-第三方付費(fèi)+其他成本）×（1+合理利潤(rùn)率）

2.3.3 政府保留風(fēng)險(xiǎn)成本（C₄）

在政府保留成本測(cè)算時(shí)，需要建立并量化風(fēng)險(xiǎn)分配體系，并且折算出項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移成本和保留風(fēng)險(xiǎn)成本?？梢钥闯鰜?lái)政府保留風(fēng)險(xiǎn)成本計(jì)算需要合理量化風(fēng)險(xiǎn)值之外，還取決于社會(huì)資本方和政府的風(fēng)險(xiǎn)分配情況，同時(shí)在操作過(guò)程中，也可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和招投標(biāo)文件風(fēng)險(xiǎn)分配情況進(jìn)行考慮。

3 建議及對(duì)策

3.1 加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的前期調(diào)研及論證工作

在PPP項(xiàng)目開(kāi)展運(yùn)作之前，應(yīng)首先進(jìn)行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行先期研究等工作。在前期調(diào)研過(guò)程中，各相關(guān)政府負(fù)責(zé)部門，專家咨詢機(jī)構(gòu)共同做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前的調(diào)研工作，從而減小VFM評(píng)價(jià)過(guò)程中的盲目性，同時(shí)減少后續(xù)PPP項(xiàng)目開(kāi)展中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整等的不確定性，使得VFM評(píng)價(jià)更加真實(shí)。

3.2 建立社會(huì)資本方合理利潤(rùn)率的調(diào)整機(jī)制

根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，應(yīng)該設(shè)定為在一個(gè)合理的區(qū)間范圍內(nèi)，從而使得激發(fā)社會(huì)資本的積極性。在PPP項(xiàng)目使用VFM定量評(píng)價(jià)管理是，需要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中來(lái)確立社會(huì)資本方的合理利潤(rùn)取值范圍。在項(xiàng)目管理過(guò)程中，要求項(xiàng)目管理房要有完善的財(cái)務(wù)制度和工程管理經(jīng)驗(yàn)，也從而有利于界定社會(huì)資本方的投資利潤(rùn)率。而在合同中需要在預(yù)留一部分的對(duì)于投資利潤(rùn)率的變化空間。

3.3 建立PPP項(xiàng)目全過(guò)程VFM評(píng)價(jià)機(jī)制

將VFM評(píng)價(jià)作為整個(gè)PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)管理手段，通過(guò)在項(xiàng)目識(shí)別，采購(gòu)，執(zhí)行準(zhǔn)備過(guò)程中的控制。在項(xiàng)目評(píng)價(jià)和識(shí)別的基礎(chǔ)上，要繼續(xù)推行VFM評(píng)價(jià)，從而達(dá)到對(duì)初始階段評(píng)價(jià)反饋修正VFM。同時(shí)也可以采用敏感性分析和仿真技術(shù)的方法進(jìn)行修正。通過(guò)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)來(lái)明確監(jiān)控形成VFM的后續(xù)評(píng)價(jià)，形成事前事后有機(jī)結(jié)合，政府和社會(huì)資本共同發(fā)展運(yùn)營(yíng)的機(jī)制。

4 結(jié)論

針對(duì)目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題，根據(jù)目前國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中采用的VFM評(píng)價(jià)方法，建立了非經(jīng)營(yíng)性公路的PPP項(xiàng)目VFM定量評(píng)價(jià)方法。同時(shí)依據(jù)全南縣公路PPP項(xiàng)目的相關(guān)資料，對(duì)其進(jìn)行VFM定量評(píng)價(jià)分析，旨在以后PPP項(xiàng)目提供一些新的思路和方法。最后根據(jù)研究過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從4個(gè)方面提出了相應(yīng)的建議及對(duì)策。

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收稿日期：2019-09-24

作者簡(jiǎn)介：郭雷（1993-），男，助理工程師，碩士，主要從事土地工程與橋梁工程方面的工作。