農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論·實(shí)踐和路徑研究

摘要 從國(guó)家層面和廣東省層面梳理農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，在此基礎(chǔ)上總結(jié)出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的理論基礎(chǔ)，對(duì)比分析重慶“地票”模式、蕪湖“直接入市”模式和廣州白云“部分出讓”和“土地出讓價(jià)款+配建物業(yè)”模式成功的實(shí)踐探索，進(jìn)而提出在全國(guó)具有普適性的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑及政策建議。

關(guān)鍵詞 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；實(shí)踐；路徑

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）25-0206-03

Abstract From the national level and the Guangdong Province level， the paper started with combining the policy of the transfer of the right to use rural collective construction land.On this basis， it summed up the relevant basic theoretics，and compared the successful practice of exploration from Chongqing "land ticket" mode，Wuhu "direct market" model and Guangzhou Baiyun "part of the transfer" and "land transfer price + with the property" model， and then the paper put forward the circulation path and policy suggestion of the transfer of the right to use rural collective construction land in the whole nation.

Key words Rural collective management construction land；Use right transfer；Practice；Path

在快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為必然。但基于我國(guó)現(xiàn)行立法的現(xiàn)實(shí)情況，相對(duì)國(guó)有土地而言，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困難重重，難以獲得平等的市場(chǎng)交易地位與獲利水平，這使得集體建設(shè)用地存在大量隱性流轉(zhuǎn)、違法建設(shè)的問題，造成土地資源低效利用的同時(shí)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，為了更好地維護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定，深化農(nóng)村改革發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，筆者嘗試在理論層面上總結(jié)適合農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論和實(shí)踐，并提出在全國(guó)具有普適性的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑及政策建議。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策演變

由于國(guó)情使然，我國(guó)一直實(shí)行最為嚴(yán)格的土地管理制度。其中，《土地管理法》中明文規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。所以，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在法律層面上是受到約束的，只有通過國(guó)家征收或有限的自發(fā)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)入市場(chǎng)，不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市存在法律障礙，但在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策文件，并且在政策上是逐漸放松的，這為推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。

2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提到“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但允許集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃的條件下可依法流轉(zhuǎn)。2009年《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的若干意見》則進(jìn)一步對(duì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為進(jìn)行了規(guī)定，明確表示城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)將會(huì)在今后逐步創(chuàng)設(shè)，并將擬定與之相匹配的出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)則。2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的同地同價(jià)同權(quán)。2015年1月和2月國(guó)家先后出臺(tái)了支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的相關(guān)政策文件和在33個(gè)地區(qū)開展入市改革試點(diǎn)工作的相關(guān)要求。

由于現(xiàn)實(shí)中集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍與國(guó)家立法中對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制之間的矛盾始終存在。因此，為加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和管理，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)交易行為，廣東省先后開展了一些有益探索和嘗試，到目前為止已形成了較為成熟的流轉(zhuǎn)政策。2003年廣東省政府印發(fā)的《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》中，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)具備的條件、流轉(zhuǎn)程序、遵循的原則及收益分配等內(nèi)容作了相關(guān)規(guī)定。2005年出臺(tái)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》則開始放開農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的途徑，并對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、條件和收益分配進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，同時(shí)，為了保護(hù)國(guó)有土地市場(chǎng)，嚴(yán)格限制了集體建設(shè)用地入市用途，該辦法是國(guó)內(nèi)第一個(gè)規(guī)范省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策文件。在廣東省層面相關(guān)文件的指導(dǎo)下，2011年廣州市出臺(tái)了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，并于2015年修訂后出臺(tái)《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定在所有權(quán)性質(zhì)不改變的基礎(chǔ)上，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。2015年10月、11月，廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)相繼印發(fā)了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)示范文本》，進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范了廣州市集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)工作。

2 農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為土地市場(chǎng)發(fā)展的熱潮。相應(yīng)地，在學(xué)界也開展了大量研究，主要集中在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市改革內(nèi)涵、問題、路徑、模式、試點(diǎn)制度構(gòu)建與探索、市場(chǎng)機(jī)制、利益平衡機(jī)制、市場(chǎng)化改革等方面。

如孔祥智等[1]認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是指被土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為商服、工礦倉儲(chǔ)、物流等具有經(jīng)營(yíng)性用途的土地，這部分土地可通過轉(zhuǎn)讓、出租以及入股等方式在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，稱之為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，這個(gè)也是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在市場(chǎng)上優(yōu)化配置的過程；謝倩倩等[2]和黃國(guó)勇[3]均認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)遇到的問題主要有權(quán)屬不清、主體混亂、不符合規(guī)劃、收益分配不均、地方政府的利益驅(qū)動(dòng)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞等；劉曉麗[4]以河南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的唯一試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)垣縣為例，通過實(shí)證分析的方法提出直接入市、到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)入市、城中村整治后入市3種入市路徑，為長(zhǎng)垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了方向和抓手；付冬梅等[5]以浙江省德清縣為例，結(jié)合其農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的背景、流轉(zhuǎn)方式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)出讓與租賃有機(jī)結(jié)合的模式，凸顯了農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；宇龍[6]、黃建水等[7]、賴文浩[8]以國(guó)家層面擬定的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的宏觀政策和法律制度為基礎(chǔ)，結(jié)合試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)際情況，提出郫縣在試點(diǎn)改革中的制度探索、人大授權(quán)試點(diǎn)問題研究、珠三角地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革措施及建議等；崔孝榮[9]基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)準(zhǔn)入、交易、退出和監(jiān)督機(jī)制4個(gè)角度闡述了入市流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制；陳立定[10]以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為政策工具，從市場(chǎng)化交易、增值收益稅收調(diào)節(jié)、征地補(bǔ)償價(jià)格、基礎(chǔ)設(shè)施投資成本分?jǐn)?個(gè)方面構(gòu)建系統(tǒng)性的利益平衡機(jī)制，能很好地平衡各方利益關(guān)系；劉藝等[11]通過博弈的視角，分析了村集體、建設(shè)用地轉(zhuǎn)入方及政府三者的行為選擇及行為產(chǎn)生的過程；林樂芬等[12]以長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為例，結(jié)合實(shí)際情況，多學(xué)科、多角度地提出農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化改革的建議，例如完善法律法規(guī)和流轉(zhuǎn)機(jī)制、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、加強(qiáng)政府監(jiān)管、因地制宜地確定合適的流轉(zhuǎn)模式。

綜上所述，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面雖然已形成豐富的研究成果，但已有的研究較為破碎化，在新時(shí)期增量土地趨緊、存量土地再開發(fā)的熱潮下，在理論層面上開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論、實(shí)踐和路徑系統(tǒng)化的研究顯得急迫和必要。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索

我國(guó)正處于高速的工業(yè)化和城市化發(fā)展時(shí)期，一方面大量農(nóng)村集體土地逐漸演變?yōu)槌墙冀Y(jié)合帶等位置相對(duì)較好的區(qū)域，土地流轉(zhuǎn)增值收益不斷提升，另一方面有增無減的建設(shè)需求讓國(guó)有土地供給越發(fā)緊張，土地已成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。集體建設(shè)用地入市在降低用地企業(yè)成本的同時(shí)，還能有效緩解國(guó)有土地市場(chǎng)供給不足的問題。自1999年以來，在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，大量村集體經(jīng)濟(jì)組織開始積極探索適合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新做法，為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了各具特色的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，這為完善我國(guó)相關(guān)法律和土地制度做好了實(shí)踐探索與準(zhǔn)備。

3.1 重慶“地票”模式

2005年國(guó)土資源部頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》。作為試點(diǎn)城市之一，重慶市于2008年成立了重慶農(nóng)村土地交易所，創(chuàng)新開展了“地票”交易?！暗仄薄睂?shí)質(zhì)上是用地指標(biāo)，即把廢棄、閑置、零散、低效利用的集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，通過相關(guān)部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證?！暗仄薄笨梢酝ㄟ^農(nóng)村土地交易所進(jìn)行公開交易而直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，此后購買“地票”的自然人或者法人可憑此“地票”向政府提出滿足自我發(fā)展需要的征地建議，而政府征收地塊后作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地則以招掛拍方式出讓使用權(quán)，作為地塊的物色者，購買“地票”的法人或自然人具有取得該地塊使用權(quán)的優(yōu)勢(shì)。

重慶的“地票”模式采用的是間接入市的方式，通過將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為用地指標(biāo)（“地票”）進(jìn)行交易，依次經(jīng)過復(fù)墾、驗(yàn)收、交易及落地4個(gè)程序來實(shí)施。在收益分配方面，“地票”價(jià)款只在農(nóng)民和集體之間分配，政府不參與分配；在土地定價(jià)方面，在綜合考慮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、開墾費(fèi)等因素的前提下，制定了可供交易雙方參考的全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易基準(zhǔn)價(jià)格?！暗仄薄蹦Ｊ皆诳臻g上十分有效地促進(jìn)了土地從農(nóng)村到城市的置換，在用途上大大實(shí)現(xiàn)了土地從農(nóng)用到商業(yè)、工業(yè)功能的轉(zhuǎn)變，有效緩解了城市發(fā)展土地緊缺與農(nóng)村建設(shè)用地閑置間的矛盾。但由于“地票”模式是在當(dāng)時(shí)法律框架之下的探索，并沒有突破現(xiàn)行法律的約束，因而不具備改革性，另外“地票”模式程序復(fù)雜，對(duì)投資者來說，使用起來存在一定的不便。

3.2 蕪湖“直接入市”模式

早在1999年，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是必然趨勢(shì)，安徽蕪湖被批準(zhǔn)為全國(guó)第一個(gè)集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。蕪湖的具體做法是通過為農(nóng)民集中建設(shè)現(xiàn)代化的住宅區(qū)，整理零散、超標(biāo)的宅基地和閑置的建設(shè)用地，在土地所有權(quán)性質(zhì)不改變的前提下，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等形式，將騰挪出來的建設(shè)用地集中起來，規(guī)模化地建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民可在土地流轉(zhuǎn)的過程中獲得流轉(zhuǎn)的直接收益、現(xiàn)代化的居住環(huán)境及享受工業(yè)園區(qū)創(chuàng)造的工作機(jī)會(huì)。

蕪湖模式采用的是直接入市的方式，通過政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌集中集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。蕪湖模式在流轉(zhuǎn)問題上堅(jiān)持“占補(bǔ)平衡”的基本原則；在土地流轉(zhuǎn)收益分配方面，以集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配為主，各級(jí)政府則按一定比例進(jìn)行分成。因此，作為首個(gè)試點(diǎn)城市，蕪湖發(fā)揮的作用主要在于其在探索適合集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建方面發(fā)揮了積極效應(yīng)，包括實(shí)體性制度和程序性制度。但該模式是以政府為主導(dǎo)，沒有突出土地所有者的主體地位，難以體現(xiàn)集體組織和村民的意愿和訴求，且收益分配規(guī)則欠規(guī)范，流轉(zhuǎn)方式缺乏市場(chǎng)化操作。

3.3 廣州白云“部分出讓”和“土地出讓價(jià)款+配建物業(yè)”模式

為全面深化農(nóng)村土地改革，加快統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)建立，全面激活集體土地資產(chǎn)，自2014年被選為中央農(nóng)辦農(nóng)村改革試驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)之一，廣州市白云區(qū)積極開展農(nóng)村土地管理制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制等綜合改革，加強(qiáng)對(duì)存量集體建設(shè)用地的整理和利用，積極推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在廣州市層面的一系列具體流轉(zhuǎn)政策的指引下，2016年2月白云區(qū)首宗（馬務(wù)地塊）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在白云區(qū)集體資產(chǎn)交易中心順利掛牌成交，成為廣州市第一宗集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成功案例，在增加村民集體經(jīng)濟(jì)效益，提高土地利用率的同時(shí)，探索出一條符合白云區(qū)實(shí)際的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑。

白云區(qū)首宗流轉(zhuǎn)項(xiàng)目馬務(wù)地塊采用的是直接入市的方式，通過白云區(qū)集體資產(chǎn)交易平臺(tái)進(jìn)行公開流轉(zhuǎn)交易。馬務(wù)地塊的流轉(zhuǎn)提出了“部分出讓”和“土地出讓價(jià)款+配建物業(yè)”的概念，“部分出讓”即土地使用權(quán)并非全部出讓，而是按權(quán)證所載面積的一定比例進(jìn)行出讓；“土地出讓價(jià)款+配建物業(yè)”即受讓方并非按出讓土地的價(jià)值全額支付土地出讓金，而是一次性支付土地出讓價(jià)款的同時(shí)，為出讓方配建一定面積的物業(yè)，配建物業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸出讓方所有。馬務(wù)地塊的流轉(zhuǎn)探索通過市場(chǎng)化途徑，在發(fā)揮集體土地價(jià)值最大化的基礎(chǔ)上，充分保證了集體土地所有權(quán)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，具有一定的創(chuàng)新性和現(xiàn)實(shí)意義。

4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑

通過對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策梳理、理論總結(jié)和實(shí)踐探索，結(jié)合在流轉(zhuǎn)中面臨的困境和區(qū)域的差異性，提出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)路徑。

4.1 規(guī)范入市條件

集體土地入市首先要明確入市對(duì)象，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也就是屬于農(nóng)民集體所有、以營(yíng)利目的用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的二、三產(chǎn)業(yè)的用地，不包括公益性建設(shè)用地和宅基地。其次，要明確入市土地的用途，即集體建設(shè)用地可用于商業(yè)辦公、工業(yè)倉儲(chǔ)、旅游娛樂等經(jīng)營(yíng)性用途，不得用于商品住宅的開發(fā)。另外，為避免發(fā)生土地糾紛及侵權(quán)事件，保護(hù)農(nóng)民享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還要確保入市土地權(quán)屬清晰，符合規(guī)劃、土地用途管制、產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策，遵循依法、自愿、有償、平等、公開原則，無違法用地行為或是違反法律法規(guī)規(guī)定的其他行為等基本前提。

4.2 明確入市主體與平臺(tái)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，但法律并未對(duì)農(nóng)民集體這一概念和范圍做出明確的界定，更沒有對(duì)集體土地所有權(quán)的內(nèi)容、組織形式以及行使程序做出具體的規(guī)定，這導(dǎo)致集體建設(shè)用地入市利益分配主體也不明確。因此，集體建設(shè)用地的入市必須考慮到集體土地所有權(quán)“主體虛位”的問題，入市主體必須是能代表集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如廣州白云區(qū)根據(jù)土地的權(quán)屬明確集體土地入市主體為集體經(jīng)濟(jì)組織。

“同等入市”的原則要求構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”的集體建設(shè)用地入市交易原則，即在與國(guó)有土地一樣的交易市場(chǎng)和交易管理平臺(tái)上，在國(guó)家允許的方式下進(jìn)行交易，公平參與土地競(jìng)爭(zhēng)。如廣州白云區(qū)的集體建設(shè)用地交易既可到區(qū)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，也可到市級(jí)公共資源交易中心，通過公共交易平臺(tái)核實(shí)交易土地的準(zhǔn)入條件及買賣雙方的資格，以此保證交易的真實(shí)有效。

4.3 明確入市方式與程序

鑒于國(guó)有建設(shè)用地入市在我國(guó)已發(fā)展得十分成熟，因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市方式上可以參考國(guó)有建設(shè)用地，即出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等，同時(shí)為保障集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，可補(bǔ)充作價(jià)入股（出資）的方式。在入市程序上，應(yīng)全面梳理入市各環(huán)節(jié)關(guān)鍵點(diǎn)，以便暢通集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流程，如廣州白云區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本包括準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和登記頒證階段（圖1）。

4.4 制定合理的利益分配機(jī)制

在收益分配上，應(yīng)建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的合理利益分配機(jī)制，但是我國(guó)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益分配制度在國(guó)家法律政策上幾乎是空白狀態(tài)，沒有規(guī)定具體的分配方案標(biāo)準(zhǔn)，最多只是有類似“同地、同價(jià)、同權(quán)”之類的指導(dǎo)方針。經(jīng)過地方上多年的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，通常包括補(bǔ)償分配、比例分配、稅費(fèi)分配幾種模式。白云區(qū)堅(jiān)持以產(chǎn)權(quán)主體為真正獲益主體的分配思路，政府通過稅費(fèi)收取間接參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配，以稅費(fèi)的方式體現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“同權(quán)同責(zé)”。但目前政府收取稅費(fèi)的環(huán)節(jié)、種類及標(biāo)準(zhǔn)都不明確，因此，需要盡快完善集體建設(shè)用地入市利益分配相關(guān)政策。

4.5 完善入市配套制度建設(shè)

目前，我國(guó)的土地管理制度相對(duì)比較分散，未圍繞《土地管理法》建立一套完善的土地制度體系。所以，推進(jìn)集體建設(shè)用地入市改革的第一要?jiǎng)?wù)就是對(duì)《物權(quán)法》《土地管理法》等法律進(jìn)行修改，同時(shí)還須完善土地相關(guān)制度，以防出現(xiàn)不同法律、制度不匹配的混亂局面。通過設(shè)計(jì)相關(guān)制度、完善配套政策等措施，加強(qiáng)與國(guó)有土地市場(chǎng)的緊密銜接，建立有償、有期限、有流動(dòng)的集體建設(shè)用地使用制度，以全面規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。如廣州白云區(qū)在《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法》等政策的基礎(chǔ)上，積極完善和落實(shí)土地規(guī)劃、土地交易、土地定價(jià)、公眾參與等制度。

5 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策建議

總體而言，農(nóng)村改革具有整體性和系統(tǒng)性，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革更是與產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、財(cái)政、金融、稅收等相關(guān)領(lǐng)域的改革密不可分。因此，在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)、完善入市路徑的同時(shí)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策方面還應(yīng)加強(qiáng)改革的系統(tǒng)論證和全面評(píng)估；促進(jìn)流轉(zhuǎn)制度與現(xiàn)有的土地制度，特別是征地制度、土地一級(jí)開發(fā)制度相銜接；積極構(gòu)建支撐覆蓋全國(guó)金融機(jī)構(gòu)的抵押貸款和評(píng)估體系；明確相關(guān)稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用辦法；加快建立集體建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，大力培育土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)；完善與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律咨詢、信息中介、融資和保險(xiǎn)等服務(wù)體系。

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