“審監(jiān)分離”的實(shí)踐困境與實(shí)現(xiàn)路徑

○高 雪

我國(guó)新一輪行政審批改革自實(shí)施以來(lái)，各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行了試點(diǎn)工作，紛紛成立了行政審批局。行政審批局模式在實(shí)踐中采取了“審監(jiān)分離”的做法，審批事項(xiàng)由原職能部門(mén)徹底地轉(zhuǎn)移到行政審批局或?qū)ｉT(mén)負(fù)責(zé)行政審批的政務(wù)中心，原職能部門(mén)僅保留對(duì)審批行為的監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中，“審監(jiān)分離”模式面臨的現(xiàn)實(shí)困境有“信息孤島”、處罰權(quán)配置不當(dāng)、審監(jiān)職責(zé)劃分不明、容易滋生尋租現(xiàn)象 ，必須進(jìn)一步從政府權(quán)力的橫向配置、職能調(diào)整與角色轉(zhuǎn)變、審監(jiān)分離后的監(jiān)管如何實(shí)施以及權(quán)力制衡機(jī)制等路徑推進(jìn)改革。

一、“審監(jiān)分離”的實(shí)踐困境

行政審批中的“審監(jiān)分離”是指將行政審批權(quán)力和監(jiān)督管理職責(zé)分開(kāi)，審批權(quán)力集中到行政審批局或?qū)ｉT(mén)負(fù)責(zé)行政審批的政務(wù)中心，原職能部門(mén)僅保留對(duì)審批行為的監(jiān)督權(quán)，從而構(gòu)建起由分散審批到集中服務(wù)、審監(jiān)相對(duì)分離的管理新格局?！皩彵O(jiān)分離”的意義在于，一是打破了傳統(tǒng)的“審監(jiān)合一”行政管理體制、剔除了審批部門(mén)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的弊端；二是解決了審批效率低下、不集中的問(wèn)題；三是提高了行政審批的透明度，在一定程度上解決了因行政審批部門(mén)林立而導(dǎo)致的職權(quán)分散和權(quán)力碎片化問(wèn)題。但同時(shí)，這一做法也容易造成行政審批部門(mén)對(duì)行政審批的監(jiān)督不力的后果，而且這個(gè)問(wèn)題會(huì)隨著審批事項(xiàng)陸續(xù)集中到行政審批部門(mén)逐漸集聚和放大，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

其一，容易形成“信息孤島”。雖然行政審批局的審批模式在體制上打破了原職能部門(mén)在審批事項(xiàng)上的物理性集中，但“審監(jiān)分離”后的審批部門(mén)和職能部門(mén)傾向于從自身工作角度考慮問(wèn)題，影響審監(jiān)工作無(wú)縫銜接，特別是由于審監(jiān)信息共享平臺(tái)的建設(shè)仍不完善，審批部門(mén)與原職能部門(mén)之間的信息流通不暢，容易導(dǎo)致審批不及時(shí)或監(jiān)管不到位。因此，當(dāng)務(wù)之急是整合和完善既有的信息共享平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，打破“信息孤島”。

其二，處罰權(quán)的配置不當(dāng)?！皩彵O(jiān)分離”后的原職能部門(mén)仍掌握撤銷(xiāo)行政許可和行政處罰權(quán)，行政審批局并不享有這一權(quán)力。行政調(diào)查、行政審批與行政處罰應(yīng)屬同一行動(dòng)體系，行政調(diào)查是行政審批的前提基礎(chǔ)，要確保審批材料的真實(shí)性；當(dāng)行政審批部門(mén)發(fā)現(xiàn)審批的材料存在虛假情況時(shí)，則會(huì)受到行政處罰。若只劃撥調(diào)查權(quán)，而不劃撥處罰權(quán)，則不符合治理邏輯；賦予審批部門(mén)處罰權(quán)是對(duì)行政效能的保障，能夠減少各部門(mén)之間因“信息孤島”而產(chǎn)生過(guò)多的執(zhí)法成本。

其三，審監(jiān)職責(zé)劃分不明。行政審批局的核心職權(quán)是行政審批權(quán)，調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)的行使與審批事項(xiàng)密不可分，原職能部門(mén)的職權(quán)主要是監(jiān)管。監(jiān)管對(duì)象是獲得審批的行政相對(duì)人和未獲得審批但已從事相關(guān)活動(dòng)的行為人；監(jiān)管內(nèi)容是行為人是否獲得行政審批，若已獲得行政審批，還需遵紀(jì)守法。對(duì)于那些未獲得審批而擅自違法從事相關(guān)活動(dòng)的行為人，原職能部門(mén)應(yīng)依法予以處置，并對(duì)其作出相應(yīng)處罰。對(duì)已獲得審批但存在違反規(guī)定情形行為的行政相對(duì)人，原職能部門(mén)應(yīng)撤銷(xiāo)行政許可。但撤銷(xiāo)行政許可應(yīng)與審批部門(mén)的職責(zé)關(guān)聯(lián)起來(lái)。

其四，容易滋生“尋租”現(xiàn)象。制度規(guī)范的行政審批中介可與政府形成良好的合作關(guān)系，成為政府行政審批的輔助力量。行政審批中介可進(jìn)行行政審批材料的初步審查，政府可將此作為審批依據(jù)，從而節(jié)省了大量行政成本。但若對(duì)審批中介監(jiān)管不到位，易給監(jiān)管部門(mén)、行政相對(duì)人和行政審批中介提供“尋租”空間。然而，行政審批中介負(fù)責(zé)技術(shù)審查，出具技術(shù)審查報(bào)告，行政審批部門(mén)根據(jù)技術(shù)審查報(bào)告對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行下一步審批，未能通過(guò)技術(shù)審查則可能使審批進(jìn)程中斷甚至失敗。因此可見(jiàn)，行政審批中介在行政審批過(guò)程中有較大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。由于對(duì)行政審批中介缺乏有效的監(jiān)督，因此在實(shí)踐中可能存在行政相對(duì)人為順利通過(guò)審批而向?qū)徟薪榛驅(qū)徟鷨挝恍匈V的情況，甚至審批中介或?qū)徟鷨挝煌{行政相對(duì)人行賄，或雙方“合謀”尋租。

二、“審監(jiān)分離”的實(shí)現(xiàn)路徑

行政審批局的產(chǎn)生意味著打破原有的權(quán)力分配與平衡，實(shí)現(xiàn)從“平臺(tái)集聚到實(shí)體承辦”、由審批機(jī)構(gòu)物理空間的整合到權(quán)力的整合和部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，主要涉及權(quán)力的橫向配置、職能調(diào)整與角色轉(zhuǎn)變、審監(jiān)分離后的監(jiān)管如何實(shí)施以及權(quán)力制衡機(jī)制等問(wèn)題，為避免上述困境，可從以下三方面入手：

第一，完善權(quán)力的橫向配置。橫向分割審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)，是在不修改現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，通過(guò)法律規(guī)定的程序，由行政機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序調(diào)整行政審批主體，重新分配行政審批權(quán)力和設(shè)置行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。各職能部門(mén)讓出審批權(quán)，職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)為審批監(jiān)管和提供服務(wù)，而審批權(quán)力則由行政審批局統(tǒng)一集中行使。行政審批局在審批業(yè)務(wù)時(shí)，通過(guò)審批與監(jiān)管信息交換平臺(tái)將與審批決定有關(guān)的信息向監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行自動(dòng)推送；監(jiān)管部門(mén)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或作出的行政處罰決定，及時(shí)錄入信息交換平臺(tái)，向?qū)徟块T(mén)推送，作為下一步審批的依據(jù)。因此，必須要建立一個(gè)完善的信息共享平臺(tái)和通暢無(wú)阻的信息交流機(jī)制，使行政審批局與其他部門(mén)之間及時(shí)實(shí)現(xiàn)工作對(duì)接和相互制衡。

第二，加強(qiáng)職能調(diào)整與角色轉(zhuǎn)變。改革前，各職能部門(mén)既擁有審批權(quán)又掌握管理權(quán)，審批權(quán)力和管理職責(zé)相對(duì)混淆，一定程度上造成了“重審批、輕監(jiān)管”“重審批、輕服務(wù)”“以審代管”等后果；改革后，審批權(quán)從原職能部門(mén)劃出，由行政審批局或?qū)ｉT(mén)的政務(wù)中心集中行使。這就要求原職能部門(mén)必須加快轉(zhuǎn)變工作方式，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升服務(wù)質(zhì)效，更加注重自身“服務(wù)者”的角色定位，實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變，從機(jī)制上推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和服務(wù)型政府的建設(shè)。

第三，建立監(jiān)管實(shí)施及權(quán)力制衡機(jī)制。監(jiān)管是“審監(jiān)分離”后最重要的部分，各級(jí)部門(mén)、單位授權(quán)之后，一個(gè)審批公章能解決以前的很多問(wèn)題，那么“審監(jiān)分離”后如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子就成了關(guān)鍵所在。因此， 所有行政權(quán)力必須進(jìn)入行政權(quán)力平臺(tái)公開(kāi)運(yùn)行，逐項(xiàng)健全完善行政權(quán)力事項(xiàng)內(nèi)部流程圖、裁量基準(zhǔn)，固化流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，不斷拓展行政權(quán)力依法規(guī)范公開(kāi)運(yùn)行平臺(tái)功能。根據(jù)地方實(shí)際情況，圍繞幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，如提供高效服務(wù)、維護(hù)公平的市場(chǎng)環(huán)境、維護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)和生命安全等，實(shí)施監(jiān)管清單制度，如“負(fù)面清單”

“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“隨機(jī)抽查清單”“流程清單”等，厘清職責(zé)界限，明確責(zé)任主體，防止監(jiān)管“真空”。

此外，隨著審批職能、審批事項(xiàng)的集中和審批平臺(tái)的數(shù)字化改造，審批流程、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批手段也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整，最大程度地精簡(jiǎn)審批程序、提高審批效率和增強(qiáng)審批透明度。

1.進(jìn)一步細(xì)化審批事項(xiàng)的辦理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范審批手續(xù)，重點(diǎn)解決歷史遺留下來(lái)的“老、大、難”問(wèn)題，特別是要把每個(gè)崗位的職責(zé)權(quán)限、各事項(xiàng)的審查標(biāo)準(zhǔn)以報(bào)表、文件等形式固定下來(lái)，制定行政審批的工作指南。這樣不僅能夠大大減少工作人員的自由裁量權(quán)，也節(jié)省了群眾的時(shí)間成本。

2.對(duì)于一些如辦理?xiàng)l件和申請(qǐng)材料不夠明確的，或者審批專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)但辦理數(shù)量很少的審批事項(xiàng)，交由其他相關(guān)部門(mén)提出辦理意見(jiàn)后，再由審批部門(mén)按照意見(jiàn)處理。

3.進(jìn)一步升級(jí)審批服務(wù)平臺(tái)，對(duì)各審批事項(xiàng)進(jìn)行聚類(lèi)標(biāo)簽化，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析方法研究每一類(lèi)的特征，如時(shí)空分布、人群分布、問(wèn)題焦點(diǎn)等，找出規(guī)律，發(fā)現(xiàn)工作過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，為下一步的審批工作提供預(yù)判。

“審監(jiān)分離”的改革讓權(quán)力的行使流程化規(guī)范化，將分散的權(quán)力集中由一個(gè)部門(mén)行使，再把集中的權(quán)力通過(guò)公正程序予以分解，使審批、監(jiān)管、執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié)良性互動(dòng)，避免行政自由裁量權(quán)對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)。

總之，行政審批制度改革是各級(jí)政府在新常態(tài)下深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的必然要求，“審監(jiān)分離”改革作為行政審批制度改革的重要組成部分，以簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)重塑政務(wù)系統(tǒng)權(quán)責(zé)關(guān)系和進(jìn)行政府治理模式再造，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管體制和機(jī)制來(lái)保證公平與秩序，以及通過(guò)優(yōu)化服務(wù)來(lái)提供便利和加強(qiáng)品質(zhì)。審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)適當(dāng)分開(kāi)實(shí)現(xiàn)了審批部門(mén)整體化，是探索決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互分離、相互制約機(jī)制的內(nèi)在要求，但同時(shí)也面臨審批與監(jiān)管相互割裂的現(xiàn)實(shí)困境，“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的約束機(jī)制失效，產(chǎn)生兩種極端：審批者或過(guò)度增加審批難度以規(guī)避審批責(zé)任，或?yàn)橛细母锬繕?biāo)而過(guò)于簡(jiǎn)化審批；監(jiān)管方或消極監(jiān)管以規(guī)避責(zé)任，或故意強(qiáng)化監(jiān)管而變相增加權(quán)力。為此，關(guān)鍵問(wèn)題是如何使權(quán)力在不同政府部門(mén)之間進(jìn)行調(diào)整和分配，以及如何保證各部門(mén)之間的權(quán)力制衡有效。