流動社會的確定性治理

汪仲啟

[摘 要]提高流動社會的治理效能是當前創(chuàng)新社會治理的題中之意，上海市金山區(qū)亭林鎮(zhèn)以房屋租賃“旅館式”服務(wù)管理改善“安居”條件，以勞務(wù)市場管理優(yōu)化“樂業(yè)”環(huán)境為出發(fā)點，探索黨建引領(lǐng)、村民自治、依法治理“三位一體”的社會治理新路，為流動社會治理提供了一定的經(jīng)驗借鑒。

[關(guān)鍵詞]社會治理;流動人口;亭林鎮(zhèn)

據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告 2018 》數(shù)據(jù)顯示，2017年，中國流動人口規(guī)模為 2.44 億人，盡管比 2016年的 2.45 億人下降了 82 萬人，但總量仍然相當龐大①。尤其是對于上海這樣一個超大城市，流動人口高度集聚，流動人口問題成為關(guān)系城市治理現(xiàn)代化水平提升的重要因素，如流動人口的戶籍、就業(yè)、教育、治安、計劃生育、社會保障等公共服務(wù)需求，既關(guān)系著流動人口群體自身，也關(guān)系著相關(guān)政府部門如勞動、公安、司法、工商、交通、街道辦事處、居委會（或村委會）等多元城市主體，是經(jīng)濟問題、政治問題和社會問題的綜合體現(xiàn)。因此，提高流動社會的治理效能也是當前創(chuàng)新社會治理的題中之意，上海市金山區(qū)亭林鎮(zhèn)城鄉(xiāng)接合部探索出的“旅館式”服務(wù)治理模式，為流動社會治理提供了一定的經(jīng)驗借鑒。

一、流動人口及其治理議題

人口流動是我國改革開放以來城鎮(zhèn)化加速發(fā)展進程中的顯著特征之一，而流動人口則是我國戶籍制度下的特有“產(chǎn)物”：一方面，流動人口是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成力量;另一方面，受戶籍制度的影響，流動人口無法在居住地享受平等的公共服務(wù)，基本權(quán)益難以得到保障。過去，城市社會管理部門對流動人口的關(guān)注往往集中在負面影響上，比如，對流入地生態(tài)環(huán)境、治安安全等方面的影響，把流動人口當成影響社會秩序的重點對象，采取較為粗暴的“管制”手段，忽視了流動人口與城市發(fā)展之間的辯證關(guān)系，更忽視了流動人口的基本公共服務(wù)需求。有學者曾指出流動人口存在的三個維度的劣勢：作為移民的社會文化劣勢、作為勞工的市場劣勢以及作為外地人在地方公共管理和服務(wù)體系中的劣勢地位②，提出要從經(jīng)濟、政治和社會建構(gòu)等多維度去解決。再加上流動人口的高流動性、高風險工作、低社會地位、遠離家人及熟悉的社會環(huán)境等③，“流動人口在創(chuàng)造財富與價值的同時，其流動本身蘊藏并聚集著風險”④。比如，高觸發(fā)性與無序流動型風險、流入地與流入地體制割裂型風險、系統(tǒng)性風險、價值與技術(shù)非理性風險、科層制結(jié)構(gòu)性風險⑤。既有宏觀制度層面的影響，也關(guān)系到微觀個人權(quán)益。

隨著管理實踐問題的逐步凸顯，如管理理念落后，管理機制滯后，法律法規(guī)不健全、人口信息網(wǎng)絡(luò)體系不健全等問題⑥，全國各地紛紛探索流入人口居住地的社會管理模式，比如在相應(yīng)區(qū)域設(shè)置相關(guān)流動人口管理機構(gòu)，通過“以房管人”“以業(yè)管人”“以證（暫住證、居住證）管人”等具體的技術(shù)手段保證管理水平，取得了一定實效。就整個管理趨勢而言，我國城市流動人口管理經(jīng)歷了從限制流動、粗放管理和控制管理等階段，對流動人口由被動、靜態(tài)、單項的防范管理逐步轉(zhuǎn)向主動、動態(tài)、綜合的積極居住地管理。從防范到促進融合，從治安優(yōu)先到落實服務(wù)，流動社會治理經(jīng)歷了一個價值轉(zhuǎn)向的過程，尤其是從黨的十八大報告提出的“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)”，到十九大報告強調(diào)要“多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義”，更加突出基本公共服務(wù)均等化和社會公平正義。所以，新時代處理流動人口問題，核心要解決好兩大問題：一是如何保障流動人口的權(quán)益，二是如何在服務(wù)好流動人口的基礎(chǔ)上維護社會秩序。

二、亭林城鄉(xiāng)接合部的治理難題

亭林鎮(zhèn)地處松江、奉賢、金山三區(qū)交界處，自古就是浦南重鎮(zhèn)。隨著城市化和工業(yè)化的加快推進，城鎮(zhèn)邊界不斷向外拓展，近郊村莊逐漸被納入城市范圍，日銘、勝瑞、雙匯等大型勞動密集型企業(yè)的相繼落戶吸引了大批外來人口的涌入。由于低廉的住房和交通成本，流動人口房屋租賃不斷向農(nóng)村宅基地房屋租賃市場轉(zhuǎn)移，使得亭林工業(yè)區(qū)周邊的東新、亭東、龍泉3個自然村集聚了大量外來人口，3個自然村常住人口3.36萬人，常住外來人口達2.4萬人，外來人口占比超過70%，域內(nèi)出租房屋數(shù)超過11800間，非法勞務(wù)中介公司近100家。日益增長的住房需求和就業(yè)需求造成亭林鎮(zhèn)城鄉(xiāng)接合部出現(xiàn)人口和住房的空間錯配，給居住地提出了三大治理難題。

1.租賃房屋“燃點”多群眾“安居”難

亭林鎮(zhèn)城鄉(xiāng)接合部租賃房屋大多以磚混結(jié)構(gòu)為主，耐火等級低，消防設(shè)施配套不齊全，電動自行車違規(guī)停放、充電等現(xiàn)象頻發(fā)，居住環(huán)境安全系數(shù)低、防范能力弱。且一個租賃戶房間規(guī)模一般在10間以上、居住人數(shù)30人以上，相當于一個小型旅館，一旦發(fā)生火災(zāi)極易造成人員群死群傷，風險危害涉及面廣、擴散性強，人民群眾“安居”難。

2.就業(yè)市場“亂點”多群眾“樂業(yè)”難

初步估算，亭林鎮(zhèn)外來從業(yè)人員有3萬多人，大量的就業(yè)需求促使勞務(wù)就業(yè)市場不斷擴大，但高度流動性和不穩(wěn)定性給市場管理帶來難度，非法經(jīng)營、違法犯罪等隱患較大。據(jù)排查，高峰期有100多家勞務(wù)中介公司，但證照齊全的僅有10家，勞務(wù)就業(yè)市場的亂象容易引發(fā)勞資糾紛，甚至進一步擴大為糾紛訴訟，不僅有損外來人口的個人權(quán)益，同時也影響到社會秩序的和諧穩(wěn)定，人民群眾“樂業(yè)”難。

3.治安防控“盲點”多群眾安全感低

亭林鎮(zhèn)城鄉(xiāng)接合部人口密度大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動性強，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、入室盜竊、盜竊“三車”等案件時有發(fā)生，人民群眾的安全感低。這對居住地的治安防控體系、風險治理的技術(shù)和水平提出了更高要求。

三、突出民生服務(wù)的治理模式

針對亭林工業(yè)區(qū)周邊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村租賃房屋基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、勞務(wù)市場管理無序等問題，亭林鎮(zhèn)以房屋租賃“旅館式”服務(wù)管理改善“安居”條件，以勞務(wù)市場管理優(yōu)化“樂業(yè)”環(huán)境為出發(fā)點，探索黨建引領(lǐng)、村民自治、依法治理“三位一體”的社會治理新路，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.以黨建工作為引領(lǐng)，試行“旅館式”服務(wù)管理，發(fā)揮樣板示范作用

（1）黨員帶頭示范動員租賃戶參與。試點之初，組織“黨員志愿者宣傳隊”“黨員安全巡邏隊”對租賃房間數(shù)超過30間以上的租賃戶逐一開展政策宣講，引導(dǎo)村民認識違法租賃行為的危害。推廣過程中，老黨員率先將自家租賃房屋按照建設(shè)標準逐一進行整改落實，帶動周邊10余家租賃戶參與其中。

（2）創(chuàng)新黨建品牌優(yōu)化租賃服務(wù)質(zhì)量。先后創(chuàng)建“三好房東”評比、“美麗家庭”之“平安之家”評創(chuàng)、“屋里廂房”綜合服務(wù)中心、“互聯(lián)網(wǎng)+”旅館式總臺公眾號等黨建特色品牌，一方面，通過有組織、有活動的方式有序推進房屋租賃服務(wù)管理工作，提高外來人員和房東的法律意識和責任意識;另一方面，通過營造評比、創(chuàng)建的氛圍調(diào)動租賃戶改善租賃房屋居住條件和質(zhì)量的積極性。

2.以村民自治為基礎(chǔ)，實施統(tǒng)一管理，促進農(nóng)民增收、租戶安居

按照“政府引導(dǎo)、村民自治、公眾參與”的工作思路，在房屋租賃“旅館式”服務(wù)管理中充分激發(fā)村民參與自治的積極性和自我管理的能力，通過改善農(nóng)村居住租賃房屋安全性和舒適性，打通租賃渠道，增加農(nóng)民房屋租賃收益。

（1）規(guī)范制度標準守好準入門檻。根據(jù)相關(guān)制度，亭林鎮(zhèn)制定《亭林鎮(zhèn)宅基地房屋租賃管理辦法（試行）》，重點圍繞租賃房屋消防安全、治安安全等規(guī)范要求，禁止不符合安全標準的租賃房屋進入租賃市場。

（2）搭建管理架構(gòu)突出村居自治。建立“街道實施、村居落實、房東房客參與、齊抓共管”的管理架構(gòu)，理清政府、職能部門、村委會、房東、承租人的職責，以村為基本單位，各村居將房屋租賃和流動人口服務(wù)管理的相關(guān)責任、要求納入自治體系范疇，充分收集村民意見和建議，召開村民代表大會，表決通過《農(nóng)村宅基地房屋租賃管理辦法》并寫入村規(guī)民約。

（3）依托“總臺”集中統(tǒng)一服務(wù)。把一間間分散的租賃房屋作為“虛擬旅館”的一個樓層、一間客房，每個村綜治中心設(shè)立一個集“租房審核、信息采集、監(jiān)督檢查、情況報送”等基本功能于一體的“旅館式服務(wù)管理總臺”，做好“租房安全審核、指導(dǎo)合同簽訂、租客登記注銷、日常監(jiān)督管理、安全隱患整改”等五個環(huán)節(jié)工作。參照旅店“人來登記、人走注銷”的管理模式，租客通過“旅館總臺”登記辦理入住手續(xù)，離開時辦理注銷手續(xù)，便于村、駐村民警以及公安機關(guān)從源頭實現(xiàn)對流動人口信息管理和實時掌握租賃情況，及時收集各種信息。此外，“旅館總臺”提供租賃合同簽訂，安全防范教育以及流動人口登記、辦證等服務(wù)。

（4）分級管理與社會力量巡查。根據(jù)租賃房屋的建筑、消防、治安安全狀況，實行綠、黃、紅“三色”等級管理。在整合村綜治網(wǎng)格員、戶口協(xié)管員、專職巡防等力量的基礎(chǔ)上，發(fā)動房東、承租人組建租賃房屋專兼職管理隊伍，將流動人口和居住租賃房屋排查、安全檢查內(nèi)容納入網(wǎng)格管理日常工作，對綠牌每季度巡查檢查1次，黃牌每個月檢查1次，紅牌督促房主提升安全意識，改善租賃房屋安全基礎(chǔ)設(shè)施，做到租賃房屋基礎(chǔ)信息常采常新，安全隱患及時發(fā)現(xiàn)。

3.以依法治理為保障，推行“疏堵結(jié)合”管理機制，凈化勞務(wù)市場環(huán)境

在勞務(wù)市場治理中，通過“疏導(dǎo)結(jié)合”的管理機制，規(guī)范勞動就業(yè)市場，增強人民群眾“樂業(yè)”的獲得感和安全感。

（1）政府主導(dǎo)治理“堵”源頭。鎮(zhèn)綜治辦牽頭，勞動監(jiān)察、市場監(jiān)管、城管、公安、市容和拆違等多元主體參與“黑中介”整治聯(lián)合執(zhí)法檢查，以告知、執(zhí)法等手段，從源頭上壓縮“黑中介”生存空間。

（2）調(diào)動社會力量“疏”渠道。發(fā)揮政府公益性招聘平臺作用，求職高峰期舉辦大型公益性招聘活動，常態(tài)化開展周末人才市場招聘會、職業(yè)介紹見面會，拓寬外來人口就業(yè)渠道，增強求職的便利性。

（3）優(yōu)化勞務(wù)環(huán)境“重”規(guī)范。制訂《亭林鎮(zhèn)勞務(wù)中介公司評分表》，根據(jù)評分將優(yōu)秀的勞務(wù)公司推薦給用人單位，引導(dǎo)市場良性發(fā)展;積極引導(dǎo)全鎮(zhèn)勞務(wù)公司集中場地辦公，解決勞務(wù)中介有“市”無“場”的難題，為外來務(wù)工人員獲取求職信息提供一個規(guī)范、有序、安全的勞務(wù)環(huán)境和平臺。

（4）“以業(yè)控人”落實企業(yè)責任。將日銘、雙匯等用工量大的企業(yè)吸收為綜治委成員單位，按照“誰主管誰負責、誰雇傭誰負責”原則，落實單位管理責任，規(guī)范企業(yè)流動人口登記、證件發(fā)放、信息采集和宣傳教育等工作，做到“來登去消”管理。

四、流動人口服務(wù)型治理的啟示

亭林城鄉(xiāng)接合部作為超大城市中典型的流動人口聚集地，通過“旅館式”服務(wù)彌補了高流動性帶來的信息“鴻溝”和管理“真空”，有利于從源頭上減輕流動風險的不確定性，增強治理的預(yù)見性、預(yù)警性和防范能力，而其突出民生的治理理念則為提升流動社會治理效能插上了助力的“翅膀”。

1.樹立改善民生的服務(wù)理念

正確看待外來流動人口和城市發(fā)展的辯證關(guān)系，要認識到外來流動人口對流入地經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻，樹立正確的服務(wù)理念，堅持以人民為中心，抓實租賃房屋服務(wù)管理，為流動人口提供人性化服務(wù)，保障流動人口的權(quán)益，幫助解決實際生活需求，讓其在獲得高質(zhì)量的安全服務(wù)的同時享受到實實在在的經(jīng)濟收益，增強了流動人口對居住地的歸屬感，幫助其更好地融入所在城市。

2.轉(zhuǎn)變治理理念，突出服務(wù)功能

社會治理一味追求“堵”和“運動式治理”只能治標不能治本，必須采取“疏堵結(jié)合”的方式，變單純管理手段為服務(wù)為主，形成政府引導(dǎo)、村民自治、社會參與的社會治理氛圍，這正契合了流動人口管理由單一防范管制向全面綜合服務(wù)管理過渡的發(fā)展趨勢。

3.豐富治理主體，實現(xiàn)多元共治

“旅館式”服務(wù)的“自治”模式以整體性思維和系統(tǒng)性思維調(diào)動了流動人口、用工企業(yè)、城市社會和政府部門等多主體力量之間的協(xié)同，尤其是將租賃戶納入監(jiān)督巡查隊伍，突出了流動人口在居住地的主人翁地位，有利于實現(xiàn)多元主體之間的社會融合，打造共治共建共享的治理新格局。

4.利用技術(shù)手段做好風險預(yù)警

亭林城鄉(xiāng)接合部將流動人口管理系統(tǒng)與房屋租賃系統(tǒng)對接，實現(xiàn)流動人口管理網(wǎng)、房屋租賃系統(tǒng)“二網(wǎng)合一”，通過信息化和智能化為有關(guān)部門提供精準信息，建立起全流程、全主體、可追蹤的預(yù)警防范機制，加強了流動人口治理主體間的信息資源共享，有效掌握風險狀況與變化趨勢，為風險決策提供科學依據(jù)。

注釋：

①陶霞飛：《流動人口社會工作的效能、邊界與推進路徑——基于社會工作機構(gòu)與社會工作者視角的實證研究》，《四川理工學院學報（社會科學版）》2019年第3期。

②關(guān)信平：《中國流動人口問題的實質(zhì)及相關(guān)政策分析》，《國家行政學院學報》2014年第5期。

③段成榮等：《當前我國人口流動形勢及其影響研究》，《山東社會科學》2017年第9期。

④木永躍：《超大城市流動人口社會風險及其治理》，《新視野》2018年第6期。

⑤木永躍：《流動人口社會風險管理研究范式的革新》，《上海行政學院學報》2019年第3期。

⑥馬愛榮：《我國城鎮(zhèn)化進程中流動人口社會管理的研究進展》，《中國集體經(jīng)濟》2015年第30期。

（作者單位：中共上海市委黨校公共管理教研部）

（責任編輯 王 玉）