多重治理層次中的“三社聯(lián)動”：基本框架、運行邏輯與發(fā)展路徑

關(guān)爽

摘 要：“三社聯(lián)動”是基層社會治理創(chuàng)新的重點工作，旨在通過社區(qū)、社會組織和社工的有機結(jié)合，激活社區(qū)內(nèi)生資源，激發(fā)社區(qū)內(nèi)在活力，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。“三社聯(lián)動”在運行中嵌入到國家治理和社區(qū)治理等多重治理層次和制度體系中，兼具制度、治理和服務(wù)的多重目標(biāo)和功能，呈現(xiàn)行政邏輯、政治邏輯、治理邏輯和自治邏輯并存的狀態(tài)。基層是“三社聯(lián)動”的主要場域，決定了“三社聯(lián)動”具有基礎(chǔ)性、地域性和綜合性等發(fā)展特征，而社區(qū)多元化與碎片化、社區(qū)治理行政化、治理網(wǎng)絡(luò)不協(xié)調(diào)等構(gòu)成“三社聯(lián)動”深入發(fā)展的制約性因素。推動“三社聯(lián)動”，應(yīng)當(dāng)直面發(fā)展困境，強化社區(qū)黨組織的政治和服務(wù)功能，推動治理資源優(yōu)化配置，探索差異化發(fā)展模式，持續(xù)推進“以人民為中心”的政府改革。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;多重治理層次;三社聯(lián)動;以人民為中心

中圖分類號：D630?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2019）06-0079-08

社區(qū)治理是國家治理與社會治理的重要基礎(chǔ)。近些年，國家層面持續(xù)強調(diào)基層社會治理的重要性，并以“三社聯(lián)動”重塑城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，將社區(qū)治理與發(fā)展社會組織和專業(yè)化社工連接起來。2013年，民政部、財政部在《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》中明確指出，要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機制。2016年，民政部開始大力推進“三社聯(lián)動”實踐并進行政策激勵，使其從個別省份的實踐走向全國。此后，國家在社區(qū)社會組織、專業(yè)社會工作等“三社聯(lián)動”的重點領(lǐng)域出臺了一系列宏觀政策，推動社會組織與社工力量深度融入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，隨即各級地方政府紛紛將社區(qū)社會組織的培育、專業(yè)社會工作的發(fā)展納入政府創(chuàng)新和城市治理議程。由此，“三社聯(lián)動”這一基層治理機制在國家治理體系中的重要地位得以確立，“三社聯(lián)動”成為新時代國家治理體系建設(shè)的重要議題，更成為基層社會治理創(chuàng)新的重點工作。

作為一項具有本土化特征的基層創(chuàng)新實踐，“三社聯(lián)動”機制旨在通過“三社”的有機結(jié)合、資源共享和良性互動，激活社區(qū)內(nèi)生資源，優(yōu)化社區(qū)治理資源，挖掘社區(qū)新的治理資源，激發(fā)社區(qū)內(nèi)在活力，進而實現(xiàn)優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)社區(qū)治理秩序的政策目標(biāo)。本文嘗試從總體性視角對“三社聯(lián)動”的基本框架和運行機制做系統(tǒng)性研究，強調(diào)“三社聯(lián)動”機制的有效性與其所嵌入的治理層次和治理資源的互動性，繼而提出推動“三社聯(lián)動”有效運行的具體路徑。

一、“三社聯(lián)動”的既有討論與研究思路

現(xiàn)有“三社聯(lián)動”的研究成果為我們認識和理解“三社聯(lián)動”提供了較為扎實的研究基礎(chǔ)和案例材料。

第一，已有研究通過規(guī)范性研究和概括性描述，注意到由于城市基層治理體制正向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，需要對“三社”主體進行再界定、對“聯(lián)動”關(guān)系進行再認識[1]。相關(guān)學(xué)者進一步推進這項工作，指出“三社聯(lián)動”是“主體聯(lián)動”和“要素聯(lián)動”的整合，即社區(qū)傳統(tǒng)機構(gòu)、社會工作機構(gòu)和其他社會機構(gòu)針對社區(qū)議題，基于社會理性協(xié)作行動，依托社會工作方法，實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展任務(wù)[2]。總體來看，“三社聯(lián)動”是將社區(qū)、社會組織與社會工作者進行有機整合，通過建設(shè)社區(qū)、培育社會組織和建立社會工作現(xiàn)代化體制的方式，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展以及良性互動，加快形成政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補的社會治理新格局[3][4]。

第二，一些研究通過總結(jié)歸納“三社聯(lián)動”的經(jīng)驗、發(fā)展階段和模式特征，分析“三社聯(lián)動”面臨的具體現(xiàn)實問題[5]，并提出發(fā)展戰(zhàn)略和解決方案。此外，現(xiàn)有研究開始關(guān)注更為廣泛的制度與政策環(huán)境對“三社聯(lián)動”運行的影響，比如從“三社聯(lián)動在場境”視角出發(fā)，提出促進社區(qū)議題、社會組織和社會工作的有效連接和互動，發(fā)揮社區(qū)民眾和黨政部門的特殊作用等發(fā)展路徑[2];倡導(dǎo)政府的頂層設(shè)計功能，以及“將政社關(guān)系帶回來”和“以社區(qū)為中心”的分析思路與實踐理念[6]。

可以看到，已有學(xué)術(shù)研究對“三社聯(lián)動”的討論和相關(guān)論證還不夠，進一步影響了實踐成效。一是對“三社聯(lián)動”的認知和目標(biāo)定位還不清晰。大多研究從政策文本出發(fā)探討“三社聯(lián)動”的內(nèi)涵和出發(fā)點。然而，“三社聯(lián)動”并非單一機制的流程設(shè)計，應(yīng)將對“三社聯(lián)動”的理解置于國家治理轉(zhuǎn)型、社區(qū)治理體制改革和國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)變的多重背景之下。二是理論上缺乏對“三社聯(lián)動”的清晰定位，致使實踐中無法從整體上探明“三社聯(lián)動”機制的發(fā)展要求和有效運行所需要的各種條件配置和未來改革方向。這種研究路徑的不足在于缺乏對“三社聯(lián)動”整體制度環(huán)境與治理情境的考察，缺乏精準(zhǔn)的制度設(shè)計和優(yōu)化方案，導(dǎo)致改革方案的片面性。

本質(zhì)上，“三社聯(lián)動”的有效推進有賴于其所嵌入的治理層次和制度體系，它們共同規(guī)定了“三社聯(lián)動”的多重目標(biāo)指向、運行邏輯和發(fā)展特點，同時必然會從社會層面觸及國家建設(shè)與政府改革的重點難點問題，進而通過完善相關(guān)的體制架構(gòu)、運行機制與制度建設(shè)推動“三社聯(lián)動”的縱深發(fā)展。

二、多重治理層次中“三社聯(lián)動”的基本框架：目標(biāo)指引與治理邏輯

推進“三社聯(lián)動”，既是新的歷史條件下國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，也是“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”“打造共建共享的社會治理格局”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?！叭缏?lián)動”并不僅僅是“三社”自身如何建設(shè)、如何提升能力的問題，也不限于“如何聯(lián)”“如何動”，更不是簡單的操作性問題或流程再造的技術(shù)性問題，它是嵌入到國家治理和社區(qū)治理等多重治理層次和制度體系中的，呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性，兼具制度、治理和服務(wù)的多重目標(biāo)和功能。

對國家治理而言，“三社聯(lián)動”有可能引發(fā)當(dāng)前國家與社會關(guān)系的動態(tài)調(diào)整，重新回到對國家如何介入社區(qū)建設(shè)，以及國家在社區(qū)建設(shè)中的角色與定位的思考與討論，有助于形成國家與社會關(guān)系的新認識。同時，“三社聯(lián)動”關(guān)注城市基層力量的崛起。如果說“三社聯(lián)動”更強調(diào)激發(fā)和培育社區(qū)社會力量的成長等社會層面的新變化，那它勢必會對社區(qū)權(quán)力重構(gòu)、新社區(qū)治理體系的構(gòu)建、政府改革與職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生更為深遠的影響，與政府的宏觀架構(gòu)與改革進程存在互動關(guān)系，通過塑造新型政社關(guān)系，引發(fā)新一輪的治理轉(zhuǎn)型。因此，“三社聯(lián)動”蘊含著國家治理轉(zhuǎn)型與未來改革挑戰(zhàn)的重要線索與可能的改革路徑，能使我們進一步明確治理轉(zhuǎn)型的社會基礎(chǔ)和動力來源。

對社區(qū)治理而言，“三社聯(lián)動”能滿足社區(qū)居民多層次和差異化的利益需求，被賦予推動社區(qū)治理和社區(qū)自治等功能。

首先，“三社聯(lián)動”機制具有需求導(dǎo)向的服務(wù)功能，致力于提升社區(qū)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和社區(qū)公共服務(wù)效果，滿足社區(qū)居民日益多樣化的服務(wù)需求，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)目標(biāo)。其次，“三社聯(lián)動”機制具有問題導(dǎo)向的治理功能，即激發(fā)和培育社區(qū)內(nèi)生資源，促使社區(qū)多元治理主體在共同解決社區(qū)問題的過程中，逐步形成良性互動的主體間關(guān)系，構(gòu)建解決社區(qū)問題的功能化治理模式，以此帶動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。最后，“三社聯(lián)動”的積極推進具有制度建設(shè)的意義，它在改善社區(qū)治理、推動社區(qū)自治、整合和優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、重塑城市社區(qū)治理秩序等方面具有重要的實踐價值。

“三社聯(lián)動”的持續(xù)推進被視為國家治理改革進程中一項兼具多重目標(biāo)的重要任務(wù)。因此，“三社聯(lián)動”在實際運行中呈現(xiàn)多種邏輯并存的狀態(tài)。

一是管控邏輯或行政邏輯。社區(qū)是國家的基本管理單元。源于社區(qū)的體制性地位，“三社聯(lián)動”的基本制度功能在于重新確立國家在基層社會中的合法性、推動城市社會管理目標(biāo)在基層的有效表達與實現(xiàn)、化解基層矛盾和穩(wěn)定基層社會秩序等[7]。

二是政治邏輯。從制度層面來講，“三社聯(lián)動”體現(xiàn)了國家基層治理的思路，涉及國家與社會在基層社會層面的互動和基層權(quán)力的重構(gòu)與優(yōu)化問題。

基層治理是國家治理的落腳點，其中“三社聯(lián)動”是推動基層社會治理優(yōu)化的重要突破口。

因而，“三社聯(lián)動”需要探索國家資源與社區(qū)資源的有效整合與配置方式，實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)的最優(yōu)化，繼而實現(xiàn)國家治理基層社會的政策意圖。一方面，以社區(qū)黨建促成“黨社一體”，促進社區(qū)內(nèi)多元行動主體形成一體化的行動能力，為國家的在場提供保障[8];另一方面，向社區(qū)賦權(quán)，實現(xiàn)基層社會權(quán)力體系和社區(qū)治理資源的不斷優(yōu)化[9]。

三是治理邏輯?！叭缏?lián)動”為城市發(fā)展向以補短板為重點的精細化治理模式的轉(zhuǎn)型提供了重要契機。補短板、公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)有效等滿足差異化的社區(qū)需求結(jié)構(gòu)成為城市政府推進“三社聯(lián)動”的重要目標(biāo)。同時，以“三社聯(lián)動”為切入點，推動政社分開和政社合作，探索“居站分設(shè)”“撤街強社”“行政準(zhǔn)入”和“三社聯(lián)動”模式，推進社區(qū)的去行政化改革[10]，構(gòu)建社區(qū)治理多元主體格局，激發(fā)社區(qū)治理發(fā)展活力，多渠道、專業(yè)化地滿足社區(qū)居民的差異化需求，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)提供的精準(zhǔn)性。

四是自治邏輯。它是居民自治和社會自治的結(jié)合體，體現(xiàn)為多元主體在互動參與中分享社區(qū)權(quán)力的過程。“三社聯(lián)動”的推進有助于引入、激活和運用社區(qū)內(nèi)生資源，從而實現(xiàn)基層社會權(quán)力體系、治理資源和治理結(jié)構(gòu)的多重優(yōu)化。

三、“三社聯(lián)動”的主要場域與實踐的復(fù)雜性

20世紀(jì)90年代后期，社區(qū)建設(shè)被提上議程，標(biāo)志著我國基層社會治理體制進入“社區(qū)制”的新階段。歷經(jīng)“功能拓展—機制建設(shè)—體制地位”等重要時期，社區(qū)獲得城市社會管理科層體系中的正式體制性地位。國家進一步強化了社區(qū)在維護社會穩(wěn)定中的重要地位，表明要把社會利益訴求、社會矛盾化解、社會秩序維護、公共安全建立等維護社會穩(wěn)定的重心向社區(qū)下沉[8]。

（一）基層是實踐“三社聯(lián)動”的主要場域

基層社會治理走向“社區(qū)制”之后，國家全面推進社區(qū)建設(shè)，提出社區(qū)建設(shè)的重要改革方向。2012年，“社區(qū)治理”首次被寫入黨的十八大報告。此后，中央政府相繼提出推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)法治國家的治理目標(biāo)，強調(diào)要嚴(yán)格按照“重心下移、資源下沉、權(quán)力下放”的基本原則理順條塊關(guān)系，推進基層社會治理體制改革。2013年，黨的十八屆三中全會首次將“創(chuàng)新社會治理體制”寫入黨的綱領(lǐng)性文件，明確提出“要加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)”，并將“社區(qū)治理”作為國家治理現(xiàn)代化的重要改革內(nèi)容。2017年，黨的十九大報告提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，這成為社區(qū)建設(shè)和治理工作的重點?！?019年國務(wù)院政府工作報告》再一次強調(diào)“推動社會治理重心向基層下移”。與此同時，黨建工作的重點也逐步轉(zhuǎn)向基層。2000年，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)鋪開，社區(qū)黨建成為基層組織建設(shè)的重要方略。2002年，黨的十六大報告正式提出，“要高度重視社區(qū)黨的建設(shè)，以服務(wù)群眾為重點，構(gòu)建城市社區(qū)黨建工作新格局”。黨的十八屆三中全會以來，黨的有效領(lǐng)導(dǎo)與“激發(fā)社會組織活力”聯(lián)系起來，鼓勵社會組織積極嵌入基層治理網(wǎng)絡(luò)[11]。在“一核多元”體系下引導(dǎo)基層協(xié)同治理和多元共治，優(yōu)化基層社會治理架構(gòu)[12]。

可見，在新的歷史條件下，社區(qū)已經(jīng)成為推動國家治理現(xiàn)代化的重要場域。在國家治理轉(zhuǎn)型和多線條政策推動下，強化基層成為中國社區(qū)治理的關(guān)鍵詞，基層政府改革成為中國治理轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。國家通過政府改革和資源再調(diào)整，以優(yōu)化基層治理資源為重心進一步強化基層治理。比如在“放管服”改革中，中央政府更強調(diào)基層政府在社會治理領(lǐng)域的公共服務(wù)型導(dǎo)向[13]，更加強調(diào)基層政府要在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。此外，國家開始注重社會力量的參與與自主性，將發(fā)展社會組織、培養(yǎng)專業(yè)社工放在基層進行，并成為基層的工作重點，以塑造治理轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ)。國家通過組織資源的再分配和管理資源的下沉，加強對基層社會力量的培育。由此，社會組織和社會力量作為基層社會治理主體的角色得到了不斷強化。

（二）基層決定了“三社聯(lián)動”的發(fā)展特征與制約因素

推動“三社聯(lián)動”重在基層，基層決定了“三社聯(lián)動”的主要發(fā)展特征。一是基礎(chǔ)性?！叭缏?lián)動”是國家治理的微觀基礎(chǔ)、社會治理的微觀領(lǐng)域和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的基本環(huán)節(jié)，是國家施展權(quán)力的主要場域，更是培育社會組織和社工人才、推動居民自治的落腳點。二是地域性。社區(qū)是國家與居民的基本連接點，因此“三社聯(lián)動”在實際運行中必須直面社情、社區(qū)居民和社區(qū)需求，解決本地的治理難題。三是綜合性。社區(qū)處于國家治理體系的末端，“上面千條線、下面一根針”使得社區(qū)事務(wù)具有綜合性和復(fù)雜性。這在一定程度上導(dǎo)致處于社區(qū)具體治理情境中的“三社聯(lián)動”同樣須要面對紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理任務(wù)體系。

同時，由于基層治理情境的復(fù)雜性，“三社聯(lián)動”也面臨多維度的發(fā)展挑戰(zhàn)，構(gòu)成不同程度上影響“三社聯(lián)動”有效運行的制約性因素。

首先，社區(qū)多元化與碎片化并存要求“三社聯(lián)動”承擔(dān)多重治理任務(wù)。隨著城市化的快速發(fā)展，城市尤其是特大城市社區(qū)的發(fā)展特征在于人口規(guī)模急劇擴張、社會構(gòu)成復(fù)雜、原子化程度更高、流動性更強、群體間利益分化程度較高，因而城市治理具有較高的風(fēng)險性和較大的不確定性，亟須探索新型社會秩序維系機制[14]。此外，中國城市社區(qū)存在諸如社會組織碎片化、社區(qū)公共性衰落和社區(qū)生活個體化的困境[15]。因此，作為社區(qū)層面的治理機制，“三社聯(lián)動”需要承擔(dān)社區(qū)矛盾化解者、社區(qū)利益回應(yīng)者、社區(qū)服務(wù)提供者和社區(qū)秩序穩(wěn)定者等多重角色。

其次，社區(qū)治理行政化傾向明顯，制約了“三社聯(lián)動”的有效運行。傳統(tǒng)的“個人依賴單位、單位依賴國家”的格局持續(xù)消解，但個人在公共物品需求上并沒有脫離對國家的依賴[16]。同時，由于社區(qū)多元主體的互動和參與機制還不完善、社區(qū)居民自治組織的發(fā)展還不成熟，因此基層社會的諸多矛盾和問題仍然須訴諸政府來解決，政府權(quán)能的減弱并未相應(yīng)減輕其社會負擔(dān)。然而，社區(qū)處于科層體系的末端，在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中表現(xiàn)為“低治理權(quán)”[17]，其任務(wù)體系具有綜合性特點，且具有行政任務(wù)壓倒治理任務(wù)的傾向，加之社區(qū)居委會的社會職能被弱化、行政化傾向突出，較難成長為居民自治組織。因此，社區(qū)治理任務(wù)的綜合性和社區(qū)居委會的行政化傾向共同塑造了復(fù)雜的基層行政環(huán)境，進而影響了社會組織與社工專業(yè)性的提升，導(dǎo)致“三社聯(lián)動”的治理與服務(wù)功能無法得以有效發(fā)揮。

最后，縱向秩序整合機制與橫向秩序協(xié)調(diào)機制的矛盾影響“三社聯(lián)動”的運行?！叭缏?lián)動”的運作，本質(zhì)上是一種縱橫交錯的治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，其中涉及權(quán)力共享、資源分配、治理格局調(diào)整以及社區(qū)公共性培育等重要治理問題。事實上，社會組織和社工的治理主體功能并未得到有效發(fā)揮，“三社聯(lián)動”的服務(wù)質(zhì)量并未得到有效提升。這是因為，地方政府在社會組織發(fā)展中具有較大的自由裁量權(quán)，并且不具有強激勵結(jié)構(gòu);國家在通過社會組織加強服務(wù)提供的同時并沒有真正信任社會組織和社工[18];社會組織在重要公共物品的提供中是缺位的;社會組織和社工的專業(yè)化、公共性和有效性等受到來自行政化的阻力;社會工作人才數(shù)量、質(zhì)量遠未達到要求，體制機制尚不完善，服務(wù)效能有待增強，發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化，資源整合有待加強，發(fā)展不平衡等[19]。由此，在“三社聯(lián)動”治理實踐中，迫切需要超越縱向秩序整合機制與橫向秩序協(xié)調(diào)機制的矛盾，理順政府機制與社會機制的關(guān)系，挖掘更具彈性的整合機制，推動社區(qū)事務(wù)得到更為細致和及時的解決[20][21][22]，為“三社聯(lián)動”的有效運行提供系統(tǒng)、有效的制度安排。

四、推動“三社聯(lián)動”的路徑探索

推進“三社聯(lián)動”的運行，探討“三社聯(lián)動”的平臺建設(shè)問題，要嵌入于一定的場域和治理情境，它是一個系統(tǒng)工程，須兼顧和回應(yīng)社區(qū)自身的發(fā)展要求和國家治理目標(biāo)。面對多維度的治理要求，基層政府須從基層社會本身的復(fù)雜性出發(fā)，基于社區(qū)已有資源，尊重社區(qū)的自治資源，以“三社聯(lián)動”為切入點，以補短板為重點，塑造精準(zhǔn)有效的服務(wù)與管理模式，加強管理和服務(wù)能力，探索社會需求與公共資源有效對接的方式與途徑，拓寬解決社會問題、滿足社會需求的渠道，重構(gòu)治理秩序。

（一）強化社區(qū)黨組織的政治和服務(wù)功能

黨的基層組織體系是社區(qū)建設(shè)重要的政治資源和治理資源。因此，一方面，須強化社區(qū)黨組織的政治引領(lǐng)功能，充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和平臺效應(yīng)，構(gòu)建黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理新格局;發(fā)揮黨的聯(lián)結(jié)資源能力，推動黨的組織資源和行政組織資源的聯(lián)動整合，包括不同行政部門之間的聯(lián)動，以及黨與政之間的聯(lián)動[23]。另一方面，以“橫向加強黨建+縱向健全組織體系”的方式，增強黨組織整合資源與信息的能力，強化黨建的服務(wù)和協(xié)調(diào)功能，將黨建的根基扎根于群眾，構(gòu)建區(qū)域化黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理機制，引導(dǎo)社區(qū)自治的實現(xiàn)與良性運行[24]。

（二）整合社區(qū)已有資源，注入新治理資源，推動治理資源優(yōu)化配置

推動“三社聯(lián)動”順利、有效運行，資源是關(guān)鍵，即重在通過社區(qū)治理資源的下沉、整合與優(yōu)化配置，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)。因此，亟須探索治理資源與社區(qū)發(fā)展、社區(qū)居民需求的有效和精準(zhǔn)對接方式。

第一，促進社區(qū)治理主體的良性互動，向社區(qū)賦權(quán)，實現(xiàn)治理資源的整合和優(yōu)化配置。社區(qū)社會組織、社區(qū)自治組織和專業(yè)性社會組織彼此缺乏橫向聯(lián)系和與政府的縱向互動，導(dǎo)致無法有效發(fā)揮治理功能，進一步影響了“三社聯(lián)動”的實踐效度。因此，一方面，須要促成社區(qū)治理主體有效、多樣化互動，重塑治理主體之間的聯(lián)動關(guān)系，形成自上而下和自下而上的縱向、雙向互動網(wǎng)絡(luò)和橫向主體間的交往和合作網(wǎng)絡(luò)[9]，增強治理主體在治理功能上的互補性，發(fā)揮比較優(yōu)勢。另一方面，通過政策杠桿和政府權(quán)力縱向下沉，釋放治理空間，鼓勵、支持和強化社會組織發(fā)展，同時向社區(qū)賦權(quán)，增強居民參與，充分發(fā)揮居民的主體性，以期優(yōu)化社區(qū)治理資源配置、重構(gòu)社區(qū)權(quán)力關(guān)系，實現(xiàn)社區(qū)治理新格局的治理目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，推動基層政府與社會組織、社工等多元治理主體的積極合作與良性互動。

第二，注重挖掘、培育治理資源。社會組織和社工是“三社聯(lián)動”的重要組成部分。對于專業(yè)性的社會組織，應(yīng)該通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等多種方式加強引入，同時注意進行有效引導(dǎo)，增強其在社區(qū)的嵌入性。對于社區(qū)社會組織，由于其在地化屬性有助于更好地服務(wù)社區(qū)發(fā)展，應(yīng)該進行重點培育和扶持，增強其專業(yè)性和服務(wù)能力。針對社工人才培養(yǎng)和發(fā)展，國家和地區(qū)層面要構(gòu)建系統(tǒng)的專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)體系，推動社工隊伍的能力建設(shè)，增強其專業(yè)性、社區(qū)融入性與歸屬感;完善政府購買社工服務(wù)制度;強化社會福利制度的發(fā)送體系，使社會組織成為社工人才成長的搖籃[25]。此外，市場力量同樣是重要的治理資源，它既可以通過“市場化+社會化”方式助推社會組織參與社區(qū)治理的專業(yè)性，也可以作為社區(qū)治理的重要參與力量走進社區(qū)[26]。

（三）利用社區(qū)潛在資源和優(yōu)勢，探索“三社聯(lián)動”差異化發(fā)展模式

“三社聯(lián)動”涉及基層重建問題，不僅需要引入精細化治理，滿足社區(qū)和社區(qū)居民差異化需求，還需要尊重社區(qū)的社會屬性并利用社區(qū)的潛在能量與優(yōu)勢，兼顧社區(qū)已有資源的特征和互補性，培育社區(qū)生活共同體，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)源式發(fā)展[27]。社區(qū)之間治理資源的差異性必然推動“三社聯(lián)動”走向差異化的發(fā)展模式和推進機制。一是推動“三社聯(lián)動”的精準(zhǔn)化治理，實現(xiàn)公共資源或公共服務(wù)的提供與社區(qū)居民個性化、多樣性和差異化需求的精準(zhǔn)匹配[28]。二是調(diào)動社區(qū)自治主體參與社區(qū)發(fā)展的主體性和積極性。

根本上講，“三社聯(lián)動”的有效運行與治理效果的實現(xiàn)，依賴于社區(qū)內(nèi)生資源。因此，應(yīng)挖掘、培育、激發(fā)和運用社區(qū)內(nèi)生力量，調(diào)動社區(qū)自治主體、社區(qū)社會組織和專業(yè)化社工人才積極、持續(xù)參與到社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理過程中來，增強社區(qū)居民參與的能力與自主性，促成社區(qū)社會力量的橫向聯(lián)系與良性互動，形成協(xié)同性、參與性和多元性的城市社區(qū)治理生態(tài)。三是注重信息技術(shù)驅(qū)動的社區(qū)聯(lián)動平臺建設(shè)。這里的“平臺建設(shè)”，一方面要構(gòu)建居民服務(wù)需求和意見表達的線上平臺，旨在“發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題”，另一方面，借助和完善信息技術(shù)系統(tǒng)整合社區(qū)資源的能力，構(gòu)建以“解決問題”為主的溝通和互動平臺，這對于社區(qū)資源的優(yōu)化運用、社區(qū)居民參與意愿的提升，以及社區(qū)治理水平的提升都具有實際意義。由此，“三社聯(lián)動”機制精準(zhǔn)嵌入于特定的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，成為政社互動的新契機，同時，由“三社聯(lián)動”引發(fā)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的有效配置以及跨部門協(xié)同機制的建構(gòu)等問題，可能觸發(fā)新的治理變革，這有助于推動社區(qū)治理體系的重新調(diào)整和建設(shè)。

（四）持續(xù)推進“以人民為中心”的政府改革

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，表明在從社會管理走向社會治理的過程中，國家逐步意識到社會治理的核心在于社會治理主體的多元化和社會化?！叭缏?lián)動”不僅強調(diào)社區(qū)的社會屬性，還注重“三社”自身的能力發(fā)展與專業(yè)化水平，注重社會多元力量的融入，注重社會多元主體的資源整合和功能互補，以及總體的聯(lián)動效應(yīng)，由此被認為是社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)矛盾在地解決的有效機制、社區(qū)居民差異化需求的回應(yīng)機制、社區(qū)居民和自治組織參與等多維治理要素的觸發(fā)機制、社區(qū)權(quán)力關(guān)系與治理資源的重塑機制?？梢?，“三社聯(lián)動”的推行是國家構(gòu)建“共建共治共享”社會治理模式在社區(qū)層面的政策實踐。

在推動“三社聯(lián)動”深入發(fā)展過程中，一是要“以人民為中心”，即“三社聯(lián)動”的在地化屬性要求其以解決社區(qū)公共問題和社區(qū)矛盾、滿足社區(qū)公眾需求為出發(fā)點和落腳點，積極探索社區(qū)資源與公眾需求的有效對接與匹配方式，體現(xiàn)“需求導(dǎo)向”“問題導(dǎo)向”“效果導(dǎo)向”的特征[29]。二是確保國家占據(jù)主導(dǎo)地位，且發(fā)揮頂層設(shè)計的重要制度供給作用以及財政支持、風(fēng)險控制與兜底作用。比如中央政府的治理目標(biāo)、政策導(dǎo)向、制度安排與體制機制設(shè)計等都對“三社聯(lián)動”的運行產(chǎn)生實質(zhì)性影響;地方政府政策執(zhí)行的差異性、層級治理機制、條塊結(jié)構(gòu)和部門利益等共同塑造了基層制度環(huán)境和“三社聯(lián)動”機制的運行環(huán)境的多樣化和多變性。三是持續(xù)推動政府改革，強調(diào)政社合作基礎(chǔ)上的政社分開，推進“放管服”改革，明確權(quán)責(zé)體系，釋放社區(qū)發(fā)展空間，賦能于社區(qū)，在政府與社區(qū)行動者互動基礎(chǔ)上推動政府轉(zhuǎn)型與改革向縱深發(fā)展，以此激發(fā)社會活力，形成多元共治的新型治理模式。四是面對多元化、碎片化的城市社區(qū)，更應(yīng)該強調(diào)通過法治和樹立規(guī)則意識來解決社區(qū)發(fā)展中面臨的實際問題。

五、結(jié)?語

“三社聯(lián)動”的提出體現(xiàn)其時代背景和現(xiàn)實的發(fā)展需求，是國家對于在基層重建合法性、塑造治理轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ)和增強黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)等綜合因素考量而提出的治理方式。實踐中的“三社聯(lián)動”嵌入于國家治理和社區(qū)治理等多重治理層次和制度體系，兼具制度、治理和服務(wù)的多重目標(biāo)和功能，并在運行中呈現(xiàn)行政邏輯、政治邏輯、治理邏輯和自治邏輯并存的狀態(tài)?；鶎邮恰叭缏?lián)動”的主要場域，決定了“三社聯(lián)動”具有基礎(chǔ)性、地域性和綜合性等發(fā)展特征，同時社區(qū)多元化與碎片化、社區(qū)治理行政化傾向、縱橫交錯的治理網(wǎng)絡(luò)的不協(xié)調(diào)等構(gòu)成了“三社聯(lián)動”深入發(fā)展的制約性因素。探討推動“三社聯(lián)動”的具體路徑，應(yīng)當(dāng)直面發(fā)展困境，其關(guān)鍵在于強化社區(qū)黨組織的政治和服務(wù)功能，推動治理資源優(yōu)化配置，探索差異化發(fā)展模式，持續(xù)推進“以人民為中心”的政府改革。

需要特別指出的是，城市社區(qū)被認為是實現(xiàn)、完善多重治理機制的混合空間，對于處在多重治理層次中的“三社聯(lián)動”實踐而言，其對當(dāng)代中國社會力量的成長和中國政府的轉(zhuǎn)型都具有深刻影響。因此，推動“三社聯(lián)動”向縱深發(fā)展，并不僅僅限于操作性、程序性或流程再造等技術(shù)性問題，而是更依賴于宏觀層面的制度改革、中觀層面的社區(qū)治理模式變遷和微觀層面的社區(qū)治理主體的多元共治等聯(lián)動性改革，突破影響“三社聯(lián)動”深度發(fā)展的約束性因素。

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