利益共享：解鎖一體化的鑰匙

陸銘

隨著中心城市和城市群發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，城市群內(nèi)部的一體化進(jìn)程將無(wú)法阻擋。

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)在8月26日召開(kāi)的第五次會(huì)議指出，“要按照客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚”，要“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”。然而，反觀(guān)現(xiàn)實(shí)，在傳統(tǒng)體制下，每一個(gè)地方政府都有轄區(qū)范圍之內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、招商引資和稅收最大化的訴求，結(jié)果是地區(qū)之間存在同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的零碎化發(fā)展。城市群內(nèi)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，面臨著傳統(tǒng)體制的束縛。

在發(fā)展中營(yíng)造平衡

早在十多年前，我就曾用論文的形式講過(guò)區(qū)域合作和利益共享的關(guān)系。在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的不同地區(qū)有不同的比較優(yōu)勢(shì)，有一些地方具有發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而另外一些地方則沒(méi)有這樣的比較優(yōu)勢(shì)，如果每一個(gè)地方都著眼于發(fā)展壯大自己的經(jīng)濟(jì)總量，那么，不同地區(qū)之間將沒(méi)有動(dòng)力相互分工合作，促進(jìn)生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的流動(dòng)，于是，市場(chǎng)一體化和資源的配置效率將受損。要深化區(qū)域合作，關(guān)鍵的問(wèn)題是要建立利益共享機(jī)制。如果相對(duì)劣勢(shì)地區(qū)可以從優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分享收益，并且分享的收益超過(guò)自己獨(dú)立發(fā)展所獲得的收益，就可以獲得參與經(jīng)濟(jì)一體化和地區(qū)間分工的激勵(lì)。

圖：珠三角城市群GDP、人均GDP 和常住人口規(guī)?；嵯禂?shù)變化

注：基尼系數(shù)由筆者根據(jù)廣東統(tǒng)計(jì)年鑒和各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒中的原始數(shù)據(jù)計(jì)算得到，珠三角城市群包括廣州、韶關(guān)、深圳、珠海、佛山、江門(mén)、肇慶、惠州、汕尾、河源、陽(yáng)江、清遠(yuǎn)、東莞、中山、云浮等15個(gè)城市。資料來(lái)源：作者提供 制圖：張玲

在當(dāng)下的城市群一體化進(jìn)程中，各地方政府都在口頭上支持經(jīng)濟(jì)一體化，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚。但是一到現(xiàn)實(shí)層面，就產(chǎn)生了各種擔(dān)憂(yōu)，有些著眼于本地訴求觀(guān)點(diǎn)，本質(zhì)上是與一體化相矛盾的。

最有代表性的觀(guān)點(diǎn)就是，不僅核心大城市要發(fā)展，其他地方也要發(fā)展。大家都要發(fā)展當(dāng)然是不錯(cuò)的，但細(xì)究起來(lái)，其實(shí)，這句話(huà)的言下之意，往往還是每個(gè)地方都需要有自己的經(jīng)濟(jì)總量追求。相對(duì)劣勢(shì)地區(qū)所希望的是獲得優(yōu)勢(shì)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而不是促進(jìn)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)地區(qū)的高效集聚。

每個(gè)地方都要發(fā)展本身并不錯(cuò)，但無(wú)論經(jīng)濟(jì)理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)向少數(shù)核心大城市及周?chē)貐^(qū)集聚，更加有利于促進(jìn)總體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且發(fā)揮中心城市對(duì)其他地區(qū)的帶動(dòng)作用。不僅如此，在這個(gè)過(guò)程中，雖然不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)規(guī)模差異有可能擴(kuò)大，但是地區(qū)之間的人均GDP差距和生活質(zhì)量差距卻是縮小的。換句話(huà)來(lái)說(shuō)，地區(qū)之間的平衡發(fā)展不是說(shuō)大家都發(fā)展同樣的產(chǎn)業(yè)，而是相互分工，各有差異，同時(shí)，人均水平趨于一致。

由于眾所周知的原因，在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)國(guó)家級(jí)城市群里，珠三角的城市主要集中在廣東省內(nèi)，一體化相對(duì)容易。從珠三角城市群的發(fā)展可以看到，隨著15個(gè)不同城市常住人口規(guī)模差距的增加，各城市之間GDP規(guī)模的差距也在同步擴(kuò)大，但城市間的人均GDP基尼系數(shù)總體上是在下降的。而且，近十年來(lái)，城市間經(jīng)濟(jì)規(guī)模的差距相對(duì)平穩(wěn)，而人口規(guī)模差距擴(kuò)大，人均GDP差距明顯縮小。根據(jù)我們的計(jì)算，如果把珠三角分為廣州、深圳兩市與其他城市兩組，在1995年-2017年間，兩市在15個(gè)城市GDP總量中的份額從46%上升到53.9%，人口份額從26.66%上升到34.70%，同期，兩市與其他城市的人均GDP差距則從2.34倍下降到了2.20倍。如果考慮到核心大城市的生活成本（特別是房?jī)r(jià)）更高，城市之間的實(shí)際人均GDP和生活質(zhì)量差距更小。這一趨勢(shì)呈現(xiàn)出了中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議所指出的“在發(fā)展中營(yíng)造平衡”的趨勢(shì)，而用我在之前的研究里更為學(xué)理化的表述，這個(gè)過(guò)程就是“在集聚中走向平衡”的過(guò)程。

如何利益共享

但是在中國(guó)的其他城市群，由于跨越了省級(jí)行政邊界，要實(shí)現(xiàn)不同城市之間的分工協(xié)作，就碰到了巨大的障礙，而其中最為重要的障礙就是如何讓不同的城市共享一體化所帶來(lái)的成果。而恰恰由于利益共享機(jī)制的缺失，相對(duì)劣勢(shì)地區(qū)的感受就是，似乎中心城市的發(fā)展是以犧牲周邊其他城市的發(fā)展為前提的，中心城市并沒(méi)有發(fā)揮帶動(dòng)其他城市發(fā)展的作用。甚至因?yàn)檫@樣的認(rèn)識(shí)，市場(chǎng)配置資源而體現(xiàn)出的集聚效應(yīng)，被污名化為了“虹吸效應(yīng)”。

既然一體化將進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)要素向中心城市的集聚，那么，如何讓相對(duì)劣勢(shì)的中小城市能夠分享中心城市更快發(fā)展所帶來(lái)的成果？對(duì)此，我談五點(diǎn)看法：

首先，在集聚中走向平衡的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路，必須以地區(qū)之間的人口自由流動(dòng)為前提。人口自由流動(dòng)本身就是中小城市一部分人口共享中心城市發(fā)展成果的途徑。中心城市對(duì)來(lái)自于其他城市的長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)人口應(yīng)加快落戶(hù)的速度，降低落戶(hù)的門(mén)檻，讓他們直接以納稅人身份在中心城市獲得醫(yī)療和教育資源的平等權(quán)利。而對(duì)于中小城市來(lái)說(shuō)，在總量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有限的情況下，適度的人口流出，有利于當(dāng)?shù)厝司鵊DP水平的提高。

第二，為了“在發(fā)展中營(yíng)造平衡”，要從根本上淡化地方政府的GDP和稅收總量考核機(jī)制。特別是相對(duì)缺乏集聚經(jīng)濟(jì)的中小城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效應(yīng)更注重人均指標(biāo)。相比之下，中心城市如果一定要有指標(biāo)的話(huà)，應(yīng)更偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量指標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和人口的高效集聚。有地方官員問(wèn)我，現(xiàn)在雖然說(shuō)不唯GDP，但是也不能不要GDP，怎么看？要GDP當(dāng)然是對(duì)的，關(guān)鍵問(wèn)題是通過(guò)什么方式來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)？如果是通過(guò)地方政府“擼起袖子加油干”，提高行政效率，改善營(yíng)商環(huán)境，這當(dāng)然是好事。但是，如果是通過(guò)削弱中心城市的集聚力，來(lái)追求相對(duì)劣勢(shì)地區(qū)的GDP快速增長(zhǎng)，那么在總體上就會(huì)使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚效應(yīng)被削弱，得不償失。

第三，不妨在城市群內(nèi)部探索成立共同發(fā)展基金，由相關(guān)各地區(qū)政府按各自GDP總量進(jìn)行共建，專(zhuān)門(mén)用于提供跨界的公共品，既要對(duì)于中心城市及周?chē)鷥?yōu)勢(shì)地區(qū)的投入（如跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)和人口的承載力，也要推進(jìn)城市群內(nèi)部公共服務(wù)均等化和對(duì)相對(duì)劣勢(shì)地區(qū)有效的轉(zhuǎn)移支付。

第四，財(cái)稅分享機(jī)制。上述由各地區(qū)政府共同成立的發(fā)展基金，如果作為投資基金，按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，目標(biāo)是最大化投資回報(bào)，那么，所產(chǎn)生的利潤(rùn)分享本質(zhì)就是財(cái)稅分享。此外，在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了一些飛地經(jīng)濟(jì)的實(shí)驗(yàn)，中小城市聯(lián)合中心大城市，利用大城市的地理位置優(yōu)勢(shì)，共建產(chǎn)業(yè)園，并分享由產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)生的稅收。其中，共建產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)用地指標(biāo)可以來(lái)自于相對(duì)外圍的中小城市，而資金投入則更多來(lái)自于中心城市。

第五，服務(wù)互通共享。在城市群一體化進(jìn)程中，具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的中心城市，必須以更為開(kāi)放的姿態(tài)，探索將優(yōu)質(zhì)資源服務(wù)于其他地區(qū)的體制和機(jī)制，特別是醫(yī)療和教育等公共服務(wù)資源。既要對(duì)來(lái)自于其他城市的長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)人口加快落戶(hù)，又要通過(guò)在異地建設(shè)分院和人員交流等形式，形成服務(wù)于其他地區(qū)的共享機(jī)制。中心城市要看到服務(wù)的互通共享是著眼于整個(gè)城市群的共同發(fā)展的，如果鼠目寸光，僅看到“共享”，看不到“共贏(yíng)”，則難以真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

只有在以上利益共享機(jī)制之下，改革各自為政的體制基礎(chǔ)，城市群內(nèi)部一體化的進(jìn)程才能夠順利推進(jìn)，才可能通過(guò)加強(qiáng)中心城市建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)和人口的承載力，更好地發(fā)揮中心城市對(duì)于整個(gè)城市群發(fā)展的帶動(dòng)作用。為了順利實(shí)現(xiàn)這個(gè)美好的愿景，不妨成立跨行政邊界的類(lèi)政府機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職于提供跨界公共品，以公路和鐵路的網(wǎng)絡(luò)化為抓手，以制度和政策的一體化為保障，形成城市群和都市圈內(nèi)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

（編輯：蘇琦）