海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

邵秋虎 袁競(jìng)峰 郭霽月 張磊 鄭傳軍

摘要：為了提高海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的效率以及規(guī)避后期風(fēng)險(xiǎn)，更好吸引社會(huì)資本的投入，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從核心利益群體角度出發(fā)，結(jié)合海綿城市PPP項(xiàng)目的特征，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、自然與生態(tài)環(huán)境、項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的相互適應(yīng)性以及政府表現(xiàn)評(píng)價(jià)五個(gè)維度構(gòu)建了海綿城市PPP項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了驗(yàn)證。

關(guān)鍵詞：海綿城市;PPP;社會(huì)影響;評(píng)價(jià)指標(biāo)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）11-0021-28 收稿日期：2019-09-26

1引言

我國傳統(tǒng)城市建設(shè)模式的不足、雨水資源的回收利用和污水處理循環(huán)使用的意識(shí)薄弱，城市雨洪災(zāi)害和水污染管理現(xiàn)在已經(jīng)成為制約我國城市發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。海綿城市理論的提出正是基于我國目前的城市水生態(tài)危機(jī)。海綿城市，強(qiáng)調(diào)的是城市在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和自然災(zāi)害方面應(yīng)該具有良好的“彈性”，即通過在下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，然后在需要用水時(shí)將儲(chǔ)存的水排出并加以利用。2016年2月，國家發(fā)展改革委與住建部聯(lián)合發(fā)布的《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》中提出，希望到2020年，建成30個(gè)適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)城市，其中主要措施就包括了推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

海綿城市建設(shè)投資巨大，對(duì)地方政府來說，PPP模式無疑是最好的選擇。目前，大多數(shù)試點(diǎn)城市已采用PPP模式進(jìn)行海綿城市建設(shè)工作。海綿城市本身是一項(xiàng)規(guī)模大、范圍廣、影響深的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其與PPP的結(jié)合無疑加深了這種社會(huì)影響的廣度與深度，因此構(gòu)建海綿城市PPP項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)體系十分必要。目前我國缺乏有關(guān)海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究。本文在國內(nèi)外關(guān)于工程項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合海綿城市PPP項(xiàng)目的特征，從核心利益群體角度出發(fā)，建立了海綿城市PPP項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

2.1海綿城市PPP項(xiàng)目的特征分析

海綿城市建設(shè)工程量很大，相應(yīng)地其建設(shè)投資巨大，大約為每平方公里1.6億元一1.8億元，每個(gè)城市的投資預(yù)算動(dòng)輒數(shù)十億、數(shù)百億元。針對(duì)海綿城市所需的巨大資金缺口，必須考慮新的融資方式。2012年以來，政府提出了采取PPP、政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，創(chuàng)新商業(yè)模式，吸引社會(huì)資本參與海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。

財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫截至2016年8月31日共有海綿城市PPP項(xiàng)目68項(xiàng)，分布于21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。通過分析該項(xiàng)目庫，較為細(xì)致地梳理了海綿城市PPP項(xiàng)目的特征主要包括：①海綿城市PPP項(xiàng)目地域分布廣泛，運(yùn)作方式存在差異;②從利益相關(guān)者角度來說，海綿城市PPP項(xiàng)目涉及利益群體眾多，包括政府部門、社會(huì)資本、項(xiàng)目社區(qū)、公眾市民和弱勢(shì)群體等;③海綿城市項(xiàng)目耗時(shí)長，建設(shè)完成后的運(yùn)營過程仍需要投人大量人力物力;④BOT是海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)中最主要的運(yùn)作方式;⑤海綿城市作為環(huán)保類公益性項(xiàng)目，利潤空間不大，對(duì)社會(huì)資本缺乏一定的吸引力，政府付費(fèi)的方式已然成為了海綿城市PPP項(xiàng)目中的主流回報(bào)機(jī)制;⑥政府在海綿城市PPP項(xiàng)目承擔(dān)發(fā)起責(zé)任，具有主導(dǎo)的作用。

2.2海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)的概念

不同研究者對(duì)工程項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)的定義有所不同，但都體現(xiàn)了以下幾點(diǎn)內(nèi)涵：一是注重評(píng)價(jià)過程中的公眾參與。二是強(qiáng)調(diào)多層次分析，包括項(xiàng)目層次、區(qū)域?qū)哟巍⑸鐣?huì)層次等。三是強(qiáng)調(diào)全方位、全過程的評(píng)價(jià)分析。PPP項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)主要圍繞政府部門、社會(huì)資本、公眾三個(gè)利益群體之間的關(guān)系展開。

海綿城市PPP項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)要結(jié)合其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的本質(zhì)和PPP公私合營模式的特征，以社會(huì)公平和公眾參與為前提，綜合考慮項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、對(duì)人文精神的傳承、對(duì)社會(huì)民生的改善等多方面影響，全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的互適性以及當(dāng)?shù)毓妼?duì)項(xiàng)目的接受度，同時(shí)還需衡量政府部門與社會(huì)資本之間溝通合作的伙伴關(guān)系是否高效良好。因此，本文結(jié)合上述海綿城市PPP項(xiàng)目的特征將海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)定義為：在工程項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境等方面識(shí)別、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的各種社會(huì)影響，分析項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的互適性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)接受度和項(xiàng)目可行性。

2.3海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)的對(duì)象

不同利益群體根據(jù)其對(duì)項(xiàng)目影響力的大小可以分為核心利益群體與一般利益相關(guān)者，其中核心利益相關(guān)者指的是對(duì)項(xiàng)目影響較大，并且承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也大的相關(guān)利益群體，這類群體是重點(diǎn)分析的對(duì)象。在海綿城市運(yùn)營過程中。主要參與主體是政府部門、社會(huì)資本、周邊社區(qū)居民、項(xiàng)目使用者（公眾市民），同時(shí)海綿城市PPP項(xiàng)目最終是以促進(jìn)社會(huì)公平為建設(shè)目標(biāo)，必須考慮項(xiàng)目對(duì)弱勢(shì)群體的影響。一般情況下，弱勢(shì)群體可分為兩類：生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。生理性弱勢(shì)群體主要指老人、兒童、殘疾人等;社會(huì)性弱勢(shì)群體主要指下崗失業(yè)者和貧困者等。還有學(xué)者提出了另一類弱勢(shì)群體——自然性弱勢(shì)群體，即那些處于比較惡劣的自然條件或由于突發(fā)性自然災(zāi)害而導(dǎo)致的社會(huì)弱勢(shì)群體。在海綿城市中，自然性弱勢(shì)群體可以認(rèn)為是不存在的，因此，本研究中的弱勢(shì)群體主要是指生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。本文將政府部門、社會(huì)資本、項(xiàng)目社區(qū)、公眾市民、弱勢(shì)群體定義為海綿城市PPP項(xiàng)目的核心利益群體。

3海綿城市PPP項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1海綿城市PPP項(xiàng)目核心利益群體的訴求

前文已經(jīng)界定了海綿城市PPP項(xiàng)目的核心利益群體主要包括政府部門、社會(huì)資本、項(xiàng)目社區(qū)、公眾市民以及弱勢(shì)群體5類，下面將對(duì)他們?cè)诤＞d城市PPP項(xiàng)目中的利益訴求進(jìn)行分析。PPP內(nèi)在的三方主體關(guān)系對(duì)應(yīng)“政府——市場(chǎng)——社會(huì)”構(gòu)成的治理背景，以滿足核心利益群體訴求為導(dǎo)向的項(xiàng)目治理適應(yīng)了PPP治理問題的需要。從上文PPP的特征可以發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目治理涉及政府治理、公司治理和項(xiàng)目的治理三個(gè)層次，具體關(guān)系見圖1。因此，基于項(xiàng)目治理視角對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目的透視可以讓我們深層次理解公共部門、私人部門和社會(huì)公眾的內(nèi)在需求。公共部門與私人投資者的利益關(guān)注點(diǎn)不同，前者更關(guān)注宏觀利益，例如改善區(qū)域水環(huán)境、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后者則以其自身利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，較少關(guān)注項(xiàng)目的社會(huì)影響問題。海綿城市PPP項(xiàng)目有別于一般商業(yè)項(xiàng)目，政府既是監(jiān)管者又是合作者，因此其需要健全的法律制度和相關(guān)行業(yè)的充分發(fā)育。對(duì)政府而言，是從統(tǒng)治到主導(dǎo)的變化;對(duì)社會(huì)各方而言，是從被動(dòng)服從到主動(dòng)參與的變化。項(xiàng)目治理的核心是項(xiàng)目所有權(quán)和治理主體。海綿城市PPP項(xiàng)目治理的主體涉及政府的內(nèi)外部監(jiān)管、外部專業(yè)市場(chǎng)的支持、社會(huì)公眾的關(guān)切和其他利益相關(guān)者（環(huán)保組織、社會(huì)媒體、弱勢(shì)群體）的關(guān)注。海綿城市PPP項(xiàng)目中的社區(qū)居民以及公眾市民的利益訴求是實(shí)現(xiàn)周邊生活環(huán)境條件的改善以及項(xiàng)目本身能夠與周邊的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。海綿城市PPP項(xiàng)目中的生理性弱勢(shì)群體對(duì)項(xiàng)目的需求體現(xiàn)在兩方面：安全和方便。對(duì)社會(huì)性弱勢(shì)群體而言，要注意海綿城市建設(shè)不會(huì)給其脆弱的生活造成額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)盡可能為他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)或經(jīng)濟(jì)收入。