政策執(zhí)行審計與績效審計的關(guān)系研究

張穎

摘要：在我國社會經(jīng)濟的發(fā)展過程中，政策執(zhí)行審計是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)今績效審計在國內(nèi)外的發(fā)展已十分成熟，其審計目標、內(nèi)容、方法等理論體系相對完善，而作為政府審計的新發(fā)展——政策執(zhí)行審計的研究卻相對缺乏。開展政策執(zhí)行審計與績效審計的關(guān)系研究是政府審計發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)分析政策執(zhí)行審計與政府績效審計之間的區(qū)別與聯(lián)系，為政策執(zhí)行審計的進一步研究的理論基礎(chǔ)提供一些思考與借鑒。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行審計;績效審計;審計目標;比較

中圖分類號：F239 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）10-0094-02

一、我國的政策執(zhí)行審計

（一）政策執(zhí)行審計的定義

政策執(zhí)行審計是一種審計評估。是由國家審計機關(guān)為了貫徹落實保障國家政策制度的目標，對審計對象在政策制定后，公共經(jīng)濟政策所采取的執(zhí)行過程、行為活動以及執(zhí)行效果的一種評估。這種做法是為了及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的些許偏差以及具體的執(zhí)行問題和制度缺陷，后續(xù)針對問題進行整改。這種做法，也是為了真正達到政策的效果和預期的目的，逐步完善整個政策制度而做出的必要準備。

政策執(zhí)行審計是政府審計的一種新的發(fā)展方向，基于審計調(diào)查對政策執(zhí)行效果的審計分析與評估。政策執(zhí)行審計是一種可以科學客觀評價政府出臺的政策措施的方法，通過評估可以做到及時預防和減少政策執(zhí)行的缺陷與不足，這樣就可以強化貫徹落實具體政策，并且可以驗證、評價政策措施具體實施的結(jié)果。根據(jù)政策的具體發(fā)展進程的詳細情況，審計機關(guān)會適時介入，這時開展審計分析和評估的審計形式就是政策執(zhí)行審計。

（二）政策執(zhí)行審計的本質(zhì)

從政策執(zhí)行審計的本質(zhì)上看，學者們觀點包括：政策執(zhí)行審計的本質(zhì)為績效審計;政策執(zhí)行審計的本質(zhì)為跟蹤審計，注重政策執(zhí)行審計對審計結(jié)果的跟蹤、報告;學術(shù)界普遍認可政策執(zhí)行審計兼有績效審計和跟蹤審計的特性。此外，政策執(zhí)行審計獨有的特點為預見性、推廣性、政治敏感性、動態(tài)性、時效性。

二、我國的績效審計

績效審計是指由審計機構(gòu)組織并采取監(jiān)督檢查措施，監(jiān)督對象為機關(guān)干部、政府機構(gòu)或國家重大項目等經(jīng)濟活動，對比并評價預期計劃與實際效果的公共資源的配置情況與使用效率情況，以此推動國家重大投資項目經(jīng)濟管理的工作完善，進一步加強控制政府績效，提高政府績效的控制水平。

政府績效審計的本質(zhì)具體可由其本質(zhì)責任關(guān)系來解釋：政府承擔受托方的角色，以進行管理和經(jīng)營公共資源為目的，在公共資源越發(fā)稀少的客觀條件下，對公共資源的擁有者是公眾，需承擔起持續(xù)提高公共資源的使用效率，達到預期使用效果的責任。因此，政府績效審計的本質(zhì)為檢查和評價公共績效有效履行效果的責任行為。由此很容易看出，政府績效審計的功能為監(jiān)督、評價和鑒證。

三、兩者關(guān)系

（一）從政府審計的本質(zhì)來看

最高國際組織審計機關(guān)INTOSAI曾于《審計準則》中表明，不管采取何種措施進而得出各種安排，最高審計機關(guān)的基本職能是維護和促進公共責任的承擔以達到預期的效果。在我國最高審計即為政府審計，其核心價值功能在于促進政府績效的提高、逐漸透明政策環(huán)境、增強公共責任履行力度、保持可靠及防治腐敗。其中政府審計的范圍不僅有合規(guī)審計，也包含績效審計。

其中，政策執(zhí)行審計的發(fā)展豐富了審計形式，是政府審計多元化的一種新形式，其基于審計調(diào)查對執(zhí)行政策后所產(chǎn)生的效果進行的審計分析評估。在實際審計中，首先，政府審計利用其審計特性，找出阻礙政策實施的重要因素，確保政策的有效推動。其次，將政策實施最終得到的成果與既定目標比較，判斷其是否符合計劃，以此揭示問題，推動整改，科學的完善政策制度。因此，政策執(zhí)行審計從本質(zhì)上兼具合規(guī)與績效審計的特點。

（二）從審計目標來看

從政策實施的效果來看，審計目標應判斷以下兩點：一是與既定目標的差別，評價效果與期望目標的相關(guān)水平。二是政策是否真正有效落實。利用并通過實施政策，其實際產(chǎn)生效果和期望目標的越相關(guān)，那么政策便越有效。績效審計的目標有三方面，分別為經(jīng)濟性、效率性與效果性。利用審計手段判斷公共政策目標是否得到實現(xiàn)，公共政策資源的使用是否達到了預定的效率、效果。

促進和推動全面有效履行政府公共受托經(jīng)濟責任是政策執(zhí)行審計的目的。政府即受托人由人民群眾委托，承擔起公共經(jīng)濟資源經(jīng)管與使用狀況，并利用一定的國家政策來保障、提高公共經(jīng)濟資源的有效與合理使用水平。政策執(zhí)行審計可以詮釋為推動政策更具科學嚴謹性及可操作性、公共經(jīng)濟政策全面執(zhí)行、實現(xiàn)政府公共受托經(jīng)濟責任有效履行的一種審計方式。

因此，政策執(zhí)行審計不完全與以效果性、效率性與經(jīng)濟性為目標的績效審計相同，也不完全等價一般意義的傳統(tǒng)合規(guī)性審計。其具體目標可以就具體的國家政策落實為角度，利用分析評估的方式，鑒證該項具體政策的推動能否達到預期成果，以及保障該項政策有效實施、推動國家制度完善，站在貫徹落實國家重大政策的角度，遠高于其他具體績效審計工作。

（三）從審計的評價標準來看

我國的政策執(zhí)行審計正處于新興發(fā)展的階段，成熟的審計效果評估指標體系還在逐步完善中，仍需要發(fā)展大量的理論知識來支撐。其審計評價指標的選取勢必要以嚴謹、科學合理的制定，還要能夠體現(xiàn)政策執(zhí)行的績效水平、可操作水平、是否符合國家方針政策等等，以推動國家重大政策的完善落實。

就績效審計的審計評價指標而言，需要緊密結(jié)合經(jīng)濟效益與社會效益。其中推動科學嚴謹?shù)膶徲嬙u價標準體系形成，并利用完善的審計評價指標，促進績效監(jiān)督成果。因此績效審計的評價標準，需要緊密結(jié)合政策從制定、執(zhí)行，到最終展現(xiàn)實際結(jié)果等各階段過程?，F(xiàn)行的績效審計評價指標一般以強制性標準和參考標準結(jié)合，定量標準和定性標準相結(jié)合等各方面標準結(jié)合，進行評價分析。

（四）從審計內(nèi)容來看

政策執(zhí)行審計是利用一定的審計手段，為了評價分析政府的有關(guān)公共經(jīng)濟的政策措施，以控制政策執(zhí)行偏差達到合理化程度，提高政策的科學嚴謹性、推動政策的落實與完善。其利用審計評價的形式對政策落實所產(chǎn)生的的實際成果進行分析，是審計機關(guān)依據(jù)政策的逐步實施過程適時而進行審計評估的一種審計形式。其主要內(nèi)容有：政策貫徹落實審計、公共資源配置的審計、政策性撥付財政資金的審計、與政策結(jié)合的公共資金政策執(zhí)行成果審計以及政策制定的科學評估分析等等。

隨著政府職能的擴大以及績效審計活動的深層次開展，就績效審計而言，其審計的內(nèi)容為經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性五個內(nèi)容，其審計內(nèi)容也隨著審計制度的成熟而不斷拓展。其主要內(nèi)容有：政府機構(gòu)的工作經(jīng)費審計、利用國家財政性資金進行項目構(gòu)建的審計、專項財政資金使用的審計、西方政府機構(gòu)對我國捐助、借款資金的審計等等。

四、政策執(zhí)行審計與績效審計對比的啟示

就政策執(zhí)行的本質(zhì)而言，對于某項需要具體研究的特定國家重大政策，利用政策執(zhí)行審計的具體目標，用以鑒證分析該項政策的實施能否實現(xiàn)既定目標，以及為了保障該項政策措施能夠有效落實而提出的相關(guān)具體要求?，F(xiàn)今，無法將政策執(zhí)行審計簡單歸類于傳統(tǒng)財政財務收支合規(guī)性審計，其和一般考察公共經(jīng)濟資源配置、管理和利用的的績效審計不完全相同。

但政策執(zhí)行審計目前的理論與實踐發(fā)展都處于初步的狀態(tài)，其本質(zhì)和目標、方法、評價標準、內(nèi)容都處于尚未完善的階段。就其總體特點來說政策執(zhí)行審計是為了控制政策執(zhí)行偏差達到合理化程度，提高政策的科學嚴謹性、推動政策的落實與完善，最終實現(xiàn)政府公共受托經(jīng)濟責任的有效履行而開展的一項審計工作。其這一總體特點的基礎(chǔ)，即公共受托經(jīng)濟責任的有效履行，與績效審計相同。但就其為推動政策措施的有效落實與完善的最終目標而言又區(qū)別于以經(jīng)濟性、效率性與效果性為目標的績效審計。因此本文得出的結(jié)論是政策執(zhí)行審計基于合規(guī)審計與績效審計衍生出的審計新發(fā)展，但是其本質(zhì)有別于合規(guī)審計或績效審計，政策執(zhí)行審計是為了推動進一步的國家治理現(xiàn)代化，完善政策措施而產(chǎn)生的新興審計方式，并以此豐富了審計形式的多元化。

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