國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算治理的理念嬗變與演化興起

何文盛 杜麗娜 蔡澤山

摘 ?要： 預(yù)算是國家治理的核心，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)需求和預(yù)算管理面臨的現(xiàn)實困境促使預(yù)算管理向預(yù)算治理加速轉(zhuǎn)型。本文從治理目標(biāo)和治理工具兩個層面分析了國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算治理的現(xiàn)實意涵與基本特征，提出應(yīng)把現(xiàn)代預(yù)算的法治化和民主化作為超越傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化建設(shè)的價值引領(lǐng)，以全面實施預(yù)算績效管理為突破口，著力消解傳統(tǒng)預(yù)算模式下產(chǎn)生的種種弊端與問題，促使預(yù)算治理理念在國家治理現(xiàn)代化的語境下成為財政治理改革中的重要指引。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算治理;國家治理現(xiàn)代化;預(yù)算民主;預(yù)算法治;預(yù)算績效管理

一、引 ? 言

國家治理的任何“破”與“立”都與財政改革息息相關(guān)[1]。預(yù)算作為整個財政管理的核心環(huán)節(jié)，被視為重塑公共治理結(jié)構(gòu)的重要基石[2]。如果不能預(yù)算，將不能進(jìn)行治理[3]，從更宏觀的意義來說，改變國家取錢、分錢和用錢的方式，就能在很大程度上改變國家的治理制度[4]。19世紀(jì)起，現(xiàn)代公共預(yù)算制度在西方國家誕生并逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代國家治理的基本制度。20世紀(jì)50年代以來，西方國家先后經(jīng)歷了績效預(yù)算、計劃項目預(yù)算、零基預(yù)算、新績效預(yù)算等多次預(yù)算改革嘗試，取得一定的成效。過去兩個世紀(jì)以來的西方預(yù)算史很大程度上是一個預(yù)算體系不斷實現(xiàn)理性化和民主化的過程，更是以預(yù)算改革促進(jìn)政府改革、提升政府治理國家能力的歷程。

相較西方國家，我國的預(yù)算改革起步較晚，且是不斷探索與我國政治體制主要特征與基本要求相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算體制的過程。1998年，伴隨著我國政府公共財政框架目標(biāo)的確立，現(xiàn)代預(yù)算制度的改革逐步拉開帷幕。黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一改革總目標(biāo)，明確了“財政是國家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的宏觀判斷，財政改革開始與國家治理現(xiàn)代化緊密對接，作為財政改革的核心內(nèi)容，預(yù)算管理也在更高平臺、更廣泛的領(lǐng)域開始發(fā)揮在國家治理中的基石作用，并逐步邁入治理新階段。黨的十九大明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，為我國財政預(yù)算改革與發(fā)展指出了新的方向，原有的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算邏輯、預(yù)算過程、預(yù)算模式等面臨重大調(diào)整和深刻變革，全面實施預(yù)算績效管理、加速預(yù)算治理轉(zhuǎn)型成為重要共識，從預(yù)算管理走向新時代的預(yù)算治理成為大勢所趨。

中國改革開放以來，特別是從政府在公共財政和預(yù)算改革方面所做出的種種嘗試努力來看，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式及其理論基礎(chǔ)存在的弊端與問題尚未明顯消解，預(yù)算管理中的科學(xué)化、民主化和整體性目標(biāo)實現(xiàn)尚面臨諸多的瓶頸與制約，公共財政資金的實際效用未能充分地發(fā)揮出來，難以支撐政府整體改革戰(zhàn)略的實現(xiàn)。因此，如何超越傳統(tǒng)的預(yù)算管理，引入新的預(yù)算治理理念，深化預(yù)算治理改革，就成為新時代推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心命題。在國家治理現(xiàn)代化的新視角下，預(yù)算治理轉(zhuǎn)型需要有效破解兩大問題：一是預(yù)算管理向預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的制度背景與基本邏輯是什么？二是預(yù)算管理如何走向預(yù)算治理，以及如何推動更好的預(yù)算治理？本文將圍繞在國家治理現(xiàn)代化情境中預(yù)算治理何以可能和預(yù)算治理以何可能這兩個核心問題展開。

二、文獻(xiàn)回顧與述評

現(xiàn)代國家正是通過預(yù)算治理國家，現(xiàn)代預(yù)算與國家治理具有整體共生、具體相關(guān)、制度同構(gòu)的互動關(guān)系[5]。一方面，預(yù)算肩負(fù)著實現(xiàn)國家職能與促進(jìn)社會公共利益、規(guī)約政府權(quán)力與保障公民權(quán)利的多重使命，作為核心制度體系推進(jìn)著國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，另一方面，國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)依托于與之匹配的預(yù)算制度，以滿足國家治理對于正當(dāng)性與有效性的需要?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對國家治理視角下預(yù)算治理的探討主要基于以下兩個方面：

一是有關(guān)國家治理轉(zhuǎn)型中預(yù)算改革的作用和意義。國家治理理念和目標(biāo)決定了預(yù)算的價值追求與精神內(nèi)涵，并具體指導(dǎo)預(yù)算領(lǐng)域的變革與轉(zhuǎn)型。從宏觀改革背景來看，我國財政體制改革四十年的主軸是以公共財政體制匹配社會主義市場經(jīng)濟體制，以現(xiàn)代財政制度匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的總圖景[6]。治理層次的預(yù)算改革，有助于將財稅改革引導(dǎo)到更系統(tǒng)、更深刻、更持久的路上[7]。國家治理現(xiàn)代化背景下，我國預(yù)算改革在價值訴求、制度建構(gòu)、法律地位和職能作用等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性重構(gòu)[8]。從縱向時間維度審視，預(yù)算改革的歷程根植于一定政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的大背景，在內(nèi)在背景和外在動力共同推進(jìn)中經(jīng)歷了有破有立、百花齊放、創(chuàng)新求索的改革階段，形成了“中間擴散型”與“供給主導(dǎo)型”預(yù)算管理制度，漸進(jìn)式與激進(jìn)式并存的預(yù)算改革格局，不斷形成又不斷突破路徑依賴的預(yù)算改革模式[9]，服從和服務(wù)于整體改革。與國家治理現(xiàn)代化“法治、共治、善治三維向度一致”[10]的是，現(xiàn)代預(yù)算的規(guī)范性、民主性和績效性成為推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要引領(lǐng)[11]。預(yù)算民主和預(yù)算法治構(gòu)成現(xiàn)代公共預(yù)算治理的雙輪驅(qū)動[12]，涵射了預(yù)算透明、問責(zé)、公眾參與和回應(yīng)的治理要素[13]。在公共預(yù)算制度改革過程中，由于講求績效是國家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)特征，因此預(yù)算績效管理作為眾多的預(yù)算治理工具的一種，發(fā)揮了獨特且不可替代的作用[14]，也成為預(yù)算發(fā)展的高級形態(tài)。進(jìn)一步來講，預(yù)算績效管理與現(xiàn)代政府治理的共生性和協(xié)同性決定了預(yù)算績效管理是現(xiàn)代政府治理的基礎(chǔ)與核心，是推動治理系統(tǒng)變革的突破口與關(guān)鍵環(huán)節(jié)[15]。

二是關(guān)于預(yù)算對國家治理效應(yīng)的探討，本質(zhì)是追尋預(yù)算如何推動國家治理現(xiàn)代化，以及預(yù)算改革達(dá)到了怎樣的國家治理效果。預(yù)算在本質(zhì)上是以國家為主體的財富收支系統(tǒng)，體現(xiàn)著國家治理的動態(tài)過程和靜態(tài)結(jié)果，現(xiàn)代預(yù)算制度從財政方面構(gòu)成了現(xiàn)代國家職能實施的有效支撐[16]。具體而言，將宏大抽象的國家意志轉(zhuǎn)換為可用數(shù)目加以衡量和管理的體系，將國家職能轉(zhuǎn)化為實際的國家行為[17]，在規(guī)范政府行為、建立責(zé)任政府、優(yōu)化資源配置和促進(jìn)政府、經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展方面有著重要作用[18]。雖然預(yù)算改革總體上是沿著技術(shù)路線前進(jìn)的過程，但是同西方國家預(yù)算改革邏輯的結(jié)論相似[19]，中國預(yù)算過程本質(zhì)上也是一種政治過程，同時還包含著一個“預(yù)算改革政治的困惑”，一方面改革著政治過程，另一方面受制于政治過程的核心桎梏[20]。但不可否認(rèn)的是，預(yù)算改革的任何微小變革都在改變著預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策方式和預(yù)算結(jié)果。更進(jìn)一步地，結(jié)果導(dǎo)向型管理和預(yù)算改革可以被視為一種“治理改革”，挑戰(zhàn)了公共行政部門的信息優(yōu)勢，在一定程度上重塑了公共組織文化[21]?？傮w而言，現(xiàn)代預(yù)算通過其規(guī)則或者程序?qū)膊块T施加影響，包括宏觀層次上對決策者形成總財力約束，中觀層次上影響戰(zhàn)略重點的資源配置，微觀層次上影響生產(chǎn)和供給公共服務(wù)的效率，以及三個層面的能力改善，進(jìn)一步引出了公共預(yù)算對國家治理效應(yīng)的三大基本問題：如何確定財政收入總額以及需要從社會汲取多少資源，如何進(jìn)行資源配置，如何有效率地組織和管理財政交易[22]。

從上述已有的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對預(yù)算治理的關(guān)注或是從國家治理視角下構(gòu)建宏觀性論述體系，著重探討預(yù)算改革與國家治理的互動關(guān)系;或是從政治、管理、法律等視角單兵突進(jìn)，對預(yù)算治理進(jìn)行碎片化探討，對于預(yù)算管理到預(yù)算治理的變遷軌跡與背后邏輯缺乏系統(tǒng)性關(guān)注，對預(yù)算治理如何在我國國家治理現(xiàn)代化的大背景下落地生根缺乏具體闡釋。因此，本文在文獻(xiàn)整合的基礎(chǔ)上，從國家治理現(xiàn)代化的綜合視角探討我國預(yù)算改革如何從管理走向治理以及如何推進(jìn)更好的預(yù)算治理。

三、理念嬗變：從預(yù)算管理到預(yù)算治理

國家治理現(xiàn)代化與現(xiàn)代預(yù)算治理共變發(fā)展，國家治理是預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的背景與理念，決定了預(yù)算改革的方向、內(nèi)容與工具選擇，預(yù)算治理的轉(zhuǎn)型正是國家面對預(yù)算領(lǐng)域具有高度復(fù)雜性和價值沖突的“棘手問題”而進(jìn)行的治理目標(biāo)和治理工具系統(tǒng)性變革的動態(tài)過程[23]。因此，對預(yù)算管理到預(yù)算治理理念嬗變的分析，需要從國家治理變革背景下的預(yù)算改革脈絡(luò)和現(xiàn)實困境兩個方面展開。

1.國家治理變革背景下預(yù)算管理改革脈絡(luò)的重新梳理

20世紀(jì)90年代，治理一詞在西方公共行政領(lǐng)域興起，一開始被用作闡明從“統(tǒng)治”到“治理”這一歷史轉(zhuǎn)變的“區(qū)別標(biāo)志”，后來更多地被用作包含不同治理模式的概括[24]。從善治到全球治理、從元治理到智性治理、從網(wǎng)絡(luò)治理到協(xié)同治理，國家、社會、市場的互動新組合重構(gòu)了固有的政治社會格局，治理理論和實踐也經(jīng)歷了治理層級從垂直到水平、治理主體從單一中心到多中心的轉(zhuǎn)變，促使政府的理念與行為逐漸從傳統(tǒng)行政模式轉(zhuǎn)向新公共管理，并最終走向新公共治理[25]。不可否認(rèn)，“多元中心、分權(quán)競爭、民主共治”是西方治理理論的內(nèi)核[26]，但任何治理類型的本質(zhì)和共性都是在求索提升國家治理能力和效能的路徑，以實現(xiàn)社會價值的權(quán)威性分配，最終保障政府運行的合法性與有效性，背后邏輯指向政府超越自上而下強制性的權(quán)力和命令，運用新的工具技術(shù)去掌控和引導(dǎo)多元主體參與公共事務(wù)。新時期下，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的挑戰(zhàn)尚未消失，而具有高度復(fù)雜性和價值沖突的“棘手問題”已經(jīng)出現(xiàn)，原有的政府權(quán)力高度集中、統(tǒng)管一切的管理方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實要求，社會經(jīng)濟制度變遷迫切要求國家治理模式的新變化[27]。在此宏觀背景下，我國治理發(fā)展也經(jīng)歷了“傳統(tǒng)行政的管制狀態(tài)—新公共管理的管理狀態(tài)—治理現(xiàn)代化的治理狀態(tài)”三個階段的演進(jìn)路徑[28]?；谖覈l(fā)展轉(zhuǎn)型實踐提煉的“國家治理”是一個中國化的概念，指國家執(zhí)政者及其國家機關(guān)為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同多元行動主體共同管理社會公共事務(wù)、推動經(jīng)濟和社會其他領(lǐng)域發(fā)展的過程[29]。其中，治理體系和治理能力是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的兩個重要方面，二者互促共進(jìn)，如鳥之兩翼、車之雙輪，缺一不可[30]。

預(yù)算管理向預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的根本在于國家治理的深度轉(zhuǎn)型。改革開放四十年來，國家治理的基本軌跡由經(jīng)濟體制改革走向全面深化改革，分別以經(jīng)濟市場化和國家治理現(xiàn)代化為改革目標(biāo)，預(yù)算管理到預(yù)算治理的變遷正是順應(yīng)這一變革，不斷地向提高預(yù)算治理體系和能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)靠攏和逼近（參見表1）。1949-1978年是我國預(yù)算體系探索階段，在計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)行政管制狀態(tài)下，國家資源配置是計劃導(dǎo)向，預(yù)算是實施國家計劃的一種工具與手段，通過采用單式預(yù)算形式和基數(shù)法的編制方法，表現(xiàn)為高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支、集中財力辦大事[31];1978-2012年，國家治理步入市場經(jīng)濟發(fā)展階段下的管理狀態(tài)，預(yù)算改革從萌芽與興起步入全面預(yù)算改革階段，先后進(jìn)行了部門預(yù)算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購改革，為我國對整個政府收支系統(tǒng)進(jìn)行集中管理和人大開展預(yù)算監(jiān)督提供了基礎(chǔ)，以合規(guī)性控制為導(dǎo)向，開始走向“預(yù)算國家”[32]。隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)，2013年黨的十八屆三種全會提出全面深化改革的總目標(biāo)，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代財政制度第一次進(jìn)入官方話語體系，我國預(yù)算改革邁入治理新階段。在此過程中，預(yù)算績效管理作為我國公共財政的操作性載體和預(yù)算改革的重要舉措，也經(jīng)歷了探索創(chuàng)新到全面推進(jìn)的發(fā)展過程，2003年中共十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系，以預(yù)算績效評價為核心內(nèi)容的預(yù)算績效管理登上歷史舞臺;2013年國務(wù)院首次向人大提交四本預(yù)算，在加強預(yù)算控制的基礎(chǔ)上，引入對預(yù)算績效結(jié)果的評價并進(jìn)行廣泛的試點，中國情境下的預(yù)算績效管理在全國各地全面登場。2018年9月，國務(wù)院在《全面實施預(yù)算績效管理改革的意見》中提出“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理推進(jìn)新格局，預(yù)算績效管理改革從由財政部主導(dǎo)進(jìn)入到高位推動的新拐點，預(yù)算績效管理也經(jīng)歷了整合預(yù)算與績效評價到全面實施預(yù)算績效管理的發(fā)展階段。國家治理現(xiàn)代化視角下，以預(yù)算績效管理為重要抓手與突破的新時代預(yù)算治理呼之欲出。

2.中國預(yù)算管理演化過程中面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與困境

受制于經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展的一般性和特殊性，中國公共預(yù)算不僅要承擔(dān)發(fā)達(dá)國家所承擔(dān)的功能，還必須回應(yīng)當(dāng)代中國國家治理的突出問題與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國正處于國家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中，我國預(yù)算管理的現(xiàn)實與國家治理的目標(biāo)要求之間產(chǎn)生了匹配差距，在更強的權(quán)威（法律、程序和組織）、更高的能力（人力、測量和技術(shù)）和更高的接受度（認(rèn)識與文化）方面存在管理向治理轉(zhuǎn)型的“改革空間”[33]，現(xiàn)有的預(yù)算管理實踐面臨一系列現(xiàn)實困境。

第一，預(yù)算治理需要更強的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。作為我國“經(jīng)濟憲法”的新《預(yù)算法》于2015年正式實施，明確提出建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。2018年《預(yù)算法》再次修訂，為我國深化財政與預(yù)算改革提供了更為完備的法律保障?！傲挤ā笔恰吧浦巍鼻疤?，但“徒法不足以自行”。當(dāng)下我國預(yù)算領(lǐng)域并未形成堅實的規(guī)范治理基礎(chǔ)，預(yù)算改革呈現(xiàn)出重技術(shù)化、輕法制化的制度化困局，至今仍沒有頒布具體的《預(yù)算法實施條例》，預(yù)算法施行缺乏具體的可操作性指導(dǎo)，并未有效發(fā)揮作為治權(quán)之法的核心作用。在預(yù)算績效管理改革推進(jìn)過程中也呈現(xiàn)出較為典型的行政主導(dǎo)模式，依賴于各級政府的行政發(fā)文，預(yù)算績效管理實施主要以通知、意見等規(guī)范性文件為載體，沒有上升到法律、法規(guī)的效力層級，缺乏統(tǒng)一的法制框架和實施規(guī)范，這些制度化困境制約了預(yù)算績效管理的深入推進(jìn)與預(yù)算績效的可持續(xù)化提升。

第二，預(yù)算治理需要整合多方權(quán)力主體，形成優(yōu)化預(yù)算方案，提升預(yù)算效果的合力。當(dāng)前，我國面臨預(yù)算權(quán)力配置失衡、公民預(yù)算參與空間狹小的困境。在預(yù)算過程中面臨行政集權(quán)強化和民主控權(quán)軟化的雙重挑戰(zhàn)[34]，行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)力遠(yuǎn)大于立法機關(guān)，難以達(dá)到不同預(yù)算主體之間相互制衡的效果，有待在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)規(guī)制預(yù)算權(quán)力、平衡預(yù)算話語權(quán)。具體表現(xiàn)為人大預(yù)算權(quán)力，受制于我國預(yù)算實踐的固有模式，人大的預(yù)算審批并未對預(yù)算編制與執(zhí)行產(chǎn)生實質(zhì)性約束。同時，我國預(yù)算的政治性在很大程度上限制了預(yù)算過程中預(yù)算部門的主動參與，社會與公民參與預(yù)算制定更是面臨諸多困境。在法律制度供給缺乏和可操作性機制缺失的共同作用下，社會與公民往往游移在預(yù)算編制、執(zhí)行與評價的閉環(huán)過程之外，盡管有些省份對公民參與預(yù)算逐步展開了一些實質(zhì)性嘗試，但是，社會與公民參與的廣度與深度離真正的預(yù)算治理目標(biāo)還有很大差距。

第三，預(yù)算治理的落地需要被政府、社會等多方利益主體更廣泛地接受?？傮w而言，我國政府預(yù)算的管理色彩濃厚，重視績效結(jié)果的現(xiàn)代預(yù)算文化并未形成。現(xiàn)代治理理念由于各種原因未能全面滲透到公共預(yù)算改革之中，預(yù)算決策在很大程度上依賴于既往的經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑卫硪卦陬A(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)果評價和反饋中沒有充分凸顯。盡管預(yù)算績效管理改革歷經(jīng)十多年，但政府部門內(nèi)部重視績效的管理文化氛圍才剛剛興起。尤其是在預(yù)算管理領(lǐng)域，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還在一定程度上存在[35]。同時，由于缺少獲得預(yù)算信息和參與預(yù)算決策的渠道，我國公眾參政議政更傾向于將事務(wù)交由政府直接處理，對預(yù)算收支項目的關(guān)注度和參與意識不夠，公眾對績效理念呼應(yīng)不足[36]。

四、國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算治理的意涵與表達(dá)

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，預(yù)算管理改革脈絡(luò)和預(yù)算管理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)共同催生了預(yù)算管理向預(yù)算治理的轉(zhuǎn)型，構(gòu)成為預(yù)算治理何以成為可能的具體解釋。國家治理現(xiàn)代化的語義中，預(yù)算治理主要包括價值目標(biāo)和技術(shù)方法兩個重要層面的變革，民主預(yù)算和法治預(yù)算是預(yù)算治理的基本價值內(nèi)核與終極治理目標(biāo)，預(yù)算績效管理則是預(yù)算治理思想、觀念的重要實踐載體與現(xiàn)實治理工具，二者共同為預(yù)算治理以何可能指明了路徑（參見圖1）。預(yù)算治理根植于國家治理宏觀背景下，由治理理念和現(xiàn)代預(yù)算兩大核心要素構(gòu)成。有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算管理以現(xiàn)代預(yù)算的公共性為行為基準(zhǔn)，以治理理念的“國家—市場—社會”為落地架構(gòu)，構(gòu)成以預(yù)算善治、預(yù)算共治與預(yù)算法治的預(yù)算治理基本維度[37]。因此，在中國政府管理的實踐場域中，預(yù)算治理與國家治理現(xiàn)代化過程互生共進(jìn)，是在黨委統(tǒng)領(lǐng)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，整合財政部門、預(yù)算單位、社會組織與服務(wù)對象（包括企業(yè)、公眾等）多元主體，在國家預(yù)算過程中進(jìn)行的一系列理念、制度、體制、工具變革與推進(jìn)的動態(tài)演化過程。

1.預(yù)算民主和預(yù)算法治是預(yù)算治理的價值內(nèi)核與具化治理目標(biāo)

預(yù)算的最終價值是實現(xiàn)公共理性，追求在政府和社會、公域與私域之間形成良性互動，最終實現(xiàn)包括公平、法治、透明、回應(yīng)、責(zé)任等價值集的預(yù)算善治。預(yù)算民主和預(yù)算法治是預(yù)算善治的核心要義，也是預(yù)算治理的具化治理目標(biāo)。預(yù)算民主是預(yù)算治理的本質(zhì)與前提。申請資源、配置資源是預(yù)算的兩個核心要素，預(yù)算過程就是要在二者之間建立體現(xiàn)某種基本邏輯的有機聯(lián)系，暗含了“誰有權(quán)提出預(yù)算、誰有權(quán)審查預(yù)算、誰有權(quán)評價預(yù)算結(jié)果”這三個預(yù)算的根本性問題，預(yù)算民主對之做出了有效解答。公共預(yù)算不僅是實現(xiàn)資源配置與提升管理效率的技術(shù)性工具，更是落實公民權(quán)、實現(xiàn)民主治理的重要手段，兼具工具理性與價值理性并追求二者動態(tài)平衡。公共預(yù)算的主要特征是納稅者和資源配置者的分離，面臨著如何“花好別人錢，辦好大家事”的現(xiàn)實問題。以民主預(yù)算為方向指引與踐行準(zhǔn)則，約束預(yù)算活動的多方主體的預(yù)算行為，在預(yù)算治理過程中有效落實公民權(quán)利，形成預(yù)算治理合力、提升預(yù)算治理績效是解決這一現(xiàn)實問題的重要方案。在西方預(yù)算實踐中，核心預(yù)算機構(gòu)和政府首腦形成的經(jīng)典預(yù)算體系就是源起于對維護民主的責(zé)任手段與合法性象征的需求，并朝著真實反映并實際映射公民訴求的方向發(fā)展。而我國協(xié)商民主制度在本質(zhì)上要求凝聚更多的民主資源，拓寬在預(yù)算編制過程中的制度性參與渠道，不斷調(diào)整民主參與的范圍與程度。

國家治理是“制度之治”，核心是“法律之治”，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有賴于各個領(lǐng)域的法治化，其中也包含了預(yù)算法治，預(yù)算法治成為現(xiàn)代預(yù)算治理的根基與保障。廣義上的預(yù)算法治指向預(yù)算過程中實現(xiàn)“良法善治”，包括政府在預(yù)算過程中高度負(fù)責(zé)、政策公開透明等多方面要素，狹義的預(yù)算法治指向預(yù)算主體樹立法治理念，確立法律規(guī)定程序，確保預(yù)算主體與各方參與者的收支行為受到預(yù)算相關(guān)法律和政策的實質(zhì)性約束。具體而言，預(yù)算法治的內(nèi)容包括預(yù)算治理制度法制化和預(yù)算治理能力法治化兩個向度。一方面，預(yù)算法治指向規(guī)范預(yù)算權(quán)力與預(yù)算行為，將預(yù)算過程納入法治軌道之中。因此，只有通過將現(xiàn)有的預(yù)算制度、預(yù)算程序、預(yù)算規(guī)則、預(yù)算模式予以法制化的確認(rèn)，預(yù)算治理才能定型。另一方面，在預(yù)算法治目標(biāo)下，預(yù)算過程與結(jié)果要突出體現(xiàn)公民意志和利益，以獲得公民的理解與自愿性遵從。預(yù)算治理中的各類主體必須增強法治意識，在預(yù)算過程中運用法治思維和法治方式，通過一系列的制度設(shè)計與制度安排樹立預(yù)算法治權(quán)威，推進(jìn)預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的依法執(zhí)政、依法行政互促共生，最終實現(xiàn)預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的法治化建設(shè)。

2.預(yù)算績效管理是實現(xiàn)從預(yù)算管理到預(yù)算治理演化的重要鏈接

預(yù)算領(lǐng)域著名的科伊之問“基于什么將X分配給活動A而非B”的本質(zhì)在于尋求將某種預(yù)算理性引入預(yù)算過程中，為公共預(yù)算者提供一個理想或者最佳的預(yù)算模式，最終將有限的公共資金引向公共領(lǐng)域中最有價值的方向。在預(yù)算治理改革過程中，預(yù)算民主和預(yù)算法治一直成為最重要的改革訴求。預(yù)算績效管理為科伊之問提供了涵蓋價值、目標(biāo)、內(nèi)容與工具上的一種有效解釋。同時，作為一項改進(jìn)預(yù)算新治理工具，預(yù)算績效管理也成為實現(xiàn)國家治理理念、治理方式有機統(tǒng)一的重要抓手和實現(xiàn)預(yù)算善治的重要載體。新績效預(yù)算在各國的實踐起步于1985-1995年，并在之后的15年加速擴散，截至目前，33個OECD成員國家已經(jīng)實施績效預(yù)算改革[38]。我國預(yù)算績效管理從2003年啟動，至今仍在探索與實踐中，已成為我國行政管理改革中持續(xù)時間較長的一類改革。在與西方績效預(yù)算改革比較中不難發(fā)現(xiàn)，我國的預(yù)算改革在很大程度上是圍繞從“投入到過程再到結(jié)果”的預(yù)算績效管理思路展開的?，F(xiàn)階段，從財政支出績效評價到預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)全面實施預(yù)算績效管理已成為一種共識。經(jīng)過10多年的不斷探索，我國的預(yù)算改革正在逐步制度化、體系化。在大力推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，預(yù)算績效管理更應(yīng)該以預(yù)算民主和預(yù)算法治為價值追求和內(nèi)生性約束，充分發(fā)揮其功能與作用，與國家行政管理體制的全面改革形成良性互動與有益補充，推動我國的預(yù)算管理向預(yù)算治理加快邁進(jìn)。

（1）預(yù)算績效管理基本功能與屬性指向預(yù)算治理的規(guī)范化、法治化、體系化

預(yù)算績效管理作為一種新的公共管理改革思想，通過強化預(yù)算制定與執(zhí)行過程，關(guān)注政府“做了什么事、取得了什么成效”，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)與管理結(jié)果相銜接，進(jìn)而實現(xiàn)預(yù)算管理的核心目標(biāo)。國家治理水平和治理能力提升的關(guān)鍵是打好“績效之基”，追求績效是現(xiàn)代預(yù)算管理的行動基準(zhǔn)與重要追求。預(yù)算績效管理的核心功能在于有效結(jié)合政府的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與微觀任務(wù)，并通過將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃量化成為數(shù)據(jù)形式，試圖將每一項資源的配置與可測量的結(jié)果相聯(lián)系，構(gòu)建出“目標(biāo)—資金—結(jié)果”的關(guān)聯(lián)邏輯鏈，從根本上體現(xiàn)公共財政資金的使用績效和有效性。與傳統(tǒng)預(yù)算管理忽視“產(chǎn)出—結(jié)果”不同，預(yù)算績效管理的特點在于確立了一種公平且各方均認(rèn)可的預(yù)算決策、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等程序規(guī)則，明確了預(yù)算資金分配是基于績效和結(jié)果導(dǎo)向的重要前提，規(guī)范預(yù)算過程中關(guān)鍵行動者的決策與行動選擇，以理性的制度設(shè)計引導(dǎo)公共資金的有效分配與合理利用。盡管各個國家都嘗試用績效信息對國家的政治撥款產(chǎn)生實質(zhì)影響，但現(xiàn)階段預(yù)算績效管理實踐多屬于“參考型績效預(yù)算”和“報告型績效預(yù)算”，績效信息對預(yù)算決策的影響性不及預(yù)期[39]，但是不可否認(rèn)的是，預(yù)算績效管理作為國家治理工具，充分發(fā)揮了以績效信息輔助決策、監(jiān)督預(yù)算行為、驅(qū)動預(yù)算工作的重要功能[40]。

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下的預(yù)算治理，有賴于根據(jù)國家關(guān)于預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、全過程預(yù)算績效管理鏈條和全覆蓋預(yù)算績效管理體系，真正形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程、規(guī)范化預(yù)算績效管理體系（參見圖2）。具體而言，依據(jù)國家頂層設(shè)計與制度安排，在公共預(yù)算全過程中形成規(guī)范的閉環(huán)體系，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要求績效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算編制同步化，從源頭上體現(xiàn)預(yù)算績效的剛性要求。西方國家通常在預(yù)算編制和確定環(huán)節(jié)上通過召開公眾聽證、協(xié)商參與等多種形式，傾聽不同主體的表達(dá)聲音，以使得在預(yù)算方案中吸納、體現(xiàn)和回應(yīng)公民訴求。這種方式可以為中國發(fā)展全面預(yù)算管理，進(jìn)而實現(xiàn)預(yù)算治理目標(biāo)所借鑒;在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算單位對項目支出進(jìn)行績效運行動態(tài)監(jiān)控，財政部門對預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行全過程跟蹤，確保公共資金使用的合規(guī)性和有效性，凸顯預(yù)算治理的效用;之后，要對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行績效評價，在合法、合規(guī)執(zhí)行預(yù)算的前提下，通過部門績效自評、審計部門開展績效審計、第三方開展預(yù)算支出績效評價等內(nèi)、外部評價結(jié)合的多種形式，分析“目標(biāo)—資金—結(jié)果”三者間的因果關(guān)系，形成高質(zhì)量的績效評價結(jié)果;在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強績效信息的分析與使用，探索績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，強化績效評價結(jié)果對預(yù)算過程各方主體行為的反饋與整改，體現(xiàn)出現(xiàn)代績效管理在預(yù)算過程中嵌入的新趨勢。預(yù)算治理視角下，全過程預(yù)算管理的閉環(huán)體系中包含了多元主體的參與、制衡與監(jiān)督，涵蓋了多重利益的博弈與對抗的平衡，從而使預(yù)算過程體現(xiàn)出公平、多元、法治、透明的治理特征。從改革的方向看，當(dāng)前我國全面實施預(yù)算績效管理是預(yù)算管理向預(yù)算治理轉(zhuǎn)變的重要一步，標(biāo)志著兼具西方國家績效預(yù)算特點和中國特色的預(yù)算績效管理制度正在逐步落地與施行。

（2）預(yù)算績效管理的權(quán)責(zé)分配過程與主體參與模式呼應(yīng)預(yù)算治理的基本價值

超越對預(yù)算績效管理工具屬性的探討，預(yù)算績效管理內(nèi)在踐行著預(yù)算民主的價值導(dǎo)向，指向政府“應(yīng)該做什么”的監(jiān)督與糾錯機制，根本目的在于推進(jìn)預(yù)算民主[41]。預(yù)算績效管理將績效思維與作為“元工具”的績效評估融入整個預(yù)算過程，通過設(shè)定績效目標(biāo)、監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行、完成支出績效評價等環(huán)節(jié)，最優(yōu)化滿足社會公共需求，凸顯公共預(yù)算對公民實際需求的回應(yīng)。公共預(yù)算過程涉及諸多利益群體，其決策行為實質(zhì)上是決策者之間討價還價、互動妥協(xié)的博弈過程，預(yù)算決策的達(dá)成標(biāo)志著各種利益沖突呈現(xiàn)某種暫時性的均衡狀態(tài)[42]。因此，全面實施預(yù)算績效管理的首要問題就是處理多預(yù)算主體和多向度預(yù)算權(quán)力之間的關(guān)系。西方關(guān)于治理的一個經(jīng)典表述是：“找到好的游戲參與者很簡單，但是讓他們一起玩確是一個需要處理的難題[43]。全面實施預(yù)算績效管理，要求黨和國家在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價、反饋的全過程中，構(gòu)建國家主導(dǎo)下的多主體預(yù)算治理新型模式，進(jìn)行多向度預(yù)算權(quán)力配置，通過多元治理主體的協(xié)同共治，產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的預(yù)算善治[44]。我國基本政治制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著在預(yù)算權(quán)力配置中存在著公民—立法機構(gòu)、立法機構(gòu)—政府內(nèi)部等多個層面的委托代理關(guān)系。在邁向預(yù)算治理的過程中，進(jìn)一步明確了財政部門作為核心預(yù)算機構(gòu)承擔(dān)具體預(yù)算職能，同時還要重構(gòu)合理的黨委、預(yù)算單位與人大間的預(yù)算關(guān)系，平衡各主體的預(yù)算話語權(quán)。在預(yù)算編制和審批階段，黨委以大政方針統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算治理整體方向，政府作為申請資源的主體，負(fù)責(zé)預(yù)算編制與執(zhí)行，人大發(fā)揮對預(yù)算進(jìn)行審批、修正的實質(zhì)性預(yù)算權(quán)力。預(yù)算活動要從政府唱“獨角戲”的局面走向國家與社會公眾共同譜寫的“多重奏曲”，并最終實現(xiàn)預(yù)算共治。

通過改革傳統(tǒng)財政部門、預(yù)算單位、人大、審計部門為主的預(yù)算體制，預(yù)算治理將會顯著拓寬第三方機構(gòu)、社會組織與公民等更多體制外主體參與預(yù)算過程的渠道。多元主體參與的預(yù)算治理模式主要體現(xiàn)在預(yù)算編制和預(yù)算結(jié)果評價兩個端口，要求在預(yù)算目標(biāo)的決策、預(yù)算資金的分配和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督評價這幾個環(huán)節(jié)為社會組織和公民參與提供新的切入口，以更好地回應(yīng)“誰有權(quán)評價預(yù)算結(jié)果”這一預(yù)算中的核心問題。近年來，各地實踐中上海南匯的“代表點菜”、浙江溫嶺的“民主懇談”、上海浦東新區(qū)街道、無錫市各區(qū)縣街道的“項目預(yù)算支出選擇”等創(chuàng)新探索，都是通過參與式預(yù)算，更形象地詮釋了預(yù)算治理的特征。廣東省在預(yù)算績效結(jié)果評價過程中構(gòu)建了“人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實施”的財政支出績效評價模式，通過深入厘清管理權(quán)、組織權(quán)、實施權(quán)和外部參與者的權(quán)責(zé)體系關(guān)系，暢通了體制外主體制度化參與的路徑[45]?，F(xiàn)有的多主體參與實踐既追求預(yù)算民主目標(biāo)下各種利益的平衡，又嘗試在技術(shù)手段上最大幅度地減少政治阻力，尋求預(yù)算效率的最大化[46]，通過構(gòu)建國家體制內(nèi)外多主體協(xié)同共治模式，就從治理主體的層面上為預(yù)算治理的實現(xiàn)提供了可能。

五、預(yù)算治理與國家治理協(xié)同推進(jìn)的路徑選擇

1.穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算治理法治化、規(guī)范化，強化預(yù)算治理的法理基礎(chǔ)

預(yù)算法治是國家依法理財?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，是踐行依法治國基本方略的必然要求，是實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化的核心要義。以法律、法規(guī)來規(guī)范預(yù)算過程中的執(zhí)行主體、預(yù)算流程、監(jiān)督問責(zé)等各個環(huán)節(jié)，積極推動將政府預(yù)算的目標(biāo)、過程、結(jié)果等透明公開，接受公眾、人大的監(jiān)督是預(yù)算治理的必由之路。我國預(yù)算治理現(xiàn)代化的進(jìn)程剛剛開始，為此，必須進(jìn)一步加快預(yù)算治理的法制化進(jìn)程，建立與預(yù)算治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的法律體系，肯定和保護預(yù)算治理的實踐成果。將法治思維真正貫徹進(jìn)預(yù)算治理的方方面面，使預(yù)算過程有法可依，增強預(yù)算的權(quán)威性與合法性。

2014年，我國《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步厘清預(yù)算領(lǐng)域“全面規(guī)范、公開透明”的立法宗旨，明確了預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行以及決算等規(guī)范性預(yù)算環(huán)節(jié)，首次以法律形式明確了我國公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，標(biāo)志著我國預(yù)算管理改革的全面深化;2018年，《預(yù)算法》再次修訂，明確并強調(diào)績效管理貫穿于整個預(yù)算過程，進(jìn)一步強化支出責(zé)任，在建立健全透明預(yù)算制度、建立跨年度預(yù)算平衡機制、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度等方面有新突破，著重指出了預(yù)算績效管理實現(xiàn)從傳統(tǒng)預(yù)算管理向全過程預(yù)算管理轉(zhuǎn)變的必要性，并為未來的預(yù)算治理做出了法理準(zhǔn)備。當(dāng)前，需要在預(yù)算法基礎(chǔ)上，加快出臺預(yù)算法的實施條例與細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化法律原則、法律指針和法律條款，加快推動《預(yù)算法》的全面實施。根據(jù)《預(yù)算法》中關(guān)于人大預(yù)決算審查監(jiān)督的法律要求，地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督條例，強化人大的預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)，使人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力實質(zhì)化、系統(tǒng)化、有效化。此外，在全面實施預(yù)算績效管理的改革要求下，地方政府應(yīng)探索出臺以預(yù)算支出績效評價為核心的新預(yù)算績效管理方面的地方性法規(guī)。中央有關(guān)部門也應(yīng)加快政府績效管理和預(yù)算績效管理的專門立法，為持續(xù)推進(jìn)績效預(yù)算提供更加有力的法律保障，引導(dǎo)以突出“績效管理”核心理念的全過程預(yù)算管理走上制度化和規(guī)范化的道路。

2.明確預(yù)算主體權(quán)責(zé)，構(gòu)建黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下多主體協(xié)同治理的行動網(wǎng)絡(luò)

在現(xiàn)有政治體制和權(quán)力職責(zé)分工框架下，明確預(yù)算主體權(quán)責(zé)，盡可能調(diào)動各級黨委、政府、人大等多方主體的力量，努力構(gòu)建一種相互合作、相互監(jiān)督、相互制約的預(yù)算協(xié)同治理格局。在預(yù)算法制保障下，進(jìn)一步落實預(yù)算民主的各項要求，放大預(yù)算作為技術(shù)治理工具之外的重要價值。具體而言，在政府作為預(yù)算分配主導(dǎo)者的前提下，充分發(fā)揮黨委的全局引領(lǐng)作用，為預(yù)算改革提供大政方針指引，重點發(fā)揮人大與公民在預(yù)算治理中的權(quán)力與作用。

一是要突破傳統(tǒng)財政部門單兵突進(jìn)的預(yù)算改革做法。一方面清晰界定發(fā)改委等準(zhǔn)預(yù)算部門的職責(zé)范圍，打破預(yù)算分配碎片化的現(xiàn)狀;另一方面推進(jìn)人大及政府審計部門的實質(zhì)性監(jiān)督，形成多方參與的預(yù)算治理轉(zhuǎn)型合力，穩(wěn)步加強人大在整個預(yù)算治理過程中的重要作用。在我國，預(yù)算治理能否實現(xiàn)的重要依托在于各級人大對預(yù)算監(jiān)督的有力執(zhí)行，在預(yù)算審議過程中需要強化人大的預(yù)算審議權(quán)，且逐步賦予人大預(yù)算修正權(quán)和否決權(quán)，使預(yù)算分配真正體現(xiàn)公眾意志;在相關(guān)預(yù)算支出評價過程中借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗與模式，充分發(fā)揮人大的職權(quán)與能力，主導(dǎo)和協(xié)調(diào)預(yù)算支出績效評價過程，推動評價結(jié)果向全社會公開，促進(jìn)績效信息的實質(zhì)性使用，真正發(fā)揮出各級人大在預(yù)算治理中的主體作用和監(jiān)督功能。

二是要促進(jìn)傳統(tǒng)預(yù)算閉環(huán)過程中公民非制度性參與轉(zhuǎn)向制度性參與，不斷提高公民參與的質(zhì)量。在預(yù)算支出決策中引入公民參與，確保公共資金高效率用于有價值的公共支出。要借鑒參與式預(yù)算先行國家的有益經(jīng)驗，系統(tǒng)總結(jié)我國溫嶺、佛山等地參與式預(yù)算改革的階段性成果和有效經(jīng)驗，從制度、體制和運行機制等不同層面為我國公民參與預(yù)算過程提供準(zhǔn)入渠道。拓展各類預(yù)算支出績效評價項目，鼓勵更為廣泛的公民參與，將公眾滿意度作為預(yù)算支出績效評價指標(biāo)體系的重要維度，突出預(yù)算支出評價結(jié)果對下一年度預(yù)算分配的引導(dǎo)性作用。

3.加快實施全面預(yù)算績效管理的各項改革措施，加快我國預(yù)算治理現(xiàn)代化進(jìn)程

如何完成從“政府管錢袋子”到“管好政府錢袋子”的重大轉(zhuǎn)變是預(yù)算管理走向預(yù)算治理必須要回答的重要命題。實施科學(xué)的預(yù)算績效管理不僅是實現(xiàn)資源高效配置的前提要件，更是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條有效路徑。在當(dāng)前面臨經(jīng)濟增長放緩、財政收入增長乏力、人民對美好幸福生活提出更高要求的現(xiàn)實面前，預(yù)算管理改革必須根據(jù)黨的十九大報告中提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的具體要求，對原有預(yù)算邏輯和過程進(jìn)行重大調(diào)整。具體而言，空間維度上縱橫交貫，縱向納入政府各個層級的預(yù)算，橫向覆蓋所有口徑的預(yù)算;時間維度上包括預(yù)算的整個過程，形成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[47]，真正在全過程預(yù)算管理過程凸顯“績效導(dǎo)向”。

具體實現(xiàn)路徑上，要緊緊圍繞優(yōu)化資源配置和提高預(yù)算績效的改革目標(biāo)，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效目標(biāo)合理設(shè)定、績效生產(chǎn)高效有力、績效信息充分獲取為關(guān)鍵推進(jìn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理。一是要改造傳統(tǒng)的行政組織文化，加快績效文化培育，建立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的良性運行機制，政府部門與社會形成對績效理念的認(rèn)同感和對預(yù)算績效管理規(guī)則的普遍性遵從。二是加快全面預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)與技術(shù)支撐體系完善，制度建設(shè)要解決的首要問題就是如何構(gòu)建以預(yù)算治理為目標(biāo)的預(yù)算績效管理制度，以匹配國家治理現(xiàn)代化的改革實踐要求。在《預(yù)算法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指導(dǎo)下，從改革目標(biāo)、實踐主體、基本要求和具體內(nèi)容等諸方面構(gòu)建系統(tǒng)性制度體系。此外，作為包括績效目標(biāo)管理、績效目標(biāo)監(jiān)控、績效評價管理、績效評價結(jié)果應(yīng)用的一個完整閉環(huán)過程，預(yù)算績效管理必須要有與其目標(biāo)和要求相適應(yīng)的技術(shù)方法體系。因此，必須進(jìn)一步結(jié)合實踐推進(jìn)經(jīng)驗、直面化解涌現(xiàn)的問題與困難，經(jīng)過科學(xué)分析診斷，構(gòu)建全過程覆蓋的預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)，形成預(yù)算績效管理各流程環(huán)節(jié)的規(guī)范操作制度與程序?？冃гu估作為全面預(yù)算績效管理中最為核心的技術(shù)環(huán)節(jié)，還必須要考慮預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化預(yù)算績效評價的技術(shù)方法也是推動預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的重要關(guān)切。

六、結(jié)語與展望

預(yù)算關(guān)系國家經(jīng)濟命脈與長治久安，建立健全現(xiàn)代預(yù)算制度，提升國家預(yù)算能力是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，從預(yù)算管理向預(yù)算治理的演化已經(jīng)成為新的理論研究熱點和實踐創(chuàng)新的關(guān)注。在國內(nèi)外預(yù)算改革及其治理的環(huán)境發(fā)生深刻變化的同時，我國的預(yù)算管理已經(jīng)無法與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)形成匹配，更無法滿足新時代對于公共預(yù)算形成的期望與要求。因此，從傳統(tǒng)的預(yù)算管理，借助預(yù)算績效管理的理論方法，實現(xiàn)向預(yù)算治理的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為當(dāng)前中國通過系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)化的預(yù)算與財政改革，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的不二選擇。預(yù)算管理向預(yù)算治理的演化發(fā)展正是伴隨著這種趨勢而日益興起。

從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下觀察預(yù)算治理需要理論和實踐的雙重驗證。盡管與預(yù)算管理這一成熟概念相比，預(yù)算治理尚顯稚嫩，必將經(jīng)歷理論演化與實際應(yīng)用、應(yīng)然與實然的交疊與掙扎，但是，從預(yù)算管理到預(yù)算治理的演化趨勢已經(jīng)成為一種歷史必然。預(yù)算治理的理念要在國家治理現(xiàn)代化的“總棋局”中真正落地，有待于從更為具體的制度建構(gòu)、組織運行和技術(shù)方法等不同微觀層面深度關(guān)注，在改革實踐中不斷強化價值理性和工具理性。從預(yù)算管理走向預(yù)算治理將成為當(dāng)前面對復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下，中國公共管理學(xué)術(shù)界和實踐管理界需要共同面對、努力解決的緊迫課題。未來可以預(yù)期的是，在已有預(yù)算管理的研究成果基礎(chǔ)上，伴隨著預(yù)算治理研究的深入，我們將會不斷發(fā)現(xiàn)中國預(yù)算治理改革中所面臨的新挑戰(zhàn)、新問題和新機遇。預(yù)算治理將會在平衡過去與未來、傳統(tǒng)與創(chuàng)新中找到其應(yīng)有的位置和新的基點。

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Abstract： The budget is the core of national governance. The needs of modernization of state governance and the realistic dilemma faced by budget management have accelerated the transformation of budget management to budget governance. This paper deconstructs the realistic meaning and basic characteristics of budget governance from the perspective of governance objectives and governance tools. It proposes that the rule of law and democratization of modern budget should be beyond the traditional budget management model and be the value guidance of promoting the modernization of budget governance. The full implementation of budget performance management is a breakthrough， focusing on the elimination of the various drawbacks and problems arising under the traditional budget model， and promoting the concept of budget governance has become the basic path in fiscal governance reform in the context of the modernization of state governance. This paper puts forward the conceptual meaning， main content， core features and evolution path of budget governance， and points out that budget governance is an important reform path to overcome the shortcomings of traditional budget management. The implementation of budget reform will effectively accelerate the modernization of China's fiscal governance.

Keywords： Budget Governance; Modernization of State Governance; Budget Democracy; Budget Basing on Rule of Law; Budget Performance Management