公共預(yù)算體制的整體性治理

摘 ?要： 公共預(yù)算是國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，也是當(dāng)今各國(guó)政府改革領(lǐng)域的熱點(diǎn)。西方國(guó)家一直在對(duì)預(yù)算模式進(jìn)行改革，尤其近二三十年來(lái)，更是興起了改革政府預(yù)算和支出管理的浪潮，并波及包括中國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)經(jīng)歷了幾十年的公共預(yù)算改革，尤其2014年以來(lái)，政府預(yù)算改革取得較大突破。但是總體上目前仍然未真正形成現(xiàn)代預(yù)算制度，還存在一系列障礙與問(wèn)題，尤其嚴(yán)重的是碎片化問(wèn)題。西方最近興起的整體性治理正是為克服傳統(tǒng)公共行政和新公共管理帶來(lái)的政府碎片化問(wèn)題的理論，非常值得借鑒。本研究對(duì)于了解中國(guó)政府預(yù)算改革情況，逐步形成一套預(yù)算有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有約束、決算有考評(píng)的現(xiàn)代預(yù)算管理制度具有重大理論與現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞： 政府預(yù)算;整體性預(yù)算;碎片化;預(yù)算改革;整體性治理

一、前 ? 言

政治活動(dòng)最終都是圍繞著預(yù)算資金的分配而進(jìn)行的，財(cái)政資源的有限性使得預(yù)算成為一種資源配置的機(jī)制，預(yù)算是政治過(guò)程的中心[1]?？梢?jiàn)，公共預(yù)算的改革對(duì)于政府改革來(lái)說(shuō)意義重大。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了幾十年的公共預(yù)算改革，但是仍然處于傳統(tǒng)預(yù)算階段，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，還存在一系列障礙與問(wèn)題，尤其嚴(yán)重的是碎片化問(wèn)題。西方國(guó)家最近興起了一種新的政府治理理論，即整體性治理，目的就是克服這些碎片化問(wèn)題，并成為一種21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論[2]，我國(guó)當(dāng)前正大力推行的大部制改革也有此理念，因此非常值得借鑒。

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。其中，治理體系是關(guān)于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置，治理能力則體現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程[3]。從上述兩方面可以看出，公共預(yù)算是國(guó)家治理體系中各項(xiàng)制度良性運(yùn)作的基石和保障，是一項(xiàng)制度性基礎(chǔ)設(shè)施。前美國(guó)聯(lián)邦參議院議長(zhǎng)金里奇認(rèn)為，只有預(yù)算改革了，政府才能真正改革，并提出政府改革的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題即為預(yù)算問(wèn)題的觀點(diǎn)[4]。

西方國(guó)家一直在對(duì)19世紀(jì)建立起來(lái)的傳統(tǒng)預(yù)算模式進(jìn)行改革，從20世紀(jì)30年代開始，先后涌現(xiàn)出了30年代開始的績(jī)效預(yù)算、60年代的計(jì)劃-項(xiàng)目預(yù)算、70年代的零基預(yù)算、80年代的新績(jī)效預(yù)算、2003年的計(jì)劃評(píng)審工具（PART）。雖然新績(jī)效預(yù)算之前的預(yù)算改革都在不同程度上影響了政府預(yù)算過(guò)程，但是，它們都沒(méi)有取得成功[5]。新績(jī)效預(yù)算則有效整合了此前各種預(yù)算模式的優(yōu)點(diǎn)，側(cè)重結(jié)果，故也叫結(jié)果預(yù)算、結(jié)果導(dǎo)向型的績(jī)效預(yù)算、基于結(jié)果的預(yù)算、企業(yè)家預(yù)算等。新績(jī)效預(yù)算的主要特征是：目標(biāo)和總額上的集中控制，手段分權(quán)，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，以及預(yù)算透明與溝通改進(jìn)。它不同于以前的預(yù)算改革在于：首先，不同于20世紀(jì)30-50年代的傳統(tǒng)的績(jī)效預(yù)算，它強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的最終結(jié)果（outcome），而后者強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出（output）。其次，不同于以前的預(yù)算改革都主張?jiān)陬A(yù)算過(guò)程中用理性去政治因素，新績(jī)效預(yù)算則重視政治家在預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。最后，不同于以前的預(yù)算改革主要關(guān)心預(yù)算編制而忽略預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，新績(jī)效預(yù)算則主張?jiān)陬A(yù)算執(zhí)行中給支出部門和管理者下放自由度與靈活性。這也是以前的預(yù)算改革所缺乏的[6]。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

從目前的研究情況來(lái)看，1994年預(yù)算法出臺(tái)后，國(guó)內(nèi)關(guān)于政府預(yù)算的文獻(xiàn)日漸增多，尤其有關(guān)政府預(yù)算管理的流程與形式方面，比如高培勇、叢樹海、蘇明等學(xué)者的研究成果。具體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞預(yù)算模式、預(yù)算編制方法及預(yù)算改革效果這三個(gè)方面來(lái)展開。

一是預(yù)算模式?，F(xiàn)有研究在公共預(yù)算的主體界定和類型等方面進(jìn)行了較深入的探討。其中，法國(guó)的“政策導(dǎo)向型”預(yù)算模式[7]和德國(guó)的綜合協(xié)同型預(yù)算模式[8]較為新穎。有的從政府預(yù)算決策機(jī)制視角進(jìn)行研究，如《政府預(yù)算機(jī)制研究》[9]《公共預(yù)算政策制定研究》[10];有的從政府預(yù)算行為效率視角進(jìn)行研究，如《政府預(yù)算行為效率》[11];有的從中國(guó)政府預(yù)算管理重心轉(zhuǎn)變過(guò)程視角進(jìn)行研究，如《預(yù)算管理創(chuàng)新與財(cái)政支出改革》[12];有的對(duì)部門預(yù)算制度進(jìn)行全面系統(tǒng)介紹，如《部門預(yù)算制度研究》[13]。此外，有的學(xué)者主張從治理理論角度來(lái)完善預(yù)算績(jī)效管理這種借鑒于歐美的預(yù)算模式[14]。

二是預(yù)算編制方法?，F(xiàn)代預(yù)算制度的核心要求之一是預(yù)算編制的科學(xué)性，就本文重點(diǎn)關(guān)注的公共預(yù)算編制方法研究而言，目前雖然國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)并不多見(jiàn)，但是仍然有一些代表性成果。比如有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政壓力對(duì)地方預(yù)算編制的科學(xué)性具有一定的負(fù)向影響[15]。有的研究了預(yù)算編制模式;[16]有的從部門預(yù)算編制視角進(jìn)行研究，如《部門預(yù)算編制問(wèn)題研究》[17];有的從政府預(yù)算編制視角進(jìn)行研究，如《中國(guó)政府預(yù)算編制改革研究》[18];也有學(xué)者探討了我國(guó)政府預(yù)算編制存在的若干問(wèn)題[19]，或者中央部門“三公”預(yù)算編制的影響因素[20]，還有學(xué)者比較了中美兩國(guó)在預(yù)算編制機(jī)制設(shè)計(jì)上的差異[21]。

三是預(yù)算改革效果。在國(guó)內(nèi)，公共預(yù)算制度研究主要集中在制度的設(shè)計(jì)、改革的過(guò)程以及對(duì)預(yù)算改革的效果評(píng)估等方面。有的從政府預(yù)算改革的內(nèi)容視角進(jìn)行研究，如《中國(guó)政府預(yù)算改革若干重大問(wèn)題研究》[22];有的專門對(duì)預(yù)算改革中的某一問(wèn)題進(jìn)行了研究，比如，《部門預(yù)算改革研究》借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)的部門預(yù)算改革進(jìn)行研究[23];有的從中國(guó)政府預(yù)算改革的理論與實(shí)踐視角進(jìn)行研究，如地方政府預(yù)算收支[24]。還有學(xué)者從預(yù)算管理流程角度研究我國(guó)政府預(yù)算管理改革[25]，有的則提出了將規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度作為中國(guó)預(yù)算管理改革的一種新途徑[26]。

總體上看，既有文獻(xiàn)對(duì)預(yù)算模式、預(yù)算編制方法及預(yù)算改革效果等方面進(jìn)行了較豐富的探討，但目前尚未發(fā)現(xiàn)基于整體性治理理論的公共預(yù)算體制改革相關(guān)研究。針對(duì)以上研究的不足與缺陷，本文以整體性治理為理論基礎(chǔ)，對(duì)整體性預(yù)算模式進(jìn)行了探討和理論闡釋，從理論和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面為進(jìn)一步深化中國(guó)預(yù)算體制改革提出相應(yīng)的論證依據(jù)。

近年來(lái)，基層參與式預(yù)算成了公共預(yù)算改革實(shí)踐中的一個(gè)亮點(diǎn)，已經(jīng)有不少相關(guān)研究，例如溫嶺模式[27]。但總體上，我國(guó)目前的參與式預(yù)算的主體還比較單一，參與的層級(jí)還較低。相比較而言，日本等國(guó)家的參與式預(yù)算的主體較為多樣，參與層級(jí)較高。研究表明，在日本的地方公共預(yù)算過(guò)程中，三個(gè)主要的利益相關(guān)主體——議員、行政人員和公民——都有不同程度的參與。雖然直接的公民參與是有限和具有挑戰(zhàn)性的，但學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，作為游說(shuō)者的當(dāng)?shù)貐f(xié)會(huì)、社團(tuán)和議員們，較公開地影響公共預(yù)算，但總體上仍然是由市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算辦公室發(fā)揮主導(dǎo)作用，公民則廣泛參與其中[28]。當(dāng)然，即使在西方國(guó)家，參與式預(yù)算也面臨一些問(wèn)題。雖然參與式的授權(quán)機(jī)制，比如民眾的倡議、公民投票和公私共治理事會(huì)，都有提高公共治理的有效性和回應(yīng)性的明顯潛力，但是，研究也發(fā)現(xiàn)，為了獲得這些益處，追求平等，實(shí)施問(wèn)責(zé)制，引入這些機(jī)制需要更多主體走到一起，包括強(qiáng)有力、有代表性的立法機(jī)關(guān)，有調(diào)整權(quán)力及增加利益集團(tuán)的代表性的改革等[29]。

（2）碎片化的正式預(yù)算制度（fragmented formal budget system）。由于預(yù)算交易組織管理的治理結(jié)構(gòu)、規(guī)劃與程序都存在滯后問(wèn)題，導(dǎo)致正式的預(yù)算制度也呈現(xiàn)碎片化的特征。首先在預(yù)算機(jī)構(gòu)方面，現(xiàn)有預(yù)算體制沒(méi)有建立起一種集中的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”來(lái)統(tǒng)一預(yù)算職責(zé)功能和資金分配。其次在預(yù)算編制機(jī)構(gòu)上，存在多個(gè)部門負(fù)責(zé)公共預(yù)算，預(yù)算權(quán)力分散[42]。財(cái)政部門缺少足夠的資金分配權(quán)，只是名義上的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”。在省級(jí)層面，除了財(cái)政部門，許多部門都擁有一定的財(cái)政資金分配權(quán)，如基本建設(shè)支出、國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造資金、科技資金等分屬建交委、經(jīng)貿(mào)委和科委等部門。在多個(gè)機(jī)構(gòu)擁有資金分配權(quán)的情況下，沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠在總體上進(jìn)行財(cái)政控制。此外，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、教育部、農(nóng)業(yè)部等許多部委也擁有一定的預(yù)算編制權(quán)，分散了財(cái)政部的預(yù)算編制權(quán)。而且各個(gè)政府部門可以自己籌集資金，于是形成大量預(yù)算外財(cái)政。由于“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”的職能被碎片化，所以預(yù)算改革滯后不可避免[43]。由于各種原因，《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂工作至今尚未完成。因?yàn)轭A(yù)算改革的完成涉及眾多問(wèn)題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這還需要與全面深化改革來(lái)同步完成才能有效。

（3）碎片化的非正式預(yù)算制度（fragmented informal budget system）。中國(guó)碎片化的體制和正式預(yù)算制度環(huán)境，需要非正式預(yù)算制度來(lái)降低交易費(fèi)用和合同風(fēng)險(xiǎn)。非正式預(yù)算制度可以用來(lái)預(yù)防和處理主管領(lǐng)導(dǎo)和部門對(duì)整個(gè)預(yù)算資金采取掠奪性策略。此外，由于達(dá)成的預(yù)算交易缺乏承諾信用機(jī)制，因此在預(yù)算年度中，相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)和部門隨時(shí)可以介入預(yù)算過(guò)程。在中國(guó)就出現(xiàn)了三種橫向的非正式制度來(lái)解決預(yù)算交易中的交易費(fèi)用問(wèn)題：預(yù)算產(chǎn)權(quán)、部分等級(jí)制和完全等級(jí)制[44]。不過(guò)這種碎片化的非正式預(yù)算制度又在實(shí)踐中使得支出權(quán)力更加碎片化，并將其制度化或產(chǎn)權(quán)化了。資金被分割并被產(chǎn)權(quán)化，預(yù)算產(chǎn)權(quán)將支出權(quán)力碎片化，使得政府和財(cái)政部門很難將所有的資金集中起來(lái)統(tǒng)籌安排。所以有必要對(duì)其進(jìn)行改革，在政策制定和資源配置權(quán)力集中后，需要形成外部制約機(jī)制，保證預(yù)算過(guò)程透明，從而為改進(jìn)預(yù)算資源配置效率創(chuàng)造條件。

總之，改革以來(lái)，中國(guó)省級(jí)政治體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化導(dǎo)致了政策制定權(quán)力的碎片化。同時(shí)，由于預(yù)算改革的滯后，預(yù)算制度的碎片化，包含了正式的預(yù)算制度與非正式預(yù)算制度都呈現(xiàn)一定程度的碎片化特征，而且為各種非正式預(yù)算活動(dòng)滲透進(jìn)正式的預(yù)算過(guò)程創(chuàng)造了各種機(jī)會(huì)。

四、整體性治理及其適用性條件

整體性預(yù)算體制是指運(yùn)用整體性治理理念實(shí)施的政府預(yù)算模式，它通過(guò)政府整體性的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力整合、預(yù)算部門整合和預(yù)算功能整合等。所謂整體性治理，是指面對(duì)政府功能過(guò)于分化所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)不力、溝通不暢、浪費(fèi)資源、無(wú)法滿足人民及社會(huì)的需求等重要問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)在不可避免的專業(yè)分工條件下，要充分運(yùn)用預(yù)算手段、管理技術(shù)及信息科技，將不同層級(jí)、不同功能的政府機(jī)構(gòu)以及公私部門整合起來(lái)，向社會(huì)和民眾提供無(wú)縫隙的服務(wù)[45]。?？怂沟葘W(xué)者認(rèn)為，將預(yù)算的各維度有機(jī)整合起來(lái)將會(huì)是走向整體主義的快速通道，許多國(guó)家中央和地方政府已經(jīng)對(duì)整體性預(yù)算產(chǎn)生了很大的信任[46]。在20世紀(jì)80-90年代西方國(guó)家的 “重塑政府”時(shí)期，一種全新的預(yù)算改革方式走上了中心舞臺(tái)。在1983年的英國(guó)《財(cái)政管理法》中，財(cái)政部和支出部門之間確立了一種新的關(guān)系，它給予財(cái)政部對(duì)已定目標(biāo)以更大的控制權(quán)力，同時(shí)給支出部門下放更大的權(quán)力，通過(guò)正式書面協(xié)議，滿足部門常規(guī)支出和運(yùn)行成本的權(quán)力穩(wěn)步擴(kuò)大的目標(biāo)。這首先體現(xiàn)在《下一步行動(dòng)方案》的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，然后更多體現(xiàn)在新工黨對(duì)《公共服務(wù)協(xié)議》的設(shè)定上。在新西蘭，這種模式發(fā)展得更快，在中央和地方、部門之間都有強(qiáng)制性的私人法合同。但是，從“重塑政府”時(shí)代走向整體性治理時(shí)代，預(yù)算責(zé)任的設(shè)計(jì)有較大變化，主要是后者預(yù)算改革的強(qiáng)烈愿望源自對(duì)特定時(shí)期內(nèi)支出目標(biāo)的關(guān)注，這些預(yù)算目標(biāo)，包括服務(wù)或人員的投入和配置，項(xiàng)目的活動(dòng)或工作量，服務(wù)的產(chǎn)出，最后所解決的特定社會(huì)問(wèn)題，以及民眾福利的提高和環(huán)境的改善等結(jié)果。英國(guó)1983年的《財(cái)政管理法》和美國(guó)里根政府的一系列改革，其目的是控制短期項(xiàng)目支出，重新評(píng)估財(cái)政部門及限制長(zhǎng)期的預(yù)期性預(yù)算。專業(yè)部門也采用“重塑政府”[47]時(shí)期的改革思路，接受其碎片化的效果，財(cái)政管理的原則是提升以收入為基礎(chǔ)的預(yù)算和使用外部（第三方）績(jī)效評(píng)估的預(yù)算內(nèi)容，與20世紀(jì)70年代的想法相反，當(dāng)時(shí)認(rèn)為兩者完全整合。確實(shí)，它在80年代的聯(lián)合預(yù)算實(shí)踐中有小幅改進(jìn)，但即使這樣，其本質(zhì)上只是協(xié)調(diào)而不是整體性的，這就是說(shuō)，它們強(qiáng)調(diào)線性項(xiàng)目和投入，而非產(chǎn)出，更不是結(jié)果。比如說(shuō)，在英國(guó)，一個(gè)與《財(cái)政管理法》大致同步的回應(yīng)是聯(lián)合財(cái)政與規(guī)劃局，要求衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和地方政府設(shè)立聯(lián)合決策機(jī)構(gòu)以評(píng)估資本和稅收預(yù)算，后者有跨功能分化的用途。90年代初，美國(guó)的一些州和地方政府、澳大利亞及新西蘭，都進(jìn)行了重大創(chuàng)新，它們開始走向整體性治理預(yù)算，即“基于績(jī)效的”或“戰(zhàn)略性的”預(yù)算形式。這包括不是按投入或活動(dòng)定義的“線性項(xiàng)目”分配資金，而是根據(jù)所生產(chǎn)的產(chǎn)出數(shù)量或以既定價(jià)格的可用資源所能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果水平[48]。績(jī)效預(yù)算中的一個(gè)關(guān)鍵決策為預(yù)算是否強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出或結(jié)果。

?？怂梗≒erri 6）深入探討了整體性預(yù)算的產(chǎn)生與內(nèi)涵[49]。他指出，建立在簡(jiǎn)化規(guī)劃基礎(chǔ)之上的預(yù)算事實(shí)上更接近于以產(chǎn)出而不是以結(jié)果為基礎(chǔ)的預(yù)算，它也是個(gè)合理的實(shí)用的解決方法。確實(shí)，有許多人甚至認(rèn)為它是一種超越以收入為基礎(chǔ)的線性預(yù)算的好方案，事實(shí)上，它使得政客和管理者們更易理解某些有關(guān)績(jī)效的事情，但是重要的是，政客們避免受到觀察到的表面現(xiàn)象的誤導(dǎo)，該預(yù)算體系建立在一年接一年的基礎(chǔ)之上，進(jìn)而讓其相信這些在努力與結(jié)果之間有更為強(qiáng)勁因果關(guān)系[50]。這一支出模式及其可追溯的預(yù)算指標(biāo)和一個(gè)完全的成本效益評(píng)估不是同一樣?xùn)|西，它也可構(gòu)成整體性治理所要求的基礎(chǔ)。但這種以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算體現(xiàn)了走向整體性治理的一種先進(jìn)方向。

總而言之，從以上分析可以看出，整體性預(yù)算體制主要包含預(yù)算權(quán)力的整合、預(yù)算部門的整合和預(yù)算功能的整合等幾方面的整合機(jī)制，所針對(duì)的問(wèn)題和所要克服的困難就是部門、功能和權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的碎片化。這對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的預(yù)算體制改革頗有借鑒意義。

五、進(jìn)一步深化中國(guó)預(yù)算體制改革

21世紀(jì)以來(lái)，全球公共預(yù)算體制理念創(chuàng)新和改革實(shí)踐的最新演化趨勢(shì)呈現(xiàn)出由“控制導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“績(jī)效導(dǎo)向”的新特點(diǎn)[56]。由于現(xiàn)有預(yù)算體制存在多重碎片化特征，而整體性治理針對(duì)的是傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所帶來(lái)的政府組織碎片化問(wèn)題。整體性治理理論的代表人物?？怂拐J(rèn)為：“整體性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來(lái)的一系列問(wèn)題?！盵57]于是，基于整體性治理基礎(chǔ)上的整體性預(yù)算對(duì)進(jìn)一步深化中國(guó)預(yù)算體制改革頗有借鑒意義。具體而言主要有三點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)績(jī)效尤其結(jié)果，二是簽訂績(jī)效合同，三是預(yù)算過(guò)程與功能的整合。

首先，整體性預(yù)算強(qiáng)調(diào)績(jī)效尤其是結(jié)果。而這恰恰是當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府在預(yù)算缺編、資金配置、預(yù)算組織和預(yù)算管理活動(dòng)中所欠缺的。如果改革要真正解決資源配置效率低下的問(wèn)題，就很有必要逐步引入以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算體制，以提升預(yù)算治理效能。

其次，整體性預(yù)算主張簽訂績(jī)效合同以改變支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求和支出動(dòng)機(jī)。其實(shí)，公共預(yù)算管理和其他任何政府公共事務(wù)管理都要遵循相似的要求和邏輯，那就是遵守權(quán)責(zé)一致原則，既然各部門分享預(yù)算權(quán)力，得到公共預(yù)算資金，那就需要承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任，尤其要實(shí)現(xiàn)明確可測(cè)量的產(chǎn)出和結(jié)果。故此可借鑒其預(yù)算激勵(lì)合同的辦法改變支出機(jī)構(gòu)的支出動(dòng)機(jī)。

再次，整體性預(yù)算非常重視預(yù)算過(guò)程與功能的整合。而當(dāng)前中國(guó)公共預(yù)算中存在比較明顯的政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離問(wèn)題，預(yù)算體制碎片化現(xiàn)象普遍。可見(jiàn)，必須整合政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程，否則的話，財(cái)政總額控制就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，資源配置效率就無(wú)法提高。將原本分散的治理結(jié)構(gòu)、功能與過(guò)程進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)是整體性治理的基本要求，所以這方面可以很好地借鑒整體性預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)與做法?，F(xiàn)實(shí)中，發(fā)達(dá)國(guó)家的整體性預(yù)算改革比如通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)整合政策與預(yù)算過(guò)程等做法，如澳大利亞，都有著重要借鑒意義[58]。最近一二十年，許多國(guó)家都在努力整合政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程。比如幾內(nèi)亞政府采取了一些改革措施來(lái)強(qiáng)化對(duì)政策制定的預(yù)算約束，根據(jù)財(cái)力來(lái)確定政府可以承受的政策。而且，還要求幾個(gè)部委修改中期政策，并對(duì)實(shí)施這些政策的成本進(jìn)行重新投標(biāo)。還為這些部委準(zhǔn)備了中期支出計(jì)劃，將它們的政策和預(yù)算納入一個(gè)多年期的支出框架內(nèi)。同時(shí)，財(cái)政部從宏觀經(jīng)濟(jì)政策的角度幫助政府內(nèi)閣在部委之間進(jìn)行資源分配[59]。為了約束支出膨脹和改進(jìn)資源配置效率，澳大利亞政府在改革之初就建立了一個(gè)支出審查委員會(huì)，該委員會(huì)是由高級(jí)部長(zhǎng)組成的一個(gè)小組，專門負(fù)責(zé)所有新的預(yù)算政策提議的審查。此外，還實(shí)行一個(gè)新的支出控制框架，其中，三年遠(yuǎn)期估計(jì)體系主要致力于描述繼續(xù)所有的現(xiàn)行政策和項(xiàng)目的最低成本。遠(yuǎn)期估計(jì)對(duì)于支出總額的控制具有非常重要的貢獻(xiàn)。

然而，也應(yīng)該看到，目前中國(guó)預(yù)算體制仍然沒(méi)有擺脫前預(yù)算時(shí)代的很多特征，因此，仍然缺乏實(shí)行整體性預(yù)算所必需的一些基礎(chǔ)條件。

首先，中國(guó)目前仍然處在預(yù)算發(fā)展的初級(jí)階段。加強(qiáng)預(yù)算控制是現(xiàn)階段預(yù)算改革中最迫切需要解決的問(wèn)題。建立“控制取向”的部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理體制是當(dāng)前中國(guó)預(yù)算改革的主要目標(biāo)，不應(yīng)急于采用整體性預(yù)算。

其次，實(shí)行整體性預(yù)算需要一些必要條件。實(shí)行整體性預(yù)算需要有一套成熟且有廣泛共識(shí)的績(jī)效測(cè)量體系為基礎(chǔ)支撐，而這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。中國(guó)目前實(shí)行整體性預(yù)算存在以下真正困難：一是目前實(shí)行整體性預(yù)算所必需的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力不足;二是目前中國(guó)的預(yù)算環(huán)境缺乏支持績(jī)效的氛圍與機(jī)制;三是整體性預(yù)算要求必須使預(yù)算真正透明并且有助于信息溝通，但中國(guó)預(yù)算民主的進(jìn)程仍然面臨許多非常難以跨越的障礙;四是在現(xiàn)階段，財(cái)政紀(jì)律弱化的局面仍然沒(méi)有得到根本的改變;五是整體性預(yù)算需要層層落實(shí)預(yù)算責(zé)任，否則就無(wú)人對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。所以西方國(guó)家在實(shí)行整體性預(yù)算的同時(shí)也對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了改革，將公務(wù)員制度下的長(zhǎng)期雇傭合同轉(zhuǎn)變成短期雇傭使用。但目前在中國(guó)推行這樣的改革是非常不現(xiàn)實(shí)的。因此，目前中國(guó)推行整體性預(yù)算的主要條件仍然有所不足。

那么，我們?cè)鯓訛椴捎谜w性治理提供條件呢？這是未來(lái)研究的重點(diǎn)和改革實(shí)踐中必須回答的問(wèn)題。在中國(guó)的預(yù)算改革過(guò)程中，西方20世紀(jì)出現(xiàn)的各種預(yù)算改革模式都對(duì)中國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算改革產(chǎn)生了影響，因此，整體性預(yù)算是中國(guó)預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)而不是近期目標(biāo)。在當(dāng)前，最核心的首要目標(biāo)是細(xì)化全口徑預(yù)算體系下的公開內(nèi)容，因?yàn)閷?duì)政府全口徑預(yù)算進(jìn)行有效的審查監(jiān)督是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、確保預(yù)算決策公開透明的重要基石，也是黨的十八大、十九大和新預(yù)算法關(guān)注的重點(diǎn)所在。這具有整體性預(yù)算的部分特征，然而對(duì)此無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐操作都還有不少的問(wèn)題有待厘清[60]。

整合和協(xié)調(diào)中國(guó)預(yù)算中的政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程的改革建議如下：首先，改革預(yù)算政策制定體制，使之具有確定性和戰(zhàn)略性。其次，在改革政策制定體制后，應(yīng)該要求每級(jí)政府制定一個(gè)有約束力的中長(zhǎng)期支出構(gòu)架，并有能夠適合實(shí)際狀況變化而變化的調(diào)整機(jī)制，使得中長(zhǎng)期支出框架每年都自動(dòng)地向前滾動(dòng)。第三，建立財(cái)政總額控制體制，并以總額控制目標(biāo)對(duì)政策制定和預(yù)算編制進(jìn)行有效約束。第四，成立獨(dú)立的專門編制和審查預(yù)算的預(yù)算機(jī)構(gòu)，賦予該新預(yù)算機(jī)構(gòu)以足夠的權(quán)力與獨(dú)立性，使得它在預(yù)算編制的過(guò)程中能夠有效地抑制部門和政治家的支出要求并能有效地運(yùn)用預(yù)算工具來(lái)分析政策的合理性和政策成本。正如?？怂赋觯骸邦A(yù)算機(jī)構(gòu)是實(shí)行財(cái)政總額控制和負(fù)責(zé)資源配置效率的機(jī)構(gòu)，必須賦予其相對(duì)大的權(quán)力，否則資源的配置效率無(wú)從談起?！盵61]在人員配備上，這個(gè)新的預(yù)算機(jī)構(gòu)除了專業(yè)人員，還要雇傭各領(lǐng)域政策分析專家[62]。

碎片化的服務(wù)結(jié)構(gòu)無(wú)法有效處理“棘手”的社會(huì)問(wèn)題，以提高接受醫(yī)療、社會(huì)救助、教育援助、扶貧和其他服務(wù)的邊緣化個(gè)人、群體和家庭的結(jié)果效用。協(xié)調(diào)工作和共享資源可提高公共服務(wù)供給率，但是基于多個(gè)主體或機(jī)構(gòu)間的伙伴關(guān)系安排的合作和投入會(huì)產(chǎn)生管理風(fēng)險(xiǎn)。盡管如此，在服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)的背景下，面對(duì)要求大幅削減預(yù)算的壓力，就意味著他們迫切需要多方合作和服務(wù)提供創(chuàng)新[63]。

2016年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)我國(guó)公共預(yù)算體制改革定了調(diào)：落實(shí)推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加快制定中央和地方收入劃分總體方案。近年來(lái)，政府預(yù)算管理制度大框架確立，多項(xiàng)改革加快推進(jìn)。2018年，最新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案公布，此輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革被視為20年來(lái)力度最大的中央政府機(jī)構(gòu)改革，超過(guò)20個(gè)國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)受影響。根據(jù)該方案，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署。此舉優(yōu)化了公共預(yù)算與審計(jì)的重合職能，成為公共預(yù)算體制改革的最新發(fā)展方向。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，預(yù)算體制始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用，可謂牽一發(fā)動(dòng)全身。

總之，整體性預(yù)算是中國(guó)預(yù)算改革的一個(gè)遠(yuǎn)期目標(biāo)。在實(shí)行了若干年的傳統(tǒng)預(yù)算模式之后，一旦各種基礎(chǔ)條件具備，就可以考慮逐步引入整體性預(yù)算。

參考文獻(xiàn)：

[1] 阿倫.威爾達(dá)夫斯基. 預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)[M]. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[2][45] 彭錦鵬. 全觀型與制度化治理：理論策略[J]. 政治科學(xué)論叢，2005，（23）：61-99.

[3] 翁士洪，周一帆. 多層次治理中的中國(guó)國(guó)家治理理論[J]. 甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（6）：4-14+125.

[4] 張玲，凌嵐. 國(guó)家治理與現(xiàn)代預(yù)算公開制度改革[J]. 經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015，（2）：94-99.

[5] 凱特爾. 赤字政治[A]. 馬駿. 中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化[M]. 中央編譯出版社，2005：126.

[6][37][61] 艾倫.希克. 現(xiàn)代公共支出管理方法[M]. 經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000：118，66.

[7] 黃嚴(yán). 法國(guó)中期預(yù)算規(guī)劃改革：“政策導(dǎo)向型”預(yù)算模式[J]. 公共行政評(píng)論，2016，（6）：87-107+198.

[8] 鄺艷華. 德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃改革經(jīng)驗(yàn)及啟示：綜合協(xié)同型預(yù)算模式[J]. 公共行政評(píng)論，2016，（6）：127-143+199-200.

[9] 王金秀. 政府預(yù)算機(jī)制研究[M]. 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

[10] 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院《公共預(yù)算政策制定研究》課題組. 公共預(yù)算政策制定研究[J]. 財(cái)政科學(xué)，2017，（10）：75-92.

[11] 黃明. 政府預(yù)算行為效率[M]. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001.

[12] 陳秋華. 預(yù)算管理創(chuàng)新與財(cái)政支出改革[M]. 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

[13] 王秀芝. 部門預(yù)算制度研究[M]. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

[14] 何文盛、蔡澤山. 新時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的多元維度審視[J]. 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（3）：4-14.

[15] 馮輝. 地方政府競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政壓力與地方預(yù)算編制科學(xué)性——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析[J]. 當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2017，（5）：34-43.

[16] 陳志英. 預(yù)算編制模式研究[J]. 北京社會(huì)科學(xué)，2012，（5）：24-29.

[17] 賈康，蘇明. 部門預(yù)算編制問(wèn)題研究[M]. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

[18] 王小龍. 中國(guó)政府預(yù)算編制改革研究[D]. 北京大學(xué)博士論文，2002.

[19] 劉虹，方亮. 關(guān)于我國(guó)政府預(yù)算編制若干問(wèn)題的思考[J]. 財(cái)政研究，2001，（8）：50-54.

[20] 張琦，步丹璐，郁智. 媒體關(guān)注、報(bào)道情緒與政府“三公”預(yù)算抑制[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2016，（5）：72-85.

[21] 肖鵬. 中美政府預(yù)算編制機(jī)制設(shè)計(jì)差異與啟示[J]. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（11）：14-19.

[22] 李萍. 中國(guó)政府預(yù)算改革若干重大問(wèn)題研究[D]. 中央民族大學(xué)博士論文，2004.

[23] 張馨，袁星候. 部門預(yù)算改革研究[M]. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001.

[24] 郭婧，賈俊雪. 地方政府預(yù)算是以收定支嗎？——一個(gè)結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系理論假說(shuō)[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2017，（10）：128-143.

[25] 王秀芝. 從預(yù)算管理流程看我國(guó)政府預(yù)算管理改革[J]. 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2015，（12）：22-34.

[26] 張韜. 規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算制度——中國(guó)預(yù)算管理改革的新途徑[J]. 財(cái)經(jīng)論叢，2018，（4）：40-46.

[27] 郭夏娟. 參與式性別預(yù)算：溫嶺的“嵌入式”發(fā)展模式[J]. 中國(guó)行政管理，2015，（33）：16-20.

[28] Uddin， Shahzad Nasir， Y. Mori， and P. Adhikari. Participatory budgeting and local government in a vertical society： A Japanese story[J]. International Review of Administrative Sciences， 2019， 85（3）：490-505.

[29] Bandeira， Pablo， and A. Ferraro. Integrating participatory institutions into the traditional representative and bureaucratic model of public governance[J]. International Political Science Review， 2016， 38（5）：642-658.

[30] 黃佩華. 中國(guó)：國(guó)家發(fā)展與地方財(cái)政[M]. 中信出版社，2003.

[31] 馬駿，葉麗娟. 零基預(yù)算：理論與實(shí)踐[J]. 中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（2）：122-129.

[32] 樓繼偉. 中國(guó)政府預(yù)算：制度、管理與案例[M]. 中國(guó)南下經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

[33] 狄金華. 政策性負(fù)擔(dān)、信息督查與逆向軟預(yù)算約束——對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作中地方政府組織行為的一個(gè)解釋[J]. 社會(huì)學(xué)研究，2015，（6）：49-72+243.

[34][41][43][44][58][62] 馬駿. 中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化[M]. 中央編譯出版社，2005.

[35][59] 孫克姆.霍姆斯. 公共支出管理手冊(cè)[M]. 經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001.

[36] 馬蔡琛，苗珊. 中國(guó)政府預(yù)算改革四十年回顧與前瞻——從“國(guó)家預(yù)算”到“預(yù)算國(guó)家”的探索[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫，2018，（6）：39-50+2.

[38] 韓保中. 全觀型治理之研究[J]. 公共行政學(xué)報(bào)，2004：1-48.

[39] Lieberthal， The "fragmented authoritarianism" model and its limitations. In Lieberthal & Lampton. Eds. Bureaucracy， Politics， and Decision-making in Post-Mao China[M]. Los Angeles： University of California Press. 1992.

[40] 馬駿. 中國(guó)的零基預(yù)算改革：來(lái)自某財(cái)力緊張省份的調(diào)查[J]. 中山大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（1）：58-67+124-125.

[42] 曾凡軍，劉璐. 預(yù)算體制碎片化與整體性治理研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，（29）：4-6.

[46][49][51][52][57] Perri 6， Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M]. New York： Palgrave， 2002.

[47][48] 戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克. 政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[50] Neil Carter， Rudolf Klein and Patricia Day， et al.， How Organisations Measure Success[M]. London： Routledge， 1995.

[53][54] D. Hague， Transforming the Dinosaurs： How Organisations learn[M]. London： Demos， 1993.

[55] 鄭方輝，廖逸兒，盧揚(yáng)帆. 財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)：理念、體系與實(shí)踐[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017，（4）：84-109.

[56] 馬蔡琛，苗珊. 全球公共預(yù)算改革的最新演化趨勢(shì)：基于21世紀(jì)以來(lái)的考察[J]. 財(cái)政研究，2018，（1）：92-100.

[60] 王逸帥. 省級(jí)人大加強(qiáng)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)證研究[J]. 北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（3）：25-34.

[63] Valkama， P.， Asenova， D.， & Bailey， S. J. Risk management challenges of shared public services： a comparative analysis of scotland and finland[J]. Public Money & Management， 2015， 36（1）， 31-38.

Abstract： The budget reform is a hot issue in the field of public management around the world， and in contemporary China. China has launched a budget reform with significant implications for more than 30 years. Especially since 2014， China wanted to establish a modern public budgeting. Now， the significant of budget reform achievements have been made： China has created a basic frame of modern public budgeting. However， there are many challenges ahead， especially the fragmentation of performance budgeting.This study focuses on the holistic budget which is based the theory of holistic governance. By analyzing the field of budget， the paper wants to explore the important role of holistic budget to China. In the future， China must deep its efforts in budget reforms so as to create a holistic public budgeting. The study for improving the social issues of relevance and for the understanding of public budget and management is also a general reference to the meaning.

Keywords： Budget; Holistic Budget; Fragment; Budget Reform; Holistic Governance