白城市金融扶貧模式研究

蔣傳根　鄭茜　夏寧　周厚信　陳佳琪

摘要：文章基于對(duì)白城市的實(shí)地調(diào)研，總結(jié)了白城市金融扶貧現(xiàn)狀和創(chuàng)新模式，分析其金融扶貧模式現(xiàn)存問(wèn)題并提出優(yōu)化建議，旨在探索出一條適合白城市金融扶貧的特色路徑，并為大興安嶺南麓片區(qū)其他貧困市縣金融扶貧提供借鑒。

關(guān)鍵詞：金融扶貧;連片特困區(qū);扶貧模式

大興安嶺南麓連片特困區(qū)是全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，覆蓋了黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林三?。▍^(qū)）5個(gè)市（盟），19個(gè)縣（旗）。2017年年底，貧困人口為35萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為6.6%，農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到9122元。涉及吉林省的特困區(qū)主要集中在白城市，其下轄的通榆縣、鎮(zhèn)賚縣、大安市為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（國(guó)家片區(qū)縣）。集中連片特困地區(qū)是全國(guó)扶貧對(duì)象最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧工作難度最大的地區(qū)。金融扶貧突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)扶貧方式，扶貧作用顯著，并且政府扶貧資金可以通過(guò)金融扶貧方式實(shí)現(xiàn)效用最大化。因此如何構(gòu)建多元化、全方位的金融扶貧模式，對(duì)于增強(qiáng)集中連片特困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力、加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)脫貧致富具有重大意義。

一、白城市金融扶貧現(xiàn)狀

（一）貧困概況

白城市地處吉林省西北部，全市2017年人均生產(chǎn)總值約為37129.38元，分別相當(dāng)于全國(guó)平均水平的62%和全省平均水平的66%。由于農(nóng)田水利設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)支撐體系乏力，土地退化嚴(yán)重、自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)戶收入來(lái)源單一等原因，貧困戶較多，2016年，全市貧困人口20.1萬(wàn)人，貧困發(fā)生率17.9%。2017年退出10萬(wàn)人后，貧困發(fā)生率為8.3%，分別高出大興安嶺南麓片區(qū)平均水平的2.5%和全國(guó)平均水平的4.3%。白城市下轄一區(qū)、兩市、兩縣，其中三個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣：大安市、鎮(zhèn)賚縣、通榆縣，兩個(gè)省級(jí)貧困縣：洮北區(qū)、洮南市。白城市的貧困狀況具有明顯的連片性特點(diǎn)，在大興安嶺南麓片區(qū)具有典型的代表性。

（二）金融扶貧工作發(fā)展情況

白城市現(xiàn)有政策性銀行農(nóng)發(fā)行一家，中、農(nóng)、工、建、郵儲(chǔ)、吉林銀行、農(nóng)商行、惠民村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)合社等9家商業(yè)銀行，機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)325個(gè)。在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行主動(dòng)從制度層面推進(jìn)和落實(shí)金融扶貧工作，從上而下充分發(fā)揮定向降準(zhǔn)、差別存款準(zhǔn)備金率、再貸款、再貼現(xiàn)、宏觀審慎政策和差異化監(jiān)管政策等正向激勵(lì)作用，降低社會(huì)融資成本，并與市金融辦、扶貧辦等職能部門有效對(duì)接，及時(shí)溝通交流，掌握建檔立卡貧困人口信息、扶貧工作動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)扶貧工作督導(dǎo)考核等信息。承貸金融機(jī)構(gòu)建立或明確了金融扶貧部門，在政府相關(guān)政策的支持下對(duì)申請(qǐng)貸款的建檔立卡貧困戶發(fā)放免擔(dān)保、免抵押的扶貧小額信貸，由財(cái)政部門按基準(zhǔn)貸款利率貼息;對(duì)帶動(dòng)貧困戶脫貧致富的涉農(nóng)企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放扶貧再貸款，由擔(dān)保公司擔(dān)保，由財(cái)政部門按照基準(zhǔn)利率進(jìn)行貼息。政府建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，按十倍放大倍數(shù)對(duì)扶資小額信貸實(shí)施擔(dān)保并在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)用于補(bǔ)償損失。截至2018年6月30日，白城市全金融機(jī)構(gòu)金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額為2059811.248萬(wàn)元，同比減少7.76%，建檔立卡貧困人口貸款余額為48456.72862萬(wàn)元，同比減少14.37%，其中農(nóng)信社吉林占比最高，為31.91%。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款余額為1467928.557萬(wàn)元，同比減少20.17%。

二、白城市金融扶貧模式

當(dāng)前，白城市脫貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期。在政府以及金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧實(shí)踐中，白城市已經(jīng)形成了典型的金融扶貧模式。

（一）“庭院經(jīng)濟(jì)”模式

庭院經(jīng)濟(jì)以家庭為單位，以庭院時(shí)空為基礎(chǔ)，以勞動(dòng)密集或技術(shù)密集為手段，運(yùn)用自有可支配的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料，綜合配置和開(kāi)發(fā)可以利用的自然資源和社會(huì)資源，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，從事集約型商品生產(chǎn)的一種家庭自營(yíng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。白城市地處內(nèi)陸，自然環(huán)境惡劣，水資源缺乏，經(jīng)濟(jì)主要依靠農(nóng)業(yè)，靠天吃飯是一個(gè)普遍現(xiàn)象。農(nóng)戶根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂驐l件，因地制宜，在庭院或空坪隙地種植蔬菜、水果、進(jìn)行養(yǎng)殖與加工，能夠降低自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，獲得較為穩(wěn)定的收入，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收。截至2017年11月，白城市發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)戶數(shù)12.7萬(wàn)戶，落實(shí)面積12萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)戶均增收3000元以上。截至2017年6月月末，白城市涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放貸款7.73億元，對(duì)1.45萬(wàn)發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶給予了信貸支持。其中，大安農(nóng)商行自2017年年初以來(lái)，累計(jì)發(fā)放貸款4521萬(wàn)元，帶動(dòng)1010戶貧困戶發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)。

（二）“光伏+”模式

白城地區(qū)年均日照2919小時(shí)，屬全國(guó)光資源二類地區(qū)，年光伏發(fā)電有效時(shí)數(shù)可達(dá)1500個(gè)小時(shí)。而且，當(dāng)?shù)厥苌郴瘔A化影響，荒地、鹽堿地和廢棄地多，完全可滿足光伏農(nóng)業(yè)和光伏牧地需求。貫徹落實(shí)國(guó)家光伏扶貧政策，因地制宜大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“智能光伏+科技農(nóng)業(yè)”的創(chuàng)新模式，將光伏和種植業(yè)結(jié)合在一起，發(fā)展“棚頂發(fā)電、棚下種植，發(fā)電種植兩不誤”的光伏農(nóng)業(yè)種植新模式;同時(shí)，將光伏和畜牧養(yǎng)殖結(jié)合在一起，把光伏農(nóng)業(yè)大棚建成飼養(yǎng)場(chǎng)，創(chuàng)新光伏畜牧和光伏漁業(yè)等多種元素于一體。鎮(zhèn)賚縣于2018年啟動(dòng)實(shí)施了投資3.1億元的82個(gè)建檔立卡貧困村建設(shè)村級(jí)光伏扶貧電站項(xiàng)目。該項(xiàng)目總裝機(jī)容量41兆瓦，年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值5420萬(wàn)元，主要用于建檔立卡貧困戶補(bǔ)助和村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。其中架其村以合作社形式在電站光伏板下建了瓜菜種植區(qū)和牧業(yè)養(yǎng)殖區(qū)，計(jì)劃種植瓜菜大棚5棟共2500平方米，養(yǎng)殖雞1萬(wàn)只，預(yù)計(jì)年可獲利20萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)貧困戶戶均增收400元。在收益上，82個(gè)貧困村每村年上網(wǎng)發(fā)電量75萬(wàn)度，按每度電0.88元計(jì)算，年發(fā)電收入約為66萬(wàn)元。在分配模式上，82個(gè)貧困村電站收益全部上繳縣扶貧辦，由縣扶貧辦統(tǒng)一分配，將全部收益的50%直接用于補(bǔ)貼貧困村無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口;剩余50%用于村屯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）“雙帶”模式

雙帶是指“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“合作社+貧困戶”，龍頭企業(yè)或合作社通過(guò)吸納貧困戶就業(yè)，給貧困戶帶來(lái)工資收入或者與貧困戶簽訂合同，為其提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的種子、技術(shù)等生產(chǎn)資料，再對(duì)產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一收購(gòu)，進(jìn)行加工，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，再進(jìn)行銷售，給貧困戶帶來(lái)收入;截至2017年年底，全市“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“合作社+貧困戶”兩種模式帶動(dòng)項(xiàng)目達(dá)到2056個(gè)，完成投資5.3億元，帶動(dòng)貧困人口21萬(wàn)人（次），戶均可增收1450元。在龍頭企業(yè)帶動(dòng)方面，通榆天意公司通過(guò)“產(chǎn)業(yè)+基地”，帶動(dòng)60個(gè)村、3000余戶發(fā)展辣椒種植，戶均純收益6000元以上。在合作社帶動(dòng)方面，大安市永強(qiáng)村二胖合作社，通過(guò)吸納貧困戶務(wù)工、計(jì)件發(fā)放工資等辦法，帶動(dòng)全村貧困戶守家在地、打工增收，月均增收1800元。洮北區(qū)洮河鎮(zhèn)大六家子水稻合作社，把土地流轉(zhuǎn)、旱改水、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)疊加到一起，發(fā)展規(guī)模種植，帶動(dòng)貧困戶874戶，年人均增收3000元。

三、白城市金融扶貧模式存在的問(wèn)題

（一）地方財(cái)力不足，金融機(jī)構(gòu)參與積極性不高，扶貧資金有限

2017年財(cái)政收入完成65.2億元，財(cái)政支出完成256.4億元，財(cái)政赤字高達(dá)191.2億元;其中，大安市、鎮(zhèn)賚縣、通榆縣財(cái)政收入合計(jì)19.9億元，財(cái)政支出合計(jì)136.1億元，財(cái)政赤字116.2億元。財(cái)政方面入不敷出，致使國(guó)家扶貧項(xiàng)目的地方配套資金難以落實(shí)。由于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的逐利性，以及涉農(nóng)貸款具有較高的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)愿意發(fā)放的涉農(nóng)貸款數(shù)額較小。

（二）金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新不足

金融機(jī)構(gòu)扶貧資金投放基本上都是以小額貸款為主，金融扶貧產(chǎn)品匱乏、服務(wù)方式單一，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，真正“量體裁衣”的金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新不足。

（三）對(duì)于申請(qǐng)貸款的貧困戶及帶動(dòng)貧困戶脫貧的企業(yè)審核過(guò)程較為復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)較高

為了降低扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)無(wú)法按時(shí)還款的情況出現(xiàn)，承貸金融機(jī)構(gòu)對(duì)于申請(qǐng)貸款的貧困戶以及企業(yè)審核程序復(fù)雜，審核標(biāo)準(zhǔn)較高，雖降低了扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)，但也使一部分有貸款需求的貧困戶及帶動(dòng)貧困戶脫貧的企業(yè)無(wú)法得到貸款，導(dǎo)致其生產(chǎn)缺乏資金，難以脫貧。

（四）庭院經(jīng)濟(jì)缺乏資金、技術(shù)和規(guī)模

農(nóng)戶思想觀念落后，對(duì)于庭院經(jīng)濟(jì)的利用層次較低，大多數(shù)是傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)，并且多為粗放管理;由于貸款資金額度較小，基層缺乏專業(yè)技術(shù)人員，農(nóng)副產(chǎn)品科技含量地;缺乏統(tǒng)一組織，無(wú)法將千家萬(wàn)戶的小生產(chǎn)連接起來(lái)，產(chǎn)品外銷存在較大困難，難以形成”一村一品”的規(guī)模和品牌效益。

（五）“光伏+”尚處在發(fā)展初期階段，助力脫貧有限

大部分光伏產(chǎn)業(yè)停留在簡(jiǎn)單的太陽(yáng)能發(fā)電階段，并未形成“光伏+農(nóng)業(yè)”“光伏+牧業(yè)”等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，光伏發(fā)電設(shè)施占地面積較大，很多土地資源未被完全利用起來(lái)，造成了極大的土地資源浪費(fèi)，并且單靠發(fā)電產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較小，能給貧困戶帶來(lái)的收入有限。

（六）擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全

金融扶貧重大的“瓶頸”是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的缺失，目前各地雖然也建立了擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，但是規(guī)模小、能力弱、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償范圍小。在沒(méi)有健全的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的背景下，各級(jí)政府分配任務(wù)，短期是可行的，但長(zhǎng)期下去，金融機(jī)構(gòu)很難做到持續(xù)性的扶貧投入。金融機(jī)構(gòu)不論是發(fā)放商業(yè)信貸還是扶貧貸款，首要考慮其風(fēng)險(xiǎn)和效益。

四、白城市金融扶貧模式的改進(jìn)建議

（一）多渠道增加扶貧資金投入

當(dāng)?shù)刎?cái)政收入不足問(wèn)題一時(shí)難以解決，當(dāng)?shù)卣上蚴〖?jí)政府及中央政府申請(qǐng)更多的扶貧專項(xiàng)資金，確保政府扶貧資金投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。當(dāng)?shù)氐墓ぁ⑥r(nóng)、中、建等大型商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)平衡好追求商業(yè)利益和履行社會(huì)責(zé)任的關(guān)系，積極參與扶貧工作，增加扶貧信貸投放。政府應(yīng)為涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策及稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和激勵(lì)更多金融機(jī)構(gòu)參與扶貧工作，使得更多信貸資金向農(nóng)村傾斜。政府應(yīng)當(dāng)支持符合條件的民間資本優(yōu)先在貧困地區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社，使得社會(huì)資本更大程度的參與到扶貧中。

（二）創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品，以滿足貧困戶和企業(yè)多樣化的需求

針對(duì)貧困戶缺乏信貸抵押財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題，不斷創(chuàng)新抵押、質(zhì)押和擔(dān)保的形式，探索農(nóng)戶聯(lián)保、林權(quán)和土地承包權(quán)抵押、龍頭企業(yè)擔(dān)保等多種形式。搭建銀政合作平臺(tái)，研究開(kāi)發(fā)貸款項(xiàng)目。針對(duì)當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，制定差異化信貸扶貧政策，開(kāi)設(shè)專項(xiàng)貸款，大力支持庭院經(jīng)濟(jì)、大棚蔬菜、畜牧業(yè)生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的對(duì)接。

（三）大力發(fā)展精準(zhǔn)扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，完善擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

擴(kuò)大貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立健全鄉(xiāng)、村兩級(jí)保險(xiǎn)服務(wù)體系。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度和深度，通過(guò)財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式支持貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，改進(jìn)和推廣小額貸款保證保險(xiǎn)，為貧困戶融資提供增信支持，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立健全針對(duì)貧困農(nóng)戶的保險(xiǎn)保障體系。

（四）積極推進(jìn)庭院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

政府部門要加大對(duì)庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持力度，支持庭院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行種植、養(yǎng)殖、加工、銷售、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等多種形式的庭院經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā);抓好新技術(shù)、新品種、新項(xiàng)目的引進(jìn)推廣和普及，為農(nóng)民提供與庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各項(xiàng)服務(wù)。因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，在廣泛調(diào)查研究、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上確定庭院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，選準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)品，形成各具特色的生產(chǎn)格局。

（五）繼續(xù)推進(jìn)“光伏+”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

加大對(duì)“光伏+”產(chǎn)業(yè)的支持力度，為其提供更多的資金以及先進(jìn)技術(shù);要繼續(xù)延長(zhǎng)光伏項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈條，利用好光伏太陽(yáng)能板下部空間，打造出集光伏能源、光伏農(nóng)、牧、漁業(yè)、休閑觀光等產(chǎn)業(yè)為一體的大型企業(yè)，擴(kuò)大貧困戶的收益空間。

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（作者單位：吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。鄭茜為通訊作者）