發(fā)展人工智能的產(chǎn)業(yè)政策存在的問題與調(diào)整思路

陳小亮　陳彥斌

內(nèi)容提要 2016年以來，中央部委以及各級地方政府出臺了大量政策文件，旨在推動(dòng)人工智能快速發(fā)展。在總結(jié)梳理中國過去30年所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策不足的基礎(chǔ)上，將美國、日本、德國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府與中國各級政府所出臺的人工智能產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國發(fā)展人工智能的產(chǎn)業(yè)政策存在一些問題，如果處理不當(dāng)有可能出現(xiàn)各地區(qū)盲目發(fā)展人工智能和產(chǎn)能過剩的局面。要想促進(jìn)人工智能的健康發(fā)展，需要對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行三方面調(diào)整。第一，盡量不要制定明確的量化目標(biāo)，尤其要避免將人工智能與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)直接掛鉤，以防引發(fā)不同地區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。在制定人工智能發(fā)展規(guī)劃時(shí)，可以采取“中央政府頂層設(shè)計(jì)+地方政府因地制宜”的模式，讓不同地區(qū)發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢。第二，加大對人工智能關(guān)鍵領(lǐng)域基礎(chǔ)性研發(fā)的支持力度，為人工智能的發(fā)展提供核心技術(shù)支撐。第三，盡快從選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策，減少對項(xiàng)目審批、目錄指導(dǎo)等直接干預(yù)手段的使用，轉(zhuǎn)而注重營造良好的發(fā)展環(huán)境，從而促進(jìn)人工智能的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 人工智能 選擇性產(chǎn)業(yè)政策 功能性產(chǎn)業(yè)政策 重復(fù)建設(shè) 產(chǎn)能過剩

[中圖分類號]F202 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]0447—662X（2019）11—0025—08

一、引言

近年來，人工智能的快速發(fā)展引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。其實(shí)，人工智能并非新鮮事物，相反它已經(jīng)擁有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，并已經(jīng)歷了三輪發(fā)展熱潮。早在1956年8月，美國達(dá)特茅斯學(xué)院舉辦的一次學(xué)術(shù)討論會(huì)首次提出了“人工智能”的概念，并促成了人工智能的第一輪發(fā)展熱潮。20世紀(jì)80年代，專家系統(tǒng)和知識工程的構(gòu)建和不斷完善促成了人工智能的第二輪發(fā)展熱潮。2010年以來，深度學(xué)習(xí)算法的不斷突破，將人工智能推向了第三輪發(fā)展熱潮。雖然人工智能的發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)之久，但是由于不同階段所依賴的技術(shù)基礎(chǔ)明顯不同，因此很難提煉出人工智能的精確概念和內(nèi)涵。就目前正在推進(jìn)的第三輪人工智能發(fā)展熱潮而言，國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，深度學(xué)習(xí)是其最重要的特征之一，而且深度學(xué)習(xí)使得人工智能滿足了可以大范圍推廣、持續(xù)升級換代、催生配套技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)等三大條件，從而能夠發(fā)展成為通用技術(shù)，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生顛覆性影響。

不可否認(rèn)，人工智能的應(yīng)用可能會(huì)帶來失業(yè)增加、收入不平等加劇、個(gè)人信息泄露等不利影響，但是政府部門可以前瞻性地采取措施予以應(yīng)對，而且從更長遠(yuǎn)的視角看，人工智能將會(huì)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，提高生產(chǎn)率水平，從而有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和福利水平的提高。例如，普華永道預(yù)測，到2035年人工智能將使得全球經(jīng)濟(jì)增長14%，其中55%來源于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升。埃森哲對美國、日本等13個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的預(yù)測結(jié)果顯示，到2035年人工智能將通過智能化、自動(dòng)化和技術(shù)創(chuàng)新等方式使得這些經(jīng)濟(jì)體的勞動(dòng)生產(chǎn)率額外提高1l%～41%，并使經(jīng)濟(jì)增速翻倍。陳彥斌等通過構(gòu)建含有人工智能和老齡化的動(dòng)態(tài)一般均衡模型并進(jìn)行數(shù)值模擬，發(fā)現(xiàn)人工智能將會(huì)有效應(yīng)對老齡化給中國經(jīng)濟(jì)增長帶來的不利影響，而且人工智能應(yīng)對老齡化的效果明顯優(yōu)于延遲退休政策。

也正因如此，近年來美國、日本、德國、英國、新加坡等重要經(jīng)濟(jì)體紛紛出臺了促進(jìn)人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。中國中央政府和各級地方政府也正在陸續(xù)出臺促進(jìn)人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。就中央政府層面而言，2017年7月國務(wù)院出臺了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，2018年10月習(xí)近平總書記主持中共中央政治局會(huì)議對人工智能進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)，國家發(fā)改委和工信部等部委也已經(jīng)出臺了多個(gè)文件以促進(jìn)人工智能的發(fā)展。就地方政府層面而言，不管是北京、上海、廣東、江蘇、浙江、福建、山東、天津等東部地區(qū)，還是安徽、江西、河南、湖南、貴州、四川、甘肅等中西部地區(qū)，亦或黑龍江、吉林、遼寧等東北地區(qū)，在省級政府層面已經(jīng)發(fā)布了大量促進(jìn)人工智能發(fā)展的文件;在廣州、廈門、杭州等城市層面，乃至北京市海淀區(qū)、廣州市南沙區(qū)、廣州市黃埔區(qū)等城區(qū)層面，也已經(jīng)出臺了促進(jìn)人工智能發(fā)展的文件。同時(shí)，在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)等開發(fā)區(qū)層面也相繼出臺了促進(jìn)人工智能發(fā)展的文件和政策。

中國各級政府部門的高度重視能夠?yàn)槿斯ぶ悄艿陌l(fā)展提供重要保障和發(fā)展契機(jī)，不過值得警惕的是，如果各地區(qū)蜂擁而上發(fā)展人工智能，有可能會(huì)導(dǎo)致人工智能行業(yè)出現(xiàn)與光伏等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)類似的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等問題。從以往經(jīng)驗(yàn)來看，中國政府部門主要使用產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)某個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，近年來中央和地方政府所出臺的人工智能發(fā)展規(guī)劃也與產(chǎn)業(yè)政策密不可分。有鑒于此，本文將從產(chǎn)業(yè)政策的視角，探尋政府部門促進(jìn)人工智能健康發(fā)展的有效舉措。而且，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，本文一方面對過去30年間中國所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)與不足進(jìn)行總結(jié);另一方面對中國與其他國家所出臺的促進(jìn)人工智能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行對比分析，在此基礎(chǔ)上給出中國促進(jìn)人工智能健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整方向。

二、對中國已實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的總結(jié)和思考

一般而言，根據(jù)政策工具和適用范圍的不同，可以將產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。所謂選擇性產(chǎn)業(yè)政策，是指利用財(cái)政、金融等政策工具和行政指導(dǎo)手段，有選擇地扶持某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展或者淘汰某些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)。而功能性政策旨在彌補(bǔ)市場失靈、完善市場功能，從而為所有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更好并且公平的發(fā)展環(huán)境。從1989年3月國務(wù)院出臺的第一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策文件即《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》算起，到2019年為止，中國實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)有30年之久，而且主要實(shí)施的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策。在此期間，中國出臺了大量產(chǎn)業(yè)政策以實(shí)現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力等目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要促進(jìn)作用，促使中國成為全球唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類目錄中所有工業(yè)門類的國家，而且中國有200多種產(chǎn)品的產(chǎn)量居世界第一位。不過，中國所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策也引發(fā)了產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地方政府債務(wù)不斷積累等問題?？傮w而言，產(chǎn)業(yè)政策主要存在如下問題：

第一，政府部門將產(chǎn)業(yè)政策視為拉動(dòng)增長的工具，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。

一直以來，經(jīng)濟(jì)增長都是中國政府部門尤其是地方政府最為重視的目標(biāo)之一。2013年以前，中國實(shí)施的是以GDP為核心的地方官員相對績效考核機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長對地方官員的升遷起著決定性作用。2013年以來，中央開始改變地方官員考核體系，逐步減弱GDP在考核體系中的重要性。例如，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》明確提出，“加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核”。不過，這并不意味著經(jīng)濟(jì)增長不再重要，因?yàn)榭萍紕?chuàng)新、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障等考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上仍然依賴于經(jīng)濟(jì)增長。只有保持一定的經(jīng)濟(jì)增速，地方政府才有足夠的財(cái)力完成相關(guān)考核目標(biāo)。

在中央出臺某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策之后，地方政府為了在與其他省區(qū)市的競爭中脫穎而出，通常會(huì)通過提供廉價(jià)土地、資金、政府補(bǔ)貼、稅收減免等方式，大力發(fā)展中央所扶持的產(chǎn)業(yè)。而且，地方政府通常不考慮自身的比較優(yōu)勢，爭上新項(xiàng)目，從而很容易引發(fā)產(chǎn)業(yè)趨同、投資過度、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題。而且，以往的政策實(shí)踐表明，地方政府之間的競爭不僅會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，而且同樣也會(huì)導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，光伏產(chǎn)業(yè)就是典型案例之一。在中央政府的重視和扶持之下，各地紛紛發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，截至2012年底，全國31個(gè)大陸省區(qū)市全部把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，600多個(gè)城市中有300多個(gè)發(fā)展了光伏產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)逐漸出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。

第二，政府部門對基礎(chǔ)科學(xué)研究的重視程度不夠，再加上產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中的監(jiān)督和評估不到位，導(dǎo)致所扶持產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力不足。

研發(fā)活動(dòng)可以分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展研究三大類?；A(chǔ)研究具有極大的不確定性，需要耗費(fèi)巨額前期投入并且要經(jīng)過數(shù)年甚至數(shù)十年才有所突破，而且一般不能直接應(yīng)用于生產(chǎn)領(lǐng)域。與之不同，應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展研究能夠直接用于生產(chǎn)領(lǐng)域，因此對企業(yè)生產(chǎn)而言，應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展研究更為重要。但是，如果基礎(chǔ)研究不能持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展研究也就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此，美國、日本和德國等創(chuàng)新型國家的政府部門都高度重視基礎(chǔ)性研發(fā)，將大量資金用于基礎(chǔ)科學(xué)研究。相比之下，中國的政府部門雖然也高度重視技術(shù)創(chuàng)新，但是對基礎(chǔ)性研發(fā)的投入有待提高。尤其是在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，地方政府主要是對企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼或稅收減免，以此促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。而且，從實(shí)際情況來看，企業(yè)部門熱衷于設(shè)法獲得政府所提供的廉價(jià)土地、資金等生產(chǎn)要素，以及相關(guān)的補(bǔ)貼和稅收減免，但是不少企業(yè)并沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新。

可以通過光伏產(chǎn)業(yè)和新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行詳細(xì)說明。雖然中國的光伏產(chǎn)業(yè)占據(jù)了全世界非常大的市場份額，但是并沒有掌握核心技術(shù)。光伏產(chǎn)業(yè)鏈上游（晶體硅原料的提純工藝）是技術(shù)含量最高的環(huán)節(jié)，美國、日本和德國的公司一直掌握著該環(huán)節(jié)的核心技術(shù)。中國的企業(yè)主要集聚在產(chǎn)業(yè)鏈中下游的光伏電池及組裝環(huán)節(jié)，其技術(shù)門檻相對偏低，業(yè)內(nèi)甚至有“兩個(gè)工程師，5000萬元就能辦一家光伏工廠”的說法。此外，不同地方政府之間的競爭，使其將大量政策和資金用于“搶人才”“搶企業(yè)”，而非自己培育真正具有創(chuàng)新能力的人才和企業(yè)。這對單個(gè)地區(qū)而言，短期內(nèi)有助于提升創(chuàng)新能力，但是對全國而言則是“零和”策略，無益于創(chuàng)新能力的提升。至于新能源汽車產(chǎn)業(yè)，則因?yàn)檠a(bǔ)貼發(fā)放環(huán)節(jié)監(jiān)管不完善，多次出現(xiàn)“騙補(bǔ)”事件，這一方面反映出不少企業(yè)發(fā)展新能源汽車的主要目的就是為了獲得政府補(bǔ)貼，而非通過技術(shù)研發(fā)獲得核心競爭力;另一方面也表明以往施行的通過補(bǔ)貼或稅收減免鼓勵(lì)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策有待完善。

第三，政府部門主要采取目錄指導(dǎo)和項(xiàng)目審批等形式落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，容易造成不公平的競爭環(huán)境。

正如江飛濤和李曉萍（2010）所述，中國的產(chǎn)業(yè)政策主要以目錄指導(dǎo)、項(xiàng)目審批、強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能等直接干預(yù)的形式落地。而且，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中，對不同企業(yè)的重視程度、扶持力度和政策優(yōu)惠存在明顯差別。一方面，在扶持新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時(shí)，政府通常更加重視對大企業(yè)的扶持，旨在打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)，相比之下對小企業(yè)的重視程度有所不足。例如，2013年出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》明確指出，“加快企業(yè)兼并重組，淘汰產(chǎn)品質(zhì)量差、技術(shù)落后的生產(chǎn)企業(yè)，培育一批具有較強(qiáng)技術(shù)研發(fā)能力和市場競爭力的龍頭企業(yè)”;2017年出臺的《汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》要求，“到2020年，形成若干家超過1000億規(guī)模的汽車零部件企業(yè)集團(tuán)”，“到2025年，形成若干家進(jìn)入全球前十的汽車零部件企業(yè)集團(tuán)”。另一方面，在淘汰落后產(chǎn)能時(shí)，政府部門經(jīng)常以企業(yè)規(guī)模大小來制定淘汰企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致生產(chǎn)效率較高但規(guī)模較小的民營企業(yè)往往成為被淘汰的對象。以2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》為例，其中所規(guī)定的焦炭行業(yè)淘汰產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)是“2010年底前淘汰炭化室高度4.3米以下的小機(jī)焦”，鋼鐵行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)是“2011年底前，淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸及以下煉鋼轉(zhuǎn)爐、電爐”。

產(chǎn)業(yè)政策所采取的目錄指導(dǎo)和項(xiàng)目審批等直接干預(yù)形式，本來就會(huì)降低資源配置的效率，而其針對于不同規(guī)模、不同類型企業(yè)的差異化政策會(huì)進(jìn)一步造成不公平的競爭環(huán)境，從而不利于全社會(huì)生產(chǎn)效率和資源配置效率的提升。對大企業(yè)而言，不僅可以相對容易地獲得政府部門所提供的廉價(jià)土地、資金等生產(chǎn)要素以及補(bǔ)貼和稅收減免，而且還避免了小企業(yè)的競爭和沖擊，因此其研發(fā)的動(dòng)力會(huì)相對減弱。對于小企業(yè)而言，即便擁有相對較高的生產(chǎn)效率或者創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，也會(huì)因?yàn)橄硎懿坏脚c大企業(yè)對等的優(yōu)惠政策而處于競爭劣勢，難以順利經(jīng)營和發(fā)展。

三、當(dāng)前中國出臺的人工智能產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

本部分將通過國際對比，前瞻性地判斷當(dāng)前中國出臺的人工智能產(chǎn)業(yè)政策存在的問題和不足之處。美國、日本和德國是目前全世界范圍內(nèi)公認(rèn)的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體，而且其人工智能的發(fā)展處于國際領(lǐng)先地位，也出臺了不少促進(jìn)人工智能發(fā)展的政府文件，因此本文主要以這三個(gè)國家為比較對象，將它們與中國各級政府出臺的促進(jìn)人工智能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行對比分析。通過梳理相關(guān)研究可知，美國主要出臺了《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》和《人工智能、自動(dòng)化與經(jīng)濟(jì)》等文件，日本主要出臺了《日本機(jī)器人新戰(zhàn)略》等文件，德國主要出臺了《聯(lián)邦政府人工智能戰(zhàn)略要點(diǎn)》等文件。至于中國，國務(wù)院、國家發(fā)改委、工信部等部委以及地方政府部門已經(jīng)出臺了大量促進(jìn)人工智能發(fā)展的文件。通過對比，本文發(fā)現(xiàn)中國出臺的人工智能產(chǎn)業(yè)政策主要存在如下三方面不足之處：

第一，就最終目標(biāo)而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)政策很少制定量化指標(biāo)，而中國的產(chǎn)業(yè)政策注重制定量化目標(biāo)，而且與經(jīng)濟(jì)增長直接掛鉤，容易引發(fā)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題。

表1 全國及部分地區(qū)發(fā)展人工智能拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的量化目標(biāo)

注：全國的目標(biāo)引自2017年7月國務(wù)院出臺的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，各個(gè)省份的目標(biāo)引自相關(guān)政府部門發(fā)布的政策文件?！啊北硎鞠嚓P(guān)目標(biāo)值缺失。

通過梳理相關(guān)文件可知，《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》制定的最終目標(biāo)是“產(chǎn)生新的人工智能知識和技術(shù)，為社會(huì)提供一系列積極效益，同時(shí)盡量減少負(fù)面影響”。德國《聯(lián)邦政府人工智能戰(zhàn)略要點(diǎn)》制定了三大目標(biāo)，分別是“將德國和歐洲打造成AI區(qū)位，保障德國未來競爭力”“實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任、以共同福祉為導(dǎo)向的AI開發(fā)和應(yīng)用”和“在道德、法律、文化和制度上將AI嵌入整個(gè)社會(huì)”?！度毡緳C(jī)器人新戰(zhàn)略》制定的主要目標(biāo)是“鞏固機(jī)器人產(chǎn)業(yè)培育能力”“人才培育”和“面向下一代”（推進(jìn)下一代技術(shù)開發(fā)以及標(biāo)準(zhǔn)的國際化）?？梢姡龂闹饕繕?biāo)大都定位于強(qiáng)化基礎(chǔ)研發(fā)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和福利水平提高、防范人工智能的負(fù)面影響等方面。

將中國各級政府所制定的促進(jìn)人工智能發(fā)展的文件與美國、日本和德國的相關(guān)政策文件進(jìn)行對比可知，中國所制定的目標(biāo)基本能夠涵蓋上述目標(biāo)，此外還存在明顯的不同點(diǎn)，即中國更加注重制定量化目標(biāo)，而且通常與經(jīng)濟(jì)增長直接掛鉤。如表1所示，國務(wù)院出臺的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了人工智能“三步走”過程中的核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模和所帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的目標(biāo)值，不少省區(qū)市也制定了相應(yīng)的目標(biāo)值。更重要的是，從中央到地方，相關(guān)發(fā)展目標(biāo)存在“層層加碼”的跡象。例如，到2020年，國務(wù)院制定的全國人工智能核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模的目標(biāo)值為“1500億元”，而上海和廣東兩地目標(biāo)值之和就足以達(dá)到全國的目標(biāo)值，將所有省份的目標(biāo)值相加將會(huì)遠(yuǎn)超全國的目標(biāo)值。

制定量化目標(biāo)很大程度上意味著制定了明確的考核指標(biāo)，再加上不同省份發(fā)展規(guī)劃的時(shí)間跨度通常較短，②由此會(huì)給各地政府帶來較大的壓力，進(jìn)而加劇不同地區(qū)之間的競爭。眾所周知，人工智能目前在全世界范圍內(nèi)尚處于發(fā)展的初期階段，試圖在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)重大技術(shù)突破的難度較大。而一系列量化目標(biāo)的制定，尤其是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，很可能再度催生地方政府和企業(yè)的“短視化”傾向，導(dǎo)致它們在低技術(shù)領(lǐng)域蜂擁而上，甚至陷入重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩的局面。《中國新一代人工智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2019）》顯示，截至2018年，中國人工智能企業(yè)占世界的21.67%，排名世界第二，不過多達(dá)75.2%的企業(yè)聚集在應(yīng)用層，可見中國的人工智能企業(yè)很可能已經(jīng)出現(xiàn)“短視化”跡象。

第二，就技術(shù)創(chuàng)新而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)政策注重直接增加基礎(chǔ)性研發(fā)投入，而中國的產(chǎn)業(yè)政策主要使用項(xiàng)目審批、補(bǔ)貼和稅收減免等傳統(tǒng)手段鼓勵(lì)創(chuàng)新，缺少對基礎(chǔ)性研發(fā)的直接扶持和培育。

為了促進(jìn)人工智能的發(fā)展，《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》明確指出，“許多應(yīng)用領(lǐng)域和長期研究挑戰(zhàn)不會(huì)存在明確的近期利潤驅(qū)動(dòng)因素，因此不可能完全由行業(yè)進(jìn)行解決。聯(lián)邦政府是長期高風(fēng)險(xiǎn)研究計(jì)劃以及近期發(fā)展工作的主要資金來源，以實(shí)現(xiàn)部門或機(jī)構(gòu)的具體要求，或解決私營企業(yè)并不從事的重要社會(huì)問題?！倍?，這主要指的就是人工智能關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研發(fā)投資。德國《聯(lián)邦政府人工智能戰(zhàn)略要點(diǎn)》直接制定了政府投入的預(yù)算，要求2018—2025年，政府投入約30億歐元資金用于人工智能研發(fā)。《日本機(jī)器人新戰(zhàn)略》則要求，要最大限度地應(yīng)用包括政府制度改革在內(nèi)的多種政策，增加機(jī)器人研發(fā)投資，而且事實(shí)上日本機(jī)器人革命的三大目標(biāo)全部立足于技術(shù)研發(fā)。

中國同樣高度重視人工智能的研發(fā)和創(chuàng)新，不管是中央部委還是地方政府出臺的文件，都詳細(xì)列示了所需發(fā)展的人工智能關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等內(nèi)容和目標(biāo)。不過，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國的政策存在明顯不同。一是，中國的相關(guān)政策是典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，即詳細(xì)列出政府部門將要重點(diǎn)發(fā)展和扶持的技術(shù)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)，并通過項(xiàng)目審批、補(bǔ)貼、稅收減免等主動(dòng)干預(yù)的形式推進(jìn)。比如，《廣東省新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》要求“加大人工智能重大項(xiàng)目在項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地保障、電力保障、經(jīng)費(fèi)保障等方面的支持力度，加快推進(jìn)重大項(xiàng)目的落地實(shí)施”。正如本文第二部分所述，項(xiàng)目審批、補(bǔ)貼、稅收減免等政策將會(huì)造成不公平的競爭環(huán)境，不僅會(huì)導(dǎo)致資源配置效率偏低等問題，而且可能會(huì)削弱企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力。二是，中國地方政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策通常會(huì)提出明確的創(chuàng)新量化指標(biāo)，各地為了完成量化目標(biāo)很可能會(huì)爭奪人才和技術(shù)，這將不利于基礎(chǔ)性研發(fā)的順利推進(jìn)。例如，江西省《關(guān)于加快推進(jìn)人工智能和智能制造發(fā)展的若干措施》明確提出，“大力引進(jìn)國內(nèi)外知名人工智能和智能制造企業(yè)，對新引進(jìn)國內(nèi)行業(yè)前十強(qiáng)、具有核心技術(shù)的龍頭企業(yè)，實(shí)際到位資本金達(dá)到1億元以上，企業(yè)所在地政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”，可以預(yù)期，相關(guān)政策的實(shí)施將會(huì)引發(fā)人才和企業(yè)的爭奪戰(zhàn)。

第三，就具體應(yīng)用而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府部門通常不會(huì)主導(dǎo)人工智能的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，而中國政府部門則高度重視人工智能的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，有可能導(dǎo)致各地人工智能產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化，并加劇重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩問題。

毫無疑問，發(fā)展人工智能的最終目標(biāo)是將其應(yīng)用到相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)過程以及與人民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，從而提高全社會(huì)的生產(chǎn)效率和居民福利水平。美國、德國和日本所出臺的相關(guān)文件也都表達(dá)了相關(guān)意愿。比如，日本旨在實(shí)現(xiàn)“機(jī)器人常態(tài)化”全覆蓋，包括在不同領(lǐng)域推廣機(jī)器人的使用以及跨部門靈活使用機(jī)器人等。美國則試圖通過發(fā)展人工智能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善生活質(zhì)量和加強(qiáng)國家安全。

與發(fā)達(dá)國家明顯不同的是，中國各級政府對人工智能的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用和推廣制定了非常細(xì)致的方案。不管是國務(wù)院等中央部委出臺的文件，還是地方政府出臺的文件，基本上都含有發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)和具體應(yīng)用的內(nèi)容，而且不同省份所出臺的文件高度相似。比如，廣東省提出要加快人工智能多領(lǐng)域多場景示范應(yīng)用，包括智能制造、智能政府、智能物流、智能家居、智能醫(yī)療、智能交通、智能金融、智能安防、智能農(nóng)業(yè)等;黑龍江提出要推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)化，并且推動(dòng)人工智能產(chǎn)品在工業(yè)、醫(yī)療、交通、農(nóng)業(yè)、金融、物流、教育、文化、旅游等領(lǐng)域的應(yīng)用;湖南省提出了人工智能的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)用計(jì)劃，包括智能制造、醫(yī)療健康、交通物流、文化旅游、綠色環(huán)保等。上述政策雖然有助于推動(dòng)人工智能的應(yīng)用，但是很可能會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化，進(jìn)而加劇重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題。

四、中國發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整思路

近年來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、工信部等中央部委以及各級地方政府專門針對人工智能出臺了大量政策文件，制定了未來人工智能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從而為人工智能在中國的快速發(fā)展提供了契機(jī)。不過，通過歷史對比和國際對比可知，當(dāng)前中國所出臺的產(chǎn)業(yè)政策仍然存在一定的不足。如果處理不當(dāng)，有可能導(dǎo)致各地區(qū)盲目發(fā)展人工智能，甚至陷入惡性競爭、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩的局面。本文認(rèn)為，未來中國政府部門在出臺產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)該著重做好如下三方面工作，從而更好地促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

第一，盡量不要制定明確的量化目標(biāo)，尤其避免將人工智能與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)直接掛鉤，以防引發(fā)不同地區(qū)之間人工智能的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。

產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上屬于長期政策，扶持新興產(chǎn)業(yè)的政策尤其如此。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要經(jīng)歷初創(chuàng)階段、成長階段和成熟階段等環(huán)節(jié)，這往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年。對人工智能產(chǎn)業(yè)而言，從1956年全世界首次提出“人工智能”的概念到現(xiàn)在已經(jīng)過去半個(gè)多世紀(jì)，雖然近年來“深度學(xué)習(xí)”使得人工智能進(jìn)入了新一輪發(fā)展高峰期，但是仍然面臨較大的不確定性，還有很多關(guān)鍵性技術(shù)難題需要攻克。如果將人工智能的發(fā)展與增長目標(biāo)直接掛鉤，很容易引發(fā)地方政府之間的激烈競爭，進(jìn)而引發(fā)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩的風(fēng)險(xiǎn)。而且，不同地區(qū)在激烈競爭環(huán)境中，往往不會(huì)顧及自身的比較優(yōu)勢，而是與其他地區(qū)采取高度同質(zhì)的發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而導(dǎo)致不同地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)的結(jié)局。有鑒于此，本文建議中央部委和各級政府盡量不要制定明確的量化目標(biāo)，尤其要避免將人工智能與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)直接掛鉤?？梢圆扇　爸醒胝攲釉O(shè)計(jì)+地方政府因地制宜”的模式，讓不同地區(qū)發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，這樣有助于防范不同地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。

第二，加大對人工智能關(guān)鍵領(lǐng)域基礎(chǔ)性研發(fā)的支持力度，為人工智能的發(fā)展提供核心技術(shù)支撐。

盡管人工智能會(huì)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和效率提升，但不容忽視的是，其發(fā)展也需要基礎(chǔ)性研發(fā)的支撐。例如，人工智能系統(tǒng)的計(jì)算能力高度依賴于先進(jìn)半導(dǎo)體、微處理器和高性能計(jì)算技術(shù)，但是長期以來中國的微晶片高度依賴進(jìn)口，部分類型的高端半導(dǎo)體則幾乎完全依靠進(jìn)口。要想加快發(fā)展人工智能，中國非常有必要在相關(guān)核心技術(shù)領(lǐng)域攻堅(jiān)克難。但是，僅依靠市場中某一家企業(yè)的力量在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)的突破，而且各家企業(yè)分散性地攻克技術(shù)難關(guān)還會(huì)造成資源的浪費(fèi)。正如《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》所言，“許多應(yīng)用領(lǐng)域和長期研究挑戰(zhàn)不會(huì)存在明確的近期利潤驅(qū)動(dòng)因素，因此不可能完全由行業(yè)進(jìn)行解決”。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)成為“長期高風(fēng)險(xiǎn)研究計(jì)劃以及近期發(fā)展工作的主要資金來源，以實(shí)現(xiàn)部門或機(jī)構(gòu)的具體要求，或解決私營企業(yè)并不從事的重要社會(huì)問題”。本文建議，中國政府部門尤其是中央政府應(yīng)該著力增加人工智能相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研發(fā)投入，注重實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)的突破，從而為人工智能的發(fā)展提供技術(shù)支撐。

第三，從選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策，減少對項(xiàng)目審批、目錄指導(dǎo)等直接干預(yù)手段的使用，注重營造良好的發(fā)展環(huán)境，從而促進(jìn)人工智能的健康發(fā)展。

大量研究表明，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的階段，很有必要從選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策。政府部門應(yīng)盡量避免采用項(xiàng)目審批和目錄指導(dǎo)等行政手段直接干預(yù)人工智能的發(fā)展，轉(zhuǎn)而為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，對于人工智能這一新興產(chǎn)業(yè)尤其如此。上文所述的政府部門加大對人工智能基礎(chǔ)性研發(fā)力度，本質(zhì)上也屬于為人工智能創(chuàng)造更好的創(chuàng)新環(huán)境，除此之外政府部門還應(yīng)做好如下工作：一是，構(gòu)建起跨平臺分享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。人工智能的深度學(xué)習(xí)能力需要海量數(shù)據(jù)作為支撐條件，盡管中國的科技巨頭能夠通過其專有平臺獲得海量數(shù)據(jù)，但是中國仍然缺乏標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、跨平臺分享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。如果不同地區(qū)、不同企業(yè)分頭構(gòu)建各自的數(shù)據(jù)庫，那么很容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的問題。因此，政府部門需要加快制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并且構(gòu)建起跨平臺分享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，從而為人工智能在中國的健康發(fā)展提供重要前提保障。二是，放松管制、促進(jìn)競爭。以往企業(yè)部門尤其是民營企業(yè)在部分產(chǎn)業(yè)面臨準(zhǔn)入門檻，從而導(dǎo)致發(fā)展空間受限。人工智能的應(yīng)用將會(huì)遍及各個(gè)領(lǐng)域，以放松管制、促進(jìn)競爭為核心的產(chǎn)業(yè)政策能夠?yàn)槿斯ぶ悄芷髽I(yè)提供大量的投資機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，從而更好地促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。