破解基層治理轉(zhuǎn)型中社區(qū)治理的困境

田曼璐

[摘? 要]隨著傳統(tǒng)的社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，管理中心向基層傾斜，更多的參與、合作成為了基層治理的基本訴求，在這一轉(zhuǎn)型期不可避免地會產(chǎn)生多種治理困境。本文通過調(diào)研成都市的錦繡社區(qū)和東路社區(qū)，發(fā)現(xiàn)在治理過程中均出現(xiàn)了不同的問題并采取了相應措施進行解決，但相似的解決路徑下，兩個社區(qū)的治理效果卻存在很大差異。本文分別對其問題進行原因分析并尋找解決效果產(chǎn)生差異的根源所在，最后在對案例進行綜合分析的基礎(chǔ)上提出社區(qū)在基層治理轉(zhuǎn)型過程中面臨的治理困境及其破解路徑。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理;治理困境;基層治理

[中圖分類號]D035;C93? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）10-0074-07

改革開放以來，隨著社會的多元化發(fā)展，傳統(tǒng)的“街居制”與“單位制”的社區(qū)管理模式難以有效地滿足社會訴求，我國政府開始不斷探索新的基層社會治理方式[1]，推動管理中心向基層傾斜，激發(fā)基層活力，提升社區(qū)能力[2]。黨的十九大報告亦明確提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動”的要求[3]。通過國家對基層治理的重視可以看出，基層治理在國家提升治理能力，實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。

在此背景下，通過更多的參與、合作緩解基層治理單位與居民之間的矛盾，成為城市基層治理改革的基本訴求。城市基層治理從傳統(tǒng)的單一力量走向多元力量共治的格局[4]。這一轉(zhuǎn)型期不可避免地會產(chǎn)生一系列問題，使社區(qū)治理走向困境，而破解治理困境則需要社區(qū)處理好在“協(xié)商共治”過程中可能出現(xiàn)的偏差和問題，正確把握對民眾的管理和服務之間的關(guān)系。

一、社區(qū)治理存在的問題與原因

筆者于2018年5月對成都市的兩個社區(qū)——錦繡社區(qū)、東路社區(qū)進行調(diào)研，通過座談會、深度訪談方式，對兩個社區(qū)的基本情況、治理難點有了全面的了解。

（一）錦繡社區(qū)存在的問題與原因分析

錦繡社區(qū)治理中存在的最大困難在于居民對社區(qū)工作的不理解。該社區(qū)的工作者表示很多居民認為工作人員理所應當幫助他們解決所有的生活問題、提供更優(yōu)質(zhì)的服務，且這些服務的成本應該由政府承擔，而非居民自己。例如該社區(qū)一直以來存在著車輛無人管理的問題，為了保證居民的車輛安全，跳蹬河街道對停車管理問題作出了要求，社區(qū)因此加強了對停車場的管理，這就需要居民們承擔相應的費用，但居民對此卻產(chǎn)生了不滿，社區(qū)工作人員的工作也無法順利開展。

1.居民與社區(qū)的利益取向存在差異。社區(qū)作為我國最基層的群眾基礎(chǔ)機構(gòu)，其行為動機受到上級組織——街道的影響。一方面，社區(qū)希望給予居民良好的生活環(huán)境和更完善的服務;另一方面，工作人員的工作也需接受街道辦事處和區(qū)級政府的指導。因此，在這一過程中，難免會出現(xiàn)為了完成街道辦事處和區(qū)級政府的任務而操之過急的現(xiàn)象。如錦繡社區(qū)接到其所在街道的要求，對小區(qū)里亂停車、外來車輛占領(lǐng)戶主車位的現(xiàn)象進行治理。在受時間約束的情況下，社區(qū)工作人員在采取行動的過程中便忽略了居民的接受度等問題，而居民作為獨立的個體，其行為是從個人利益角度出發(fā)，小區(qū)的車輛管理問題雖然牽涉到所有的居民，但只要該問題沒有對自己產(chǎn)生明顯的障礙則不會從群體的利益角度來承擔解決這一問題的成本。因此，突然從免費停車轉(zhuǎn)變?yōu)榘丛露〞r收繳停車費來彌補管理成本自然會受到許多居民的反對。

2.居民未參與決策導致信息溝通阻塞。在社區(qū)或街道辦事處的工作人員作出收繳停車費決定的過程中，并沒有考慮居民的參與。首先，在發(fā)現(xiàn)小區(qū)停車的問題之后，未通知居委會召開相關(guān)的會議聽取居民的意見，該問題對居民的影響程度大小、影響了哪些方面以及對哪部分群體產(chǎn)生了影響均未明確;其次，在決定做出的過程中也沒有聽取群眾的意見，了解群眾的需求，完全是按照街道和社區(qū)工作者自身的判斷，以社區(qū)的利益為導向作出決定，這就與群眾的需求產(chǎn)生了偏離;最后，在政策的運轉(zhuǎn)和執(zhí)行過程中缺少與居民的溝通。這一系列行為的缺失導致信息溝通產(chǎn)生阻塞，街道和社區(qū)層面的“好心好意”最終并未得到群眾的接納和理解，反而引起了諸多矛盾。

3.居民對社區(qū)的習慣性依賴。近些年來對政府服務型角色的提倡使得居民將所有的希望都寄托于政府，這樣依賴性的思維造成群眾認為政府是無所不能的，從而忽視了居民自身的參與和支持。在與社區(qū)和街道的工作人員進行訪談的過程中了解到部分居民認為無論什么問題都不需要支付任何成本，政府本應該把這些問題解決好，這是政府的義務和工作。這一認知導致居民對社區(qū)工作的不理解，而社區(qū)工作者也因此感受到社區(qū)工作“吃力不討好”。

（二）東路社區(qū)存在的問題與原因分析

東路社區(qū)是人口密集的居住型社區(qū)。該社區(qū)管轄下的羅蘭小區(qū)由于一系列歷史問題未得到及時解決，在小區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生了嚴重的矛盾，社區(qū)為解決問題，成立了小區(qū)業(yè)主委員會，其歷程如下：第一階段，2013年物業(yè)公司進小區(qū)，第一屆業(yè)委會成立;第二階段，2013年-2015年，熱心人士加入業(yè)委會，在業(yè)委會的推動下，居民成功拿到產(chǎn)權(quán)證，在此過程中，業(yè)委會成功樹立起了在居民中的威信力;第三階段，2015年后，第二屆業(yè)委會成立，物業(yè)與新業(yè)委會和小區(qū)居民產(chǎn)生矛盾。

一方面是物業(yè)公司與新業(yè)主委員會之間的矛盾。由于物業(yè)公司在進入小區(qū)時未與小區(qū)居民簽訂合同，第二屆業(yè)委會認為物業(yè)公司進入小區(qū)不合法。同時懷疑物業(yè)公司的收繳過多，與支出不符。小區(qū)居民要求物業(yè)公司退出小區(qū)，然而物業(yè)公司卻以小區(qū)的債務為由拒不退出。另一方面是社區(qū)和居民之間的矛盾。小區(qū)中的問題一直得不到有效解決，居民將矛頭指向了社區(qū)，居民認為社區(qū)的工作未達到他們的要求，通過撥打投訴電話、向市長信箱寫信，網(wǎng)上留言等方式，企圖將事情鬧大，逼迫政府兜底解決。

東路社區(qū)的問題屬于歷史遺留問題，因此相對于錦繡社區(qū)矛盾更加尖銳，涉及群體更廣泛。

1.政策層面上對社區(qū)工作的支持力度不夠。在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者并非我們想象的沒有發(fā)揮有效作用，相反，他們?yōu)榱私鉀Q這些問題花費了大量的心血。在羅蘭小區(qū)的問題中，矛盾主體為物業(yè)公司和小區(qū)居民，社區(qū)其實是作為第三方來進行調(diào)和，但在調(diào)和的過程中，社區(qū)方面表示無能為力。一方面在法律上社區(qū)對物業(yè)公司沒有限制和處罰的權(quán)力，這就使得社區(qū)工作者對物業(yè)公司的約束力不夠;另一方面羅蘭小區(qū)的居民企圖通過撥打投訴電話、發(fā)布不實信息等手段把事情鬧大來解決問題，居委會和業(yè)委會與社區(qū)關(guān)系的緊張使得社區(qū)工作者處于更加被動的局面。社區(qū)既要完成上級政府下達的任務，又缺乏相應的權(quán)力，居民不理解、政策不支持更加劇了工作難度。

2.居民和社區(qū)工作者的法律意識欠缺。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)目前的物業(yè)公司在進入小區(qū)之前并未與小區(qū)居民簽訂合同，因此，該物業(yè)公司進入小區(qū)實際上并不合法。如果能通過法律途徑，迫使其退出小區(qū)，矛盾便能得到有效的緩解，但在實際運行中社區(qū)工作者卻認為走司法程序會產(chǎn)生消耗大量資源且時間長等問題。另外社區(qū)缺少懂法的人導致其不敢輕易將物業(yè)公司告上法庭，擔心節(jié)外生枝。與此同時業(yè)主之間達成一種“共識”，認為根本不需要走法律程序，或者走法律程序問題也得不到解決，還不如把事情鬧大，政府就會滿足他們的要求。居民和社區(qū)工作人員沒有依靠司法途徑來解決問題的意識。從社區(qū)工作者的角度來看，一方面，基層工作者的法律素養(yǎng)不高，在任職期間也沒有經(jīng)過專門的法律知識的培訓;另一方面，司法系統(tǒng)的獨立性導致社區(qū)工作者不了解訴訟途徑使其在解決社區(qū)治理問題的過程中不會考慮法律程序。從居民的角度來看，正是由于其法律知識的匱乏和法律意識的缺失，使其在這一過程中過度依賴政府而非法律，導致沒有找到科學、合理的解決路徑。

二、社區(qū)治理問題的解決與效果差異

（一）社區(qū)問題的解決

在了解了兩個社區(qū)的基本情況、治理困境，并對問題進行分析后，社區(qū)的工作人員針對一系列問題提出了治理解決的方式。

1.錦繡社區(qū)的問題解決。錦繡社區(qū)針對存在的問題進行了治理模式的探索，力圖擴大居民的自治權(quán)，增強居民對社區(qū)工作理解，創(chuàng)立了全國首例新型治理格局（如圖1所示）。在區(qū)委會建立了環(huán)境物業(yè)委員會，充分吸收社區(qū)中的人才加入，并做到人盡其才，例如律師指導社區(qū)法治構(gòu)建，退休民警進行小區(qū)糾紛調(diào)解，但加入的人數(shù)并不多。錦繡社區(qū)為了更多的吸納社區(qū)中有才華的人加入，建立了“專委會+孵化社團”的模式，其中專委會的角色是社區(qū)與居民之間的第三方平臺，同時擔任著組建業(yè)委會的責任，由社區(qū)主任等人參加，孵化社團則是負責社區(qū)的調(diào)解類工作，目前主要是進行小規(guī)模的調(diào)解。

雖然社區(qū)的“專委會+孵化社團”的模式仍處于萌芽階段，其內(nèi)部分工較為粗略，定位不明確，還存在著資金來源不穩(wěn)定的問題，但社區(qū)工作者紛紛表示，這一治理模式非常有效地解決了之前存在的問題，在專委會與孵化社團的橋梁作用下，居民與社區(qū)之間的溝通增多了，也更加理解對方的困難和需求。

錦繡社區(qū)作為全國首例采用“專委會+孵化社團”治理模式的社區(qū)，對培育公民自治精神、孵化社區(qū)自治文化的探索值得其他社區(qū)借鑒。社區(qū)將治理權(quán)利下放至居民自身，有利于破解之前居民與社區(qū)溝通不暢等一系列問題，同時，充分吸納居民中間的專業(yè)人才加入社區(qū)治理，在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用，也做到了人盡其才，實現(xiàn)了社區(qū)與居民之間的良性互動。

2.東路社區(qū)的問題解決。東路社區(qū)的問題相對錦繡社區(qū)持續(xù)時間更長，影響范圍更廣，解決難度更大。到目前為止，東路社區(qū)的工作人員還沒有找到能完全化解矛盾的有效治理方法，只提出了一部分應急處理方式。

首先，社區(qū)應該先解決最為直觀的問題，將直接激化矛盾的問題解決之后才能解決更為深層的問題;其次，物業(yè)因無許可證，應該無條件退出，不能因為債務債權(quán)問題不退出;再次，社區(qū)應先通過協(xié)商程序，通過召開聯(lián)席會議，將各方利益相關(guān)者組織到一起進行協(xié)商，在協(xié)商過程中，要注意穩(wěn)定利益相關(guān)者的情緒，不要用情緒激化矛盾;最后，協(xié)商程序不能解決的問題，則應果斷走司法程序。如果法院認為缺少合同而拒絕受理，則通過起訴物業(yè)公司非法進入小區(qū)服務的方式讓法院介入。

（二）社區(qū)治理問題解決的效果差異

通過案例描述可見，錦繡社區(qū)和東路社區(qū)都試圖通過引導公民加強社區(qū)自治突破治理困境。根據(jù)產(chǎn)生問題的原因來看，錦繡社區(qū)的居民和社區(qū)利益取向的不同以及居民未參與決策而導致信息傳遞的阻塞都會造成居民對社區(qū)行為的不理解。這些問題的解決，一方面，需要居民更多的了解政府的信息、工作方式和行為目的，并在決策過程中參與決策，同時也要對政府的行為有一定的監(jiān)督權(quán)，才能保障公民更有效地表達自己的訴求;另一方面，需要街道和社區(qū)吸納更多的居民或第三方稀釋權(quán)力，才能更好地保障居民的自治權(quán)，加強公民與社區(qū)相互理解。

錦繡社區(qū)最后推出的困境破解模式與這一需求相契合，因此很好的解決了現(xiàn)存的問題。與之不同的是東路社區(qū)，在治理理念的迅速擴張之下東路社區(qū)也建立了居委會、業(yè)委會等組織，建立的初衷是為了表達居民的訴求，而在處理矛盾的過程中，這些自治組織并沒有發(fā)揮出期望的效果，反而成為了居民在一起聚眾鬧事的平臺，隨著事態(tài)的擴大，權(quán)力有限的社區(qū)和街道也難以控制。這樣的環(huán)境之下，如果再談擴大居民的自治權(quán)而不對其進行強制控制，問題會越來越嚴重。

通過以上的案例分析可見，社區(qū)在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，會進入不同的階段，產(chǎn)生不同的問題，此時應當根據(jù)環(huán)境和情況采取不同的治理方式。如對于社區(qū)居民素質(zhì)普遍較高、社區(qū)沒有歷史遺留問題，但缺乏信息溝通的社區(qū)，應當加強公民的自治權(quán)，通過引入第三方、建立自治組織、大量吸納有才干的人進入，不涉及原則性的問題可以通過自治組織解決，社區(qū)則應將工作落實到政策傳遞、社區(qū)治理模式搭建與調(diào)整、重要問題把控等方面。針對居民素質(zhì)普遍不高、社區(qū)受到歷史遺留問題影響、居民聚眾鬧事次數(shù)多、范圍大、影響廣、矛盾激化、事態(tài)嚴重的特殊時期，基層在治理過程中應適當將權(quán)力上移，在一定時期內(nèi)減少居民的自治權(quán)，強化政府的強制力，通過嚴格管理、嚴格監(jiān)控等方式控制事態(tài)的擴大，避免群眾性事件在自治組織中滋生。只有在行政力的執(zhí)行下，化解了最為直觀的矛盾和沖突，才能逐步調(diào)整進入自我服務、自我管理、自我監(jiān)督的居民自治階段。

三、破解基層治理轉(zhuǎn)型中社區(qū)治理的困境

（一）社區(qū)治理的困境

近些年來，隨著國家對治理能力和治理意識的培養(yǎng)逐漸加強，城市基層治理中的自治機構(gòu)越來越多，居委會、業(yè)委會作為居民代表在這一過程中也擁有了大量的機會和權(quán)利表達居民群體的利益需求，錦繡社區(qū)和東路社區(qū)都順應這一趨勢建立起了居民自組織和交流溝通平臺，這一過程的演進值得肯定。但本文通過對兩個社區(qū)遇到的困難、解決路徑與治理效果的對比發(fā)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型過程中的社區(qū)治理難以避免的會產(chǎn)生一系列的問題，主要存在于如何處理好與新出現(xiàn)的居民自組織之間的關(guān)系、轉(zhuǎn)型期自治力量的增強與傳統(tǒng)行政權(quán)力之間關(guān)系該如何協(xié)調(diào)、社區(qū)自身及社區(qū)工作者該如何緊跟步伐探索出有效的社區(qū)治理模式等等，對這些問題的認識不足成為了錦繡社區(qū)和東路社區(qū)矛盾產(chǎn)生的根源。

1.社區(qū)工作者與社區(qū)自組織之間的工作界限不清晰，關(guān)系不明確。社區(qū)自組織是社區(qū)居民通過民主選舉產(chǎn)生的代表居民利益的一系列組織，如社區(qū)居委會、業(yè)委會、居民興趣小組等，這些組織的產(chǎn)生能有效的了解居民需要，表達居民訴求，但社區(qū)工作者與社區(qū)自組織之間的工作界限卻沒有明確的界定，這也使得社區(qū)工作者與自組織之間的關(guān)系不明確。一些社區(qū)工作者出現(xiàn)工作上的“越位”，直接干預社區(qū)自組織的工作，包攬大量的社區(qū)事務，從目標制定、方案制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督協(xié)調(diào)各方面均直接發(fā)號施令，導致居委會、業(yè)委會等社區(qū)自組織形同虛設(shè)。這一狀況的產(chǎn)生會導致“治理”二字難以落地，多元治理難以實現(xiàn)，社區(qū)的行動往往是從社區(qū)工作的要求和業(yè)績出發(fā)，不可避免地忽視了居民的利益訴求，久而久之與居民之間產(chǎn)生隔閡和不理解，而居民自組織在這一過程中也可能與社區(qū)工作者“離心離德”或者在社區(qū)居民中缺少威望，此時再希望通過自組織的作用對居民進行調(diào)和就很難實現(xiàn)了。這一狀況是社區(qū)對自身領(lǐng)導作用的忽視，目前我國社區(qū)的自治水平不高，居民對于自治的認知和理解也不成熟，還需要社區(qū)工作者提供正確的價值引導、政策教育，如果社區(qū)工作者無法在居民之間起到良好的引導和管理作用，很容易導致社區(qū)治理混亂無序、居民的社區(qū)歸屬感弱、社區(qū)自組織無人管理，一旦社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)矛盾，社區(qū)工作者將沒有能力起到控制事態(tài)的作用，社區(qū)自組織將成為居民鬧事、激化情緒的平臺，居民也會對社區(qū)持懷疑態(tài)度，將解決問題的希望寄托于上訪、投訴等方式。

2.社區(qū)工作者難以正確處理居民自治性與社區(qū)行政化之間的博弈關(guān)系。社區(qū)自治制度包括基層群眾自治制度，即依照憲法和法律，由居民選舉的成員組成居民委員會，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的制度。而行政化主要指社區(qū)在治理過程中重視權(quán)力的把控，減少居民自治發(fā)揮的力量，主要依靠社區(qū)和街道的管理維護居民的利益，從而減少群眾聚眾鬧事等惡性事件發(fā)生的可能性，更有效地實現(xiàn)社區(qū)居民生活的有序性、和諧性。二者在社區(qū)治理的過程中存在著一定程度上的碰撞和摩擦，何時應該收緊權(quán)力，何時應該下放權(quán)力，這就要求社區(qū)工作者結(jié)合社區(qū)實際情況進行有效的把握與控制，過度的控制和監(jiān)管會導致信息傳遞不暢通、群眾不理解、政策難以執(zhí)行等一系列問題。但在基層組織發(fā)育不成熟、土壤不適合的情況下鼓勵居民自治又可能在這一過程中產(chǎn)生居民借助自治組織滋事鬧事或因居民自治的能力較弱治理效果不佳等問題。正如錦繡社區(qū)和東路社區(qū)在面對問題后采取了相似的解決方式，但解決問題的效果卻大不相同，原因正是在于東路社區(qū)的居民矛盾的時間長、沖突激烈，居民委員會、業(yè)主委員會反而成為了居民聚眾鬧事、煽風點火的場所，此時只有加強社區(qū)的行政化管控，優(yōu)先解決最為棘手、最直接的矛盾，才能有效解決問題。

3.社區(qū)工作者的自身素質(zhì)與社區(qū)工作的體制建設(shè)有待改善。在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，無論是從體制而言還是工作者自身而言都存在著一定的問題，難以適應這一特殊時期的要求，是造成前兩項治理問題的原因所在。一方面，目前的社區(qū)工作者基本上來自于社區(qū)居民，沒有經(jīng)過嚴格的選拔，缺乏專業(yè)的培訓，導致社區(qū)工作者的工作能力不夠高，僅僅是將社區(qū)工作理解成對上級任務的執(zhí)行或傳達，沒有形成自己的認知與理解，缺乏與社區(qū)的實際情況相結(jié)合，導致政策執(zhí)行僵化、無法“因地制宜”。另一方面，由于缺乏系統(tǒng)的培訓教育和專業(yè)知識背景，導致社區(qū)工作者對社區(qū)的治理中經(jīng)驗的總結(jié)多于科學的理論指導，而面對轉(zhuǎn)型期的各種復雜事態(tài)則顯得力不從心;另一方面，從體制建設(shè)上來看，對社區(qū)工作的財政和法律支持力度弱，社區(qū)工作的經(jīng)費多來自于上級政府，財政來源渠道單一，雖然目前一部分社區(qū)開始從內(nèi)部籌集經(jīng)費，但總體效果并不理想，經(jīng)費的緊缺導致社區(qū)工作者缺乏工作熱情，難以激發(fā)工作者不斷學習、不斷探索的積極性。法律上也并未明確對社區(qū)工作者提供支持，導致社區(qū)工作存在被動性，社區(qū)工作者的領(lǐng)導作用、權(quán)威作用難以實現(xiàn)，正如東路社區(qū)遇到群體性事件時社區(qū)工作者的無能為力，這也為破解轉(zhuǎn)型過程中社區(qū)治理的困境造成了一定的障礙。

（二）破解困境的路徑

針對以上問題，本文提出基層治理轉(zhuǎn)型期的社區(qū)治理方式如下：

1.應明確社區(qū)與社區(qū)自組織之間的工作界限，正確處理二者的關(guān)系，實現(xiàn)社區(qū)、自組織與居民三方的合力共建。一方面，要讓社區(qū)自組織發(fā)揮自治作用，通過居民的自我管理、自我教育、自我監(jiān)督實現(xiàn)居民對社區(qū)活動的積極參與，應引導居民對社區(qū)工作的理解與支持，動員居民對社區(qū)問題的自我解決;另一方面，社區(qū)工作者自身要避免“缺位”或者“越位”，明確在工作中的定位，不同的社區(qū)應該結(jié)合自身情況，通過召開會議明確社區(qū)與自組織之間的工作界限問題，避免工作內(nèi)容的重復導致效率低下，或者社區(qū)自組織形同虛設(shè)等問題。除此之外，社區(qū)工作者、社區(qū)自組織與居民三方之間的關(guān)系不是割裂的，在社區(qū)治理中要避免產(chǎn)生各自為政的情況，合理的分工不代表工作之間的不合作、不接觸，有效地交流溝通才能靈活處理社區(qū)問題、保證社區(qū)的有效運行。

2.社區(qū)工作者應結(jié)合社區(qū)實際所處發(fā)展階段采用恰當?shù)闹卫砟Ｊ?，扮演合適的角色，有效處理社區(qū)自治性與行政化之間的關(guān)系。本文將基層治理轉(zhuǎn)型的過程劃分為轉(zhuǎn)型初期、成熟期、轉(zhuǎn)型后期三個階段，如圖2所示。

當處于基層治理轉(zhuǎn)型初期時社區(qū)的行政力量較強，自治力量較弱，自治組織的發(fā)展正處于起步階段時，社區(qū)的大事小事基本都由社區(qū)工作者處理，社區(qū)治理主要依賴于管控和監(jiān)督，雖然程序和制度較為完善，但社區(qū)自治組織發(fā)展較弱，自治能力較差，單純依靠自治組織運行則有很大可能產(chǎn)生偏差，此時社區(qū)工作者應一方面扮演管理者和監(jiān)控者的角色，對這一治理過程進行全面把控和糾正偏差，另一方面應對社區(qū)自組織進行孵化和培育，不斷完善自組織的組織形式、管理能力，加強宣傳和人才吸納，推動社區(qū)治理向成熟期發(fā)展。

當社區(qū)的行政力量與自治力量實現(xiàn)良性互動時，社區(qū)治理則發(fā)展到了成熟階段，政策制度完善，程序健全，有明確的法律保障，社區(qū)自治組織成熟，能夠有效的實現(xiàn)自我選舉、自我管理、自我服務和自我監(jiān)督，此時社區(qū)工作者應扮演規(guī)劃者和服務者的角色，做好社區(qū)長遠的發(fā)展規(guī)劃路徑，并在必要的時候向公民提供應有的服務，具體的運行過程可交由自治組織自行運轉(zhuǎn)。

當社區(qū)的行政力量較弱，自治力量較強時，社區(qū)治理進入轉(zhuǎn)型的后期，該階段基層自治組織數(shù)量眾多，自治能力強，行為活動基本不依賴社區(qū)，居民生活的事物均由社區(qū)內(nèi)部的自治組織自行提供。在這種情況下，社區(qū)工作者應扮演引導者和監(jiān)控者的角色，再完善的基層自治力量如果缺乏共同的目標和規(guī)劃也會變成一盤散沙，因此，社區(qū)工作者需要建立明確的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，作為自治組織的指引，并且在自治組織的運行過程中給予必要的監(jiān)督和控制，避免單純依靠自治組織的力量產(chǎn)生偏差。

另外，在基層治理轉(zhuǎn)型的過程中也可能經(jīng)歷行政力量與自治力量均無力管理社區(qū)的特殊時期，這一時期社區(qū)治理混亂、無秩序，政策制度無法保障，自治力量又極度匱乏，居民的利益得不到保障，甚至發(fā)生惡性群體性事件等，此時社區(qū)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在這種情況下社區(qū)工作者應先調(diào)整好心態(tài)，認識到這是治理轉(zhuǎn)型過程中很可能出現(xiàn)的狀況，先解決好最為棘手的問題，盡量平息社區(qū)尖銳的矛盾，之后從社區(qū)的規(guī)劃開始，構(gòu)建清晰的目標，制定相應的規(guī)章制度，完善程序，進行監(jiān)督，在制度建立較為完善后培育基層自治力量，引導社區(qū)逐漸步入轉(zhuǎn)型正軌。

3.社區(qū)應建立完善的人力資源管理制度，激勵社區(qū)工作者提高自身素質(zhì)和工作能力。其一，對社區(qū)工作者進行選拔，多渠道選拔優(yōu)秀的社區(qū)領(lǐng)導干部，吸納更多的有熱情、有能力的居民加入社區(qū)工作，如錦繡社區(qū)創(chuàng)建的“專委會+孵化社團”模式就有效發(fā)揮社區(qū)內(nèi)專業(yè)人士的積極作用，同時又強化了社區(qū)層面與居民層面的信息傳遞，實現(xiàn)了兩個層面的良性互動;其二，定期對社區(qū)工作者進行培訓，包括對思想品德、理論基礎(chǔ)、法律知識、治理實踐、溝通能力、宏觀規(guī)劃能力等的系統(tǒng)培訓，開設(shè)專門的教學課程并安排實踐調(diào)研、走訪優(yōu)秀社區(qū)，實現(xiàn)理論與實踐相結(jié)合;其三，對社區(qū)工作者的工作進行有效的績效考核和獎懲，制定明確的績效考核方案，量化工作者的學習成果、工作成果，將考核結(jié)果與工資績效、職務晉升相掛鉤，以此激勵社區(qū)工作者積極學習、主動探索，充分激發(fā)其主觀能動性。

在黨的十九大明確提出“推動社會治理中心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”之后，基層社會治理模式也愈發(fā)向居民自我管理、自我服務轉(zhuǎn)變。在大部分社區(qū)取得成績的情況下，也不能忽視在基層治理轉(zhuǎn)型過程中由于社區(qū)內(nèi)部環(huán)境發(fā)育不成熟帶來的負面影響，如東路社區(qū)在惡性事件已經(jīng)頻繁發(fā)生的情況下，社區(qū)工作者依然不敢采用相應的手段進行管控，雖然居民的參與在解決矛盾的過程中必不可少，但居民的參與需要建立在良好的秩序和信任的基礎(chǔ)之上。社區(qū)在轉(zhuǎn)型期的治理過程中問題重重，工作任務艱巨，是否能充分調(diào)動自身積極性，有效處理好與社區(qū)自組織之間的關(guān)系，尋找到傳統(tǒng)的行政力量和居民自治權(quán)之間的平衡點，對治理效果將產(chǎn)生巨大的影響。

參考文獻：

[1]石發(fā)勇.準公民社區(qū)——國家、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與城市基層治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[2]郭振中，劉冠男.基于扎根理論的“街社交互關(guān)系”研究[J].東北大學學報（社會科學版），2018，20（02）.

[3]決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（001）.

[4]張翔.城市基層治理對行政協(xié)商機制的“排斥效應”[J].公共管理學報，2017，14（01）.

責任編輯? 王? 雨