上海超大城市公共服務(wù)承載水平的時空特征演變機制

魏程瑞 王郁

摘 ?要： 基于P-S-R模型構(gòu)建公共服務(wù)承載力評價指標體系，再運用狀態(tài)空間法對上海市2005年—2016年間公共服務(wù)承載水平進行評價后發(fā)現(xiàn)：（1）上海各區(qū)公共服務(wù)承載水平具有顯著的空間差異，形成了重度超載、輕度超載和滿載的三類類型。（2）在核心區(qū)公共服務(wù)重度超載狀況加劇惡化的同時，其他區(qū)超載的速度相對緩慢，與核心區(qū)之間的差距日趨明顯。（3）上海城市公共服務(wù)的壓力主要來自公共交通領(lǐng)域，而公共服務(wù)狀態(tài)水平更多受到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源供給水平的影響。公共服務(wù)的響應(yīng)水平則主要受到保障性住房、環(huán)保和公共交通領(lǐng)域財政支出水平的影響。（4）核心區(qū)重度超載的主要原因在于公共服務(wù)硬件設(shè)施和服務(wù)人員增長遲緩;其他區(qū)域除了狀態(tài)、壓力方面存在不同問題之外，財政投入不足的問題最為普遍。因此，應(yīng)根據(jù)各區(qū)的不同問題和短板，針對性地加強公共服務(wù)人財物的投入，以期有效提升上海超大城市公共服務(wù)承載水平。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù)承載力;狀態(tài)空間法;PSR模型;城市治理一、引 ?言

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，城市人口的快速增長和城市有限承載力之間的矛盾日益凸顯，出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境污染、醫(yī)療資源不足等諸多城市問題。在此背景之下，政府出臺了各類控制外來人口增長的政策，以此緩解城市公共服務(wù)面臨的壓力。同時，也有部分城市紛紛推出優(yōu)惠政策，吸引人口流入，于是出現(xiàn)了“趕人”和“搶人”并存的矛盾現(xiàn)象。在治理的路徑方面，林家彬（2012）認為城市病源于財權(quán)事權(quán)的不匹配，應(yīng)改變“集權(quán)分散型”央地財政關(guān)系，加大對地方財政轉(zhuǎn)移支付的力度[1]。姜曉萍（2014）認為解決城市問題的關(guān)鍵在于不斷提高公共服務(wù)支出占財政支出的比重，建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機制[2]?！柏斦卫怼钡乃悸穼嶋H上代表了大多數(shù)學(xué)者對解決城市問題的看法。

已有研究發(fā)現(xiàn)，在政府財政支出日漸增多的情況下，公共服務(wù)的供給數(shù)量也有了較大的增長，然而部分地區(qū)高房價、污染、擁堵等“城市病”依然頻發(fā)[3]。究其原因在于，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和財政支出的上升，公共服務(wù)供給數(shù)量在不斷增加，但公共服務(wù)所面臨的壓力也與日俱增。因此，超大城市公共服務(wù)承載水平應(yīng)如何評價、影響因素有哪些、今后應(yīng)如何改善，這些問題也都亟須廓清。公共服務(wù)是支撐城市人口、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的關(guān)鍵要素，提升公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，對解決各類城市病、實現(xiàn)以“人”為核心的城鎮(zhèn)化具有深遠意義。在當前城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的現(xiàn)實背景下，科學(xué)構(gòu)建超大城市公共服務(wù)承載水平的評價指標體系，分析超大城市公共服務(wù)承載水平和演變軌跡，進而探討提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的有效路徑，已經(jīng)成為重要而迫切的課題。

二、文獻綜述

圍繞公共服務(wù)供給這一主題，學(xué)界就供給模式、供給水平、供給效率開展了豐富的研究，但對公共服務(wù)承載水平的研究則較為缺乏，已有的幾篇文獻主要集中于公共服務(wù)承載力的概念界定與一線城市的承載力大小的評價[4]。與之較為相關(guān)的研究也主要集中于城市綜合承載力方面。相關(guān)研究主要圍繞著以下三條主線演進。一是關(guān)于城市綜合承載力的概念和理論內(nèi)涵的研究[5][6][7]，普遍認為城市綜合承載力的基本內(nèi)涵既包括城市自然資源、環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件承載力，也包括公共服務(wù)等軟件承載力，后者在城市綜合承載力中發(fā)揮著越來越重要的作用。二是有關(guān)城市或城市群單一要素承載力的綜合評價[8]，如就土地[9]、水資源、生態(tài)環(huán)境、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟等城市自然和社會要素，構(gòu)建評價指標體系，找出承載力的薄弱環(huán)節(jié)是該類研究的主流。三是有關(guān)城市各要素承載力之間的相互影響和作用機理的研究也在逐步拓展，人口與自然要素協(xié)調(diào)程度、承載力預(yù)測與危機預(yù)警是這類領(lǐng)域的主要方向。例如，尹凡通過對基礎(chǔ)設(shè)施承載力和公共服務(wù)承載力的對比，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)的失衡是導(dǎo)致京津冀“雙核極化”的重要誘因[10]。

諸多研究取得了非常豐富的成果，但是，已有研究也存在一定的不足：一是從研究對象來看，眾多學(xué)者對教育[11]、醫(yī)療[12]、土地、水資源等各類公共服務(wù)和自然要素的承載力進行了客觀測量，但大都從供給水平這單一維度的考察，缺乏從其所面臨的壓力、響應(yīng)等綜合維度的評估。基于單一要素的城市規(guī)模預(yù)測也屢屢被現(xiàn)實證偽，這說明城市綜合承載力的研究應(yīng)超越簡單的要素疊加思維，緊密關(guān)注公共服務(wù)對城市綜合承載的支撐作用。二是從研究內(nèi)容來看，大都傾向于測定各類要素承載力大小，而缺少對承載水平的評估。在一定的技術(shù)、社會制度條件下，資源承載力是相對的，城市綜合承載力的極限閾值是客觀存在的，超越了該閾值將會導(dǎo)致一系列服務(wù)超載現(xiàn)象。因此，承載力越大并不代表不會引發(fā)相應(yīng)的城市問題，故而其評價也不能局限于水平這一靜態(tài)數(shù)值。三是從評價方法來看，大都采用層次分析法、模糊綜合評價法、生態(tài)足跡法[13]、系統(tǒng)動力學(xué)[14]等方法，這些方法都存在一定的局限性，或在隸屬度函數(shù)和權(quán)重的確定上客觀性較差，或方法只能用于單要素指標的評價，而無法對社會、資源進行綜合性分析，模型模擬結(jié)果也容易受程序編碼等主觀判斷的影響。

公共服務(wù)作為重要的承載基體，在維持社會經(jīng)濟良好運行和實現(xiàn)城市居住的功能上，有著重要的作用。狀態(tài)空間法能很好地揭示系統(tǒng)內(nèi)部變量和外部變量間的關(guān)系，更適應(yīng)社會、經(jīng)濟、文化的多變性系統(tǒng)，提高評價結(jié)果的可靠性。因此，本文嘗試脫離單純評價“公共服務(wù)承載力”大小的局限，在已有研究的基礎(chǔ)上，運用狀態(tài)空間法定量分析超大城市公共服務(wù)承載力，進而評價其所處的狀況，分析其影響因素，為探討超大城市公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升的有效路徑提供思路和對策建議。

三、數(shù)據(jù)來源與方法

1.P-S-R模型與指標選取

P-S-R最早是由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）建立和發(fā)展起來的概念模型，即壓力（Pressure）—狀態(tài)（State）—響應(yīng)（Response）模型（OECD，1993）[15]。P-S-R模型廣泛運用于耕地、河流、海岸帶、產(chǎn)業(yè)集聚等生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)，該模型同樣適用于城市公共服務(wù)承載力的評價。城市公共服務(wù)的狀態(tài)即服務(wù)供給的質(zhì)量、規(guī)模。公共服務(wù)的壓力是指城市人口、社會經(jīng)濟活動的不斷增長而產(chǎn)生的公共服務(wù)需求。由于公共服務(wù)的規(guī)模與質(zhì)量取決于人、財、物等公共資源的投入和管理分配能力，城市公共服務(wù)承載能力極大程度上受到制度、管理、政策、資金等因素的影響，因此公共服務(wù)的響應(yīng)代表了城市治理系統(tǒng)對公共服務(wù)需求和壓力做出的反應(yīng)，包括但不局限于政府的資金投入和政策資源投入。

公共服務(wù)的壓力、狀態(tài)和響應(yīng)作為城市公共服務(wù)承載力的三大要素，三者之間相互影響，共同影響著城市公共服務(wù)承載力的水平和變化。本文基于P-S-R模型，在遵循指標選取的科學(xué)性、層次性、動態(tài)性的基礎(chǔ)之上，結(jié)合已有的公共服務(wù)評價指標體系，并參考關(guān)于基本公共服務(wù)核心要素的定義[16]，選取義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、環(huán)保、社會保障和保障性住房這六項公共服務(wù)，構(gòu)建公共服務(wù)承載力的評價指標體系。

公共服務(wù)的壓力是指隨著城市人口集聚和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動規(guī)模的擴大、現(xiàn)代生活對公共服務(wù)需求的提升而越來越大。義務(wù)教育、醫(yī)療的需求量，在學(xué)生數(shù)量、就醫(yī)人數(shù)上能較直觀地反映，因此針對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的壓力，選取了每萬人學(xué)生數(shù)、單位醫(yī)療機構(gòu)接診人次作為指標。近年來，空氣污染、垃圾圍城等問題日益成為城市環(huán)境治理中面臨的首要問題，因此環(huán)保中選取了二氧化硫濃度、生活垃圾平均產(chǎn)生量作為指標。公交汽車在多數(shù)城市分布較為普遍，低收入群體、老年群體是城市社會保障工作面對的主要人群，而超大城市住房需求的滿足往往受限于購房能力，因此本文針對公共交通、社會保障和住房這三類公共服務(wù)壓力，分別選取了公交運送旅客數(shù)、低保人數(shù)、老年人口比例、收入房價比等指標。

公共服務(wù)的狀態(tài)即當前城市公共服務(wù)供給的質(zhì)量與規(guī)模。生師比一直以來是衡量義務(wù)教育公共服務(wù)水平的重要指標。人均衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)、人均衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)這兩個指標可以從硬件和軟件兩方面反映醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的供給水平。從綠色生態(tài)資源的角度，選取了人均公園綠地面積、綠化率等作為環(huán)保服務(wù)供給水平的衡量指標。從服務(wù)的可達性這一視角，選取了人均公交運營里程這一指標反映公共交通服務(wù)供給水平。考慮到社會保障硬件設(shè)施建設(shè)和實際保障水平，選取了養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)和城鎮(zhèn)低保金平均發(fā)放金額等指標反映社會保障公共服務(wù)供給水平。結(jié)合居住水平的整體狀況，住房公共服務(wù)選取了人均居住面積這一指標。

公共服務(wù)的響應(yīng)水平反映了城市系統(tǒng)從政策、制度、技術(shù)、管理等方面對公共服務(wù)壓力變化的應(yīng)對能力，政府的資金投入是其中的重要因素之一。政府作為公共服務(wù)的主要供給者，財政投入對維持公共設(shè)施的有序運轉(zhuǎn)和公共資源的合理分配有著重要的影響，包括近年來智慧城市的建設(shè)投入也根本上來源于公共財政的扶持。因此分別選取了義務(wù)教育、醫(yī)療、環(huán)保、公共交通、社會保障、住房等各項公共服務(wù)的人均財政支出，作為衡量公共服務(wù)響應(yīng)水平的指標。

基于以上指標，本文以上海2005—2016年間17個區(qū)為例，構(gòu)建了城市公共服務(wù)承載力評價指標體系，分為3個層次，3個一級指標層（P-S-R模型）、6個評價模式層（子系統(tǒng)層）和26個三級評價層（指標層）（見表1）。其中，各類數(shù)據(jù)主要來自上海市《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展公報》《上海市城市年鑒》和各部門網(wǎng)站。

（3）由于現(xiàn)實中公共服務(wù)的承載水平PSCS（public service carrying state）同社會經(jīng)濟有效運行的理想承載力PSCC（public service carrying capacity）具有一定的偏差，從而導(dǎo)致公共服務(wù)承載力出現(xiàn)超載（PSCS>PSCC）、滿載（PSCS=PSCC）和可載（PSCS

值得注意的是，狀態(tài)空間法的規(guī)則下，公共服務(wù)承載力數(shù)值越大，并不代表其承載水平越好，而是越接近理想值代表其承載水平越優(yōu)良，因而本文著力分析點也在于其狀態(tài)的評估。狀態(tài)空間法最為重要的是確定研究區(qū)域的理想時段值，理想值的選取無論是專家打分法、問卷法，還是從政府發(fā)展規(guī)劃、目標中尋找相關(guān)依據(jù)，都具有太大的主觀性。為盡可能地保證城市公共服務(wù)承載力的客觀性、科學(xué)性，揭示超大城市公共服務(wù)承載力的內(nèi)在特質(zhì)并結(jié)合我國城市發(fā)展的特殊性，在參考已有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，采用我國北京、上海、廣州、深圳四個超大城市2005年到2016年間相關(guān)指標的最小值（成本型指標）和最大值（效益型指標）作為時段理想值。

四、公共服務(wù)承載水平評估結(jié)果分析

基于前文的所述公式，求得上海市公共服務(wù)承載力的理想值為0.249，M與PSCC的差值計算出各區(qū)公共服務(wù)承載水平演變狀況（見表2）。括號內(nèi)的1、2、3、4，分別代表可載、滿載、輕度超載、重度超載。1.公共服務(wù)承載水平的時序變化

（1）公共服務(wù)承載水平呈現(xiàn)低速度的惡化特征

根據(jù)表2 可以看出，2005—2016 年，上海市各區(qū)公共服務(wù)承載水平較為嚴峻。首先，從上海市公共服務(wù)承載力平均值的變化來看，由0.205上升到0.341，但絕大部分都處于滿載或者超載階段，公共服務(wù)承載水平處于持續(xù)惡化階段。其次，從其增長速度來看，周期性交替特征明顯。2005-2007年，增長速度由7.97%下降到0.53%，承載力數(shù)值越來越逼近0.249的理想值;2008-2010年，增長速度由7.43%下降到2.01%，公共服務(wù)承載力數(shù)值逐步超越0.249的理想值;2011-2016年，增長速度由5.53%下降到0.69%，公共服務(wù)承載力遠大于0.299的輕度超載臨界值。從增長速度的周期性大小交替可知，上海市公共服務(wù)承載水平表現(xiàn)出緩慢的改善特征，但是改善速度慢于惡化的速度，整體上公共服務(wù)承載水平在不斷惡化，這或許與政府在公共服務(wù)問題中的運動式治理有關(guān)。

（2）公共服務(wù)承載水平的類型結(jié)構(gòu)呈階段性惡化的特征

上海市各區(qū)2005-2016年間公共服務(wù)承載水平評價結(jié)果（見表2）可知，上海市公共服務(wù)承載水平的發(fā)展大致可分為三個階段：一是可載與滿載并存階段（2005-2009），2005年有9個可載區(qū)，而到2009年只剩1個。二是滿載與輕度超載波動階段（2010-2012），輕度超載由2009年1個上升到2012年的9個，普陀、青浦和奉賢等區(qū)則出現(xiàn)了滿載與輕度超載波動的現(xiàn)象。三是輕度超載與重度超載兩極分化階段（2013-2016），靜安、黃浦等區(qū)由輕度超載惡化為重度超載區(qū)，重度超載區(qū)數(shù)量由2013年的2個增加到2016年的8個，而普陀依然維持在滿載水平。

（3）公共服務(wù)承載水平的地區(qū)差異逐年增加

上海市各區(qū)各年份公共服務(wù)承載力的變化狀況表明，上海市各區(qū)之間公共服務(wù)承載水平的差異逐步擴大，超載水平較高的地區(qū)，超載的速度較快，而承載水平較好的地區(qū)得到較好的保持。從2005-2016年間的年均增長速度和2016年的承載水平來看（圖1），核心區(qū)公共服務(wù)承載力的變化速度普遍較高。核心邊緣區(qū)變化差距懸殊，既有從可載迅速轉(zhuǎn)為重度超載的閘北、楊浦，也有長期保持滿載狀態(tài)的普陀區(qū)。近郊區(qū)超載程度高，但演變的速度明顯低于其他各區(qū)。遠郊區(qū)公共服務(wù)超載的速度較快，超載的趨勢較強。綜合而言，上海市公共服務(wù)的承載水平體現(xiàn)出“強者恒強，弱者恒弱”的馬太效應(yīng)，公共服務(wù)的承載水平隨時間由“區(qū)域差距較小、低水平可載”向“區(qū)域差距較大、較嚴重超載”的趨勢演進。

2.公共服務(wù)承載水平空間分布特征

選取2005、2008、2012、2016四個年份作為觀察的時間節(jié)點，繪制上海市公共服務(wù)承載水平的空間分布圖（圖2），白色代表可載，顏色越深依次代表滿載、輕度超載和重度超載。上海市公共服務(wù)承載水平的空間分布特征主要概括為兩點。

（1）中心極化

公共服務(wù)超載程度整體上表現(xiàn)出從核心區(qū)向核心邊緣區(qū)減少，再向遠郊區(qū)增加“中心烈，近郊重，遠郊輕”的“V”格局。長寧、徐匯、靜安、黃浦四個中心城區(qū)公共服務(wù)嚴重超載且有持續(xù)惡化的趨勢。2005—2016年這四個核心區(qū)公共服務(wù)承載力年均超載速度分別7.44%、7.14%、6.75%、5.73%，皆高于全市平均水平5.24%。同時，四個核心區(qū)公共服務(wù)承載水平的變化還主導(dǎo)著全市公共服務(wù)承載類型結(jié)構(gòu)的發(fā)展。上海市公共服務(wù)承載水平較為消極的重度超載區(qū)先在核心區(qū)出現(xiàn)，且在2016年4個核心區(qū)全部轉(zhuǎn)為重度超載，重度超載率占全市的一半。值得注意的是，在核心區(qū)公共服務(wù)承載水平惡化加劇的同時，其他區(qū)超載的速度相對緩慢，與核心區(qū)之間的差距日趨明顯，說明上海市公共服務(wù)朝著空間極化的方向發(fā)展，這也是未來上海市公共服務(wù)面臨的主要趨勢。

（2）發(fā)展趨勢的區(qū)域差異鮮明

從圖2中可知，上海市公共服務(wù)的承載水平呈現(xiàn)出小規(guī)模的“集群化”趨勢，初步形成了以4個核心區(qū)加浦東、寶山、松江和青浦四區(qū)為主的重度超載區(qū)域。首先，重度超載區(qū)域最早出現(xiàn)在核心區(qū)。其次，隨著浦東自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、松江大學(xué)城的開發(fā)、青浦和寶山的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，這四個郊區(qū)成了上海市城市發(fā)展的新高地。整體而言，核心區(qū)與核心邊緣區(qū)的承載水平增長速度最快，其次為遠郊區(qū)，近郊區(qū)相對最慢，惡化趨勢較為緩和。

五、公共服務(wù)承載水平演化機制分析

城市公共服務(wù)承載力是施壓力、承壓力和調(diào)控力共同作用的結(jié)果，換言之，壓力、狀態(tài)和響應(yīng)共同決定了公共服務(wù)的承載水平。確定演變因子是深入分析公共服務(wù)承載水平演化機制的前提，本文基于此思路開展對城市公共服務(wù)承載水平演化機制的分析。

1.主要演化因子的識別

通過比較各指標權(quán)重（見表1）可知，上海市公共服務(wù)承載水平主要影響因素呈現(xiàn)出如下特點：

（1）在壓力指標中，每百輛公交運輸旅客數(shù)權(quán)重最大（0.0871），二氧化硫濃度排放量權(quán)重最小（0.0010），生活垃圾產(chǎn)生量、每百人低保人數(shù)和老年人口比例等指標權(quán)重的也相對較小。這表明公共服務(wù)所面臨的壓力主要來自公共交通領(lǐng)域，公共交通壓力的疏解對優(yōu)化公共服務(wù)的壓力水平具有顯著的影響。

（2）在狀態(tài)指標中，每萬人醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（0.0865）權(quán)重最大，人均醫(yī)院床位數(shù)指標權(quán)重（0.0677）次之，而每萬人小學(xué)專任教師數(shù)（0.0123）的指標權(quán)重最小。這反映出義務(wù)教育資源的供給較為均衡，公共服務(wù)的供給狀態(tài)更多地受到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源供給水平的影響。

（3）在響應(yīng)指標中，人均保障性住房財政支出（0.1178）、人均環(huán)保財政支出（0.0781）、人均公共交通財政支出（0.0752）所占的權(quán)重最高，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障最低。這說明保障性住房、環(huán)保和公共交通三個方面的公共財政支出水平在各區(qū)間存在明顯差異，加強保障性住房建設(shè)的投入對上海市公共服務(wù)承載的響應(yīng)狀況具有較為顯著的影響。

（4）從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個部分權(quán)重比較可知，響應(yīng)（0.0577）>狀態(tài)（0.0404）>壓力（0.0213），這表明相對于隨著人口增長而出現(xiàn)的公共服務(wù)壓力上升，提高公共服務(wù)的響應(yīng)能力和供給水平對改善公共服務(wù)承載水平具有更為關(guān)鍵的作用。

2.演變機制分析

（1）嚴重超載區(qū)

為分析導(dǎo)致重度超載和輕度超載的原因，本文分析了從重度超載開始顯現(xiàn)的2010-2016年間各區(qū)壓力、狀態(tài)和響應(yīng)的年均增長速度，大致可以分為三類。

一是狀態(tài)慢增型（徐匯、黃浦、靜安、長寧）。從2010年至2016年，這四個區(qū)公共服務(wù)壓力年均增長均在2.42%至5.86%之間，狀態(tài)年均增長速度均位于（2.65%-5.27%）和響應(yīng)年均增長速度均位于（7.56%-9.04%），壓力年均增長速度較低，但是狀態(tài)的增長明顯滯后于響應(yīng)的增長。這表明即使在較高的財政支出情況下，財政資金未能及時轉(zhuǎn)化為硬件設(shè)施和人力資源的配備，也依然會導(dǎo)致公共服務(wù)的重度超載。

二是壓力猛增型（寶山、松江、浦東）。從2010年至2016年，這三個區(qū)公共服務(wù)壓力年均增長均在6.51%至10.26%之間，狀態(tài)年均增長速度均位于（4.85%-6.61%）和響應(yīng)年均增長速度均位于（5.03%-7.63%），狀態(tài)的增長速度和響應(yīng)的增長速度較為一致，但是壓力年均增長急劇，位于全市的高位。這說明在狀態(tài)、響應(yīng)均衡聯(lián)動的情況下，壓力增長過快導(dǎo)致公共服務(wù)的重度超載。

三是響應(yīng)驟降型（青浦）。青浦區(qū)壓力和狀態(tài)等指標都位于全市較低水平，但在響應(yīng)的關(guān)鍵指標中，青浦區(qū)人均保障性住房財政支出出現(xiàn)大幅度下降，由2014年的284.42元下降到2015年的194.31元，下降幅度達到31.68%，2015年青浦區(qū)也轉(zhuǎn)為重度超載。由此可知，在公共服務(wù)壓力、狀態(tài)增長在較為一致的情況下，響應(yīng)水平的顯著降低導(dǎo)致了青浦區(qū)的重度超載，公共財政支出的穩(wěn)定性對于公共服務(wù)承載水平具有顯著的作用。

（2）輕度超載區(qū)

根據(jù)2016年公共服務(wù)的承載水平，輕度超載的類型主要有三種。

一是響應(yīng)不足型（虹口、閔行、嘉定、崇明）。從2010年至2016年，這四個區(qū)公共服務(wù)狀態(tài)的增長速度位于全市前列，壓力的增長位于全市中等偏上水平，但是響應(yīng)的增長卻位于全市的中低水平，這反映出在壓力持續(xù)上升的情況下，即使有良好的公共服務(wù)狀態(tài)，財政支出的不足也會引發(fā)區(qū)域的輕度超載，公共服務(wù)響應(yīng)與壓力的聯(lián)動對于維持良好的公共服務(wù)承載水平有著重要作用。

二是雙重制約型（楊浦、閘北）。這兩個區(qū)在壓力指標方面處于全市中高水平，在狀態(tài)、響應(yīng)兩個方面則較低。2010年至2016年，公共服務(wù)壓力年均增長速度均在4.25%至6.08%之間，遠大于狀態(tài)（0.77%-5.18%）和響應(yīng)（4.52%-5.13%），這反映出楊浦和閘北輕度超載的原因在于狀態(tài)和響應(yīng)的雙重不足。

三是響應(yīng)狀態(tài)失效型（金山、奉賢）。金山、奉賢的壓力增長速度位于全市低位，但是響應(yīng)和狀態(tài)位于全市中高水平。在壓力增長速度較低的情況下，同樣出現(xiàn)了公共服務(wù)的輕度超載，這說明一味控制公共服務(wù)的壓力未必能改善城市公共服務(wù)的承載水平。金山、奉賢的輕度超載在于響應(yīng)和狀態(tài)的低效，義務(wù)教育、醫(yī)療和環(huán)保、社會保障的支出嚴重不均衡，保障性住房等公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量在全市排名也存在較大的差異。這說明科學(xué)合理的使用財政資金，使之優(yōu)化各項公共服務(wù)的類型和結(jié)構(gòu)，提高各類公共服務(wù)狀態(tài)的規(guī)模和質(zhì)量，對改善公共服務(wù)的承載水平同樣關(guān)鍵。

六、結(jié)論

本文基于PSR模型構(gòu)建了城市公共服務(wù)承載力評價的指標體系，并應(yīng)用狀態(tài)空間法對上海城市公共服務(wù)承載水平進行了實證評價。主要結(jié)論包括：

1. 近十年來，上海城市公共服務(wù)承載水平先后經(jīng)歷了“可載與滿載并存”“滿載與輕度超載波動”“輕度超載與重度超載兩極分化”等三個階段，公共服務(wù)承載水平具有明顯的空間特征。在核心區(qū)公共服務(wù)承載水平惡化加劇的同時，其他區(qū)超載的速度相對緩慢，與核心區(qū)之間的差距日趨明顯。核心區(qū)與核心邊緣區(qū)的承載力增長速度最快，其次為遠郊區(qū)，近郊區(qū)相對最慢，惡化趨勢較為緩和。

2.上海市公共服務(wù)承載水平具有顯著的空間異質(zhì)性，各區(qū)域公共服務(wù)承載水平的變化趨勢和結(jié)構(gòu)特征各有不同，影響因素各有差異。核心區(qū)處于重度超載狀態(tài)，主要原因在于公共服務(wù)硬件設(shè)施和服務(wù)人員增長遲緩;核心邊緣區(qū)處于輕度超載狀態(tài)，主要原因在于壓力持續(xù)上升的情況下，財政投入的響應(yīng)水平和狀態(tài)水平的不足;近郊區(qū)大都處于重度超載階段，主要原因在于狀態(tài)、響應(yīng)增長較為均衡的情況下，壓力增長過快;而遠郊區(qū)大都處于輕度超載階段，主要原因是財政響應(yīng)的低效或不足。

3.整體而言，上海公共服務(wù)面臨的壓力主要來自公共交通領(lǐng)域，而公共服務(wù)的狀態(tài)水平更多地受到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源供給水平的影響。公共服務(wù)的響應(yīng)水平則主要受到保障性住房、環(huán)保和公共交通領(lǐng)域的財政支出水平的影響。

根據(jù)以上分析結(jié)論，可以得出以下的政策啟示和對策建議：

1.在城市層面，加強保障性住房、環(huán)保和公共交通等領(lǐng)域的財政投入，著力改善醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的資源供給，對于提升城市整體公共服務(wù)承載水平具有突出的作用，在制定相關(guān)政策中應(yīng)成為主要的著力點。

2.鑒于上海各區(qū)域公共服務(wù)承載水平及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)存在顯著差異，筆者主張從為提升城市公共服務(wù)承載水平、改善城市生活質(zhì)量的目標出發(fā)，依據(jù)各區(qū)公共服務(wù)承載水平的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和特點，采取差異化思路，進行公共服務(wù)供給的優(yōu)化配置和精細化管理。針對核心區(qū)，應(yīng)加強公共服務(wù)人力資源和硬件設(shè)施的投入，提升公共服務(wù)狀態(tài)水平，緩解重度超載問題。其他區(qū)域普遍存在的問題在于財政投入的效應(yīng)不足，反映出城區(qū)間的公共服務(wù)均等化仍有待改善。尤其針對已處于重度超載的郊區(qū)，應(yīng)根據(jù)各區(qū)公共服務(wù)需求的變化狀況，加強公共服務(wù)人財物的整體性投入，避免出現(xiàn)更為嚴重的承載問題。

注釋：

閘北區(qū)于2015年并入靜安區(qū)，本文為了保持數(shù)據(jù)分析的完整性，采用外推法計算了閘北區(qū)2016年相關(guān)指標數(shù)據(jù)。

根據(jù)上海市的官方文件，將17個區(qū)分為核心區(qū)（靜安、黃浦、徐匯、長寧）、核心邊緣區(qū)（楊浦、閘北、普陀、虹口）、近郊區(qū)（寶山、嘉定、浦東、閔行、松江）和遠郊區(qū)（青浦、金山、崇明、奉賢）。

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Abstract： Based on P-S-R model， this paper aims to set up index system for evaluating public service carrying capacity of Shanghai from 2005 to 2016. It finds that： 1） The level of public service carrying capacity is significantly different in each district， which can be clarified into three types of heavily overloading area， overloading area and full-loading area. 2）While the deterioration of the public service carrying level in the core area has intensified， the changing speed of carrying capacity in other areas is relatively slow， and the gap between the core areas and other area is becoming increasingly apparent. 3） The level of pressure mainly comes from growing demand of public transportation， when the main issue influencing status of service supply is resource shortage of medical and health services. Response of service supply is mainly affected by the level of fiscal expenditure for affordable housing， environmental protection and public transportation. 4） The main reason for the serious condition of core area is slow growth of public service facilities and service personnel; other areas have different problems in terms of status and pressure， but the problem of insufficient financial investment is common issue. Consequently， public investment of public service should be strengthened in a targeted manner in order to effectively improve the public service carrying capacity of megacities.

Keywords： Public Services Carrying Capacity; State Space Method; PSR Model; Urban Governance