浙江省公益林與森林資源“一張圖”銜接難點(diǎn)分析

宋盛 高海力 何偉平 王增

摘 要：隨著國(guó)家林業(yè)局推動(dòng)森林資源“一張圖”建設(shè)工作，要求公益林要落實(shí)到“一張圖”中去。由于歷史人為因素和受當(dāng)時(shí)技術(shù)的制約，浙江省公益林區(qū)劃建設(shè)還存在較多的問題，阻礙了森林資源“一張圖”的建設(shè)進(jìn)程。該文詳細(xì)列舉了公益林實(shí)現(xiàn)“一張圖”的關(guān)鍵技術(shù)難點(diǎn)，并提出了解決方案，以期為浙江省乃至全國(guó)如何將公益林建設(shè)融入至森林資源“一張圖”提供參考。

關(guān)鍵詞：公益林;“一張圖”;技術(shù)分析;浙江省

中圖分類號(hào) S757文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2019）19-0034-03

Difficulties Analysis of Ecologic Forest integrate into“One Map” of Forest Resources in Zhejiang Province

Song Sheng1 et al.

Abstract：With the State Forestry Administration promoting the construction of “one map” of forest resources，ecologic forest were be required to integrate into "one map". Due to historical human factors and constraints of technology at that time， there are still many problems in zoning and construction of ecologic forest in Zhejiang， which retard the development of "one map" of forest resources. In this article， the key technical difficulties to achieve ecologic forest integrate into “one map” in details were enumerated， and the solutions to the problems were put forward. It provides some important reference opinions for the construction solution of ecologic forest integrate into "one map" of forest resources in our province or even in counties （cities or districts） throughout the country.

Key words：Ecologic forest;"One map";Technical analysis;Zhejiang province

1 建設(shè)背景

浙江省公益林自2004年開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，公益林建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大明顯，補(bǔ)償?shù)馁Y金也越來越高。據(jù)2018年統(tǒng)計(jì)，浙江省省級(jí)以上公益林面積達(dá)302.4萬hm2，占全省林業(yè)用地總面積的46%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從最初的120元/hm2，提高到了現(xiàn)在的600元/hm2[1]。公益林的建設(shè)不僅惠國(guó)惠民，也極大地提升了森林的生態(tài)效益，提高了森林質(zhì)量，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制受到廣大林農(nóng)的歡迎。隨著時(shí)代的發(fā)展，公益林建設(shè)要求也越來越高，不僅制度上要求嚴(yán)格，在落地區(qū)劃上也要求精準(zhǔn)無誤。隨著國(guó)家林業(yè)局大力推行森林資源“一張圖”的建設(shè)，要求公益林區(qū)劃落界成果必須整合到森林資源“一張圖”中去，保持“一張圖”的現(xiàn)實(shí)性、準(zhǔn)確性和實(shí)效性。而浙江省因人為歷史因素和當(dāng)時(shí)的技術(shù)制約，出現(xiàn)公益林區(qū)域內(nèi)有地類不符、數(shù)據(jù)庫(kù)因子填寫不完整、縣外公益林插花山重疊等因素，公益林如何落實(shí)到森林資源“一張圖”去，成為了“一張圖”建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此如何銜接處理好公益林落實(shí)到森林資源“一張圖”顯得尤為重要。

2 建設(shè)要求

2.1 地類要求 根據(jù)國(guó)家林業(yè)局建設(shè)“一張圖”的要求，明確表示不符合公益林建設(shè)的地類不能劃入公益林。如因林地征占用、自然因素、林地破壞、地類錯(cuò)判、邊界不準(zhǔn)等變成非林地的要剔除，國(guó)家級(jí)公益林的地類要求為喬木林、疏林地、竹林、灌木林，省級(jí)公益林地類要求為喬木林、疏林地、竹林、灌木林、未成造、跡地和宜林地。

2.2 數(shù)據(jù)庫(kù)要求 根據(jù)國(guó)家林業(yè)局文件要求，從2019年起公益林建設(shè)范圍直接從最新提交的森林資源“一張圖”中提取，明確表示公益林范圍和面積根據(jù)行政界線提取確定，即原來按照權(quán)屬確定公益林范圍已行不通。公益林要整合到最新的森林資源數(shù)據(jù)庫(kù)中去，做到邊界范圍和面積一致，縣外插花只根據(jù)外縣提取的公益林范圍為依據(jù)，不再單獨(dú)接收公益林矢量數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.3 面積要求 為穩(wěn)定公益林建設(shè)規(guī)模，浙江省一直以來要求面積實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。對(duì)于已經(jīng)不符合公益林建設(shè)要求的地塊要及時(shí)剔除，另外因權(quán)屬不清、山林糾紛、林農(nóng)不同意、重疊現(xiàn)象、插花山糾紛等因素未解決和未落實(shí)好權(quán)屬的地塊原則要求退出公益林建設(shè)，插花至省外的公益林一律退出公益林建設(shè)。因公益林調(diào)整導(dǎo)致公益林建設(shè)面積不足的要在縣內(nèi)及時(shí)尋找符合公益林區(qū)劃的地塊申報(bào)補(bǔ)入，確?？h（區(qū)、市）內(nèi)公益林面積平衡。對(duì)于確實(shí)因公益林調(diào)整面積較大而難以補(bǔ)足面積的縣，可向省級(jí)公益林主管部門提出申請(qǐng)核減建設(shè)面積或申請(qǐng)跨縣（區(qū)、市）面積調(diào)配，以穩(wěn)定公益林建設(shè)規(guī)模。

3 難點(diǎn)分析

3.1 插花山問題 國(guó)家林業(yè)局明確規(guī)定公益林的面積由最新上報(bào)的森林資源“一張圖”的行政界線來確定，導(dǎo)致了有些插花縣外的插花山公益林面積難以計(jì)入本縣，并且插花山的面積區(qū)劃往往與鄰縣的二類區(qū)劃界線不一致，增加了解決插花山的難度。如圖1，仙居縣的公益林插花至永嘉縣，而永嘉縣的二類小班號(hào)區(qū)劃的是商品林，且區(qū)劃邊界不一致，根據(jù)政策，插花至永嘉縣內(nèi)的公益林仙居縣將得不到國(guó)家林業(yè)局的補(bǔ)償資金。

3.2 重疊問題 由于歷史遺留問題以及二類區(qū)劃原因，很多縣在各自的行政界線區(qū)劃公益林界，而鄰縣因插花山劃入公益林的區(qū)域又未通知本縣，所以導(dǎo)致同一塊地方出現(xiàn)2個(gè)縣都劃了公益林，即出現(xiàn)了公益林重疊現(xiàn)象。這就需要至少一方退出公益林才符合政策。如圖2，仙居縣的公益林外插至永嘉縣，而永嘉縣在本區(qū)域也區(qū)劃了公益林，出現(xiàn)了同一地塊雙方都劃為公益林的問題且區(qū)劃邊界不一致，即出現(xiàn)了重疊現(xiàn)象。而雙方公益林管理部門都不知曉重疊情況，這明顯不符合公益林建設(shè)的政策。

3.3 區(qū)劃和變動(dòng)問題 受制于當(dāng)年的技術(shù)因素，原來區(qū)劃的公益林小班無法做到精準(zhǔn)區(qū)劃，會(huì)存在小面積的非林地劃入公益林地。而每年的林地征占用、違法占用、自然災(zāi)害等原因?qū)е碌仡愖兓蔀榉橇值鼗蚱渌环瞎媪纸ㄔO(shè)的地類，連片面積達(dá)667m2以上需調(diào)出公益林[2]。公益林的年度變更是森林資源實(shí)現(xiàn)“一張圖”的基本要求。

3.4 數(shù)據(jù)掌握問題 由于很多縣負(fù)責(zé)公益林和森林資源年度更新的人員不同，導(dǎo)致公益林管理人員需要掌握的信息不及時(shí)，特別是有些地類已經(jīng)發(fā)生變動(dòng)的區(qū)域還不清楚，導(dǎo)致森林資源“一張圖”的實(shí)現(xiàn)顯得比較被動(dòng)。沒有鄰縣的二類區(qū)劃和公益林劃定的數(shù)據(jù)，難以掌握鄰縣的有關(guān)區(qū)劃信息，導(dǎo)致鄰縣之間的公益林管容易出現(xiàn)重疊、區(qū)劃不一致等現(xiàn)象，加大了實(shí)現(xiàn)“一張圖”的難度，也容易造成糾紛。

3.5 數(shù)據(jù)完善問題 公益林矢量數(shù)據(jù)庫(kù)本身就含有較多的字段，很多字段決定著是否可以區(qū)劃公益林的標(biāo)準(zhǔn)，決定著發(fā)放面積，發(fā)放對(duì)象，發(fā)放金額等，如STQW、STQWMC、TDSYQS、DI_LEI、MIAN_JI等因子是公益林資金發(fā)放的直接依據(jù)，但由于各縣公益林管理人員業(yè)務(wù)能力參差不齊，很多因子填寫不準(zhǔn)甚至出現(xiàn)很多字段未填現(xiàn)象，造成公益林審核發(fā)放難度增加。

3.6 人員問題 2019年浙江因機(jī)構(gòu)改革，很多縣林業(yè)局變成了自然資源規(guī)劃局或其他局，人員變動(dòng)較大，很多管公益林的人員還是剛接觸或者接觸時(shí)間不長(zhǎng)，造成管理人員對(duì)于公益林的管理知識(shí)匱乏。而公益林管理的技術(shù)要求較高，特別是ARCGIS對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)管理有較強(qiáng)的專業(yè)要求，造成管理人員管理公益林難度加大，導(dǎo)致區(qū)劃界定調(diào)整較為別動(dòng)。一定程度上推遲了森林資源“一張圖”的建設(shè)。

4 對(duì)策建議

4.1 插花山問題 如果出現(xiàn)省外插花，一律退出公益林區(qū)劃。對(duì)于省內(nèi)插花，如仙居縣插花至永嘉，加強(qiáng)2縣協(xié)商，如能協(xié)商一致，原則在被插花縣的小班插花因子填寫好插花縣的有關(guān)信息，并要求雙方的公益林邊界保持一致。如談不攏或有爭(zhēng)議難以協(xié)商一致的，可要求上級(jí)林業(yè)部門進(jìn)行調(diào)解協(xié)商，再協(xié)商不好，插花權(quán)屬縣退出公益林區(qū)劃。

4.2 重疊問題 由于各縣自己區(qū)劃公益林，對(duì)自己的公益林是否與鄰縣插花的公益林發(fā)生重疊渾然不知，需要設(shè)區(qū)市或省級(jí)層面的有關(guān)管理人員去調(diào)查，通知相關(guān)縣并發(fā)放重疊區(qū)域，讓縣級(jí)管理部門相互協(xié)商調(diào)解，難以調(diào)解的區(qū)域上級(jí)管理部門應(yīng)積極介入，努力做好服務(wù)以及技術(shù)支持，做到縣與縣之間的公益林小班不重疊，也避免了重疊區(qū)域資金重復(fù)發(fā)放。

4.3 區(qū)劃和變動(dòng) 對(duì)于不符合的地類需要剔除并調(diào)入符合國(guó)家級(jí)或省級(jí)公益林的區(qū)塊，實(shí)現(xiàn)縣內(nèi)“占補(bǔ)平衡”。對(duì)剔除部分進(jìn)行分析，審核調(diào)整的合法性。如果是違法破壞公益林建設(shè)的要移交相關(guān)部門調(diào)查，破壞嚴(yán)重的可追溯其刑事責(zé)任。因調(diào)整面積較大，而縣內(nèi)難以找到對(duì)應(yīng)規(guī)模面積的森林調(diào)入公益林區(qū)劃的，可向省級(jí)管理部門申請(qǐng)公益林面積核減或跨縣（市、區(qū)）進(jìn)行面積調(diào)配，盡量做到穩(wěn)定公益林的建設(shè)規(guī)模。

4.4 數(shù)據(jù)掌握問題 由于公益林矢量數(shù)據(jù)庫(kù)和小班數(shù)據(jù)庫(kù)信息量大，具有一定的保密性，各縣的數(shù)據(jù)不會(huì)輕易提供給他人，但要解決上述的問題，就需要掌握鄰縣的信息，這加大了鄰縣之間調(diào)整的難度，尤其是一個(gè)縣有外插花至多個(gè)縣。如2017年黃巖的公益林外插縣（含跨市插花）有7個(gè)，而其他縣插花至黃巖的也有2個(gè)縣，黃巖縣相當(dāng)于至少要跟7個(gè)縣進(jìn)行數(shù)據(jù)交換并進(jìn)行協(xié)商，調(diào)整難度大。這些公益林屬性和二類小班數(shù)據(jù)庫(kù)需市級(jí)或省級(jí)掌握數(shù)據(jù)的部門提供，提供的內(nèi)容主要是涉及到的有關(guān)公益林和小班數(shù)據(jù)，并積極幫助和引導(dǎo)各縣公益林無爭(zhēng)議地落實(shí)到對(duì)應(yīng)的森林資源“一張圖”中去。

4.5 數(shù)據(jù)完善問題 根據(jù)公益林審核結(jié)果顯示，很多縣的有關(guān)公益林屬性因子填寫不準(zhǔn)確或未填，對(duì)于填寫不完善的因子要根據(jù)有關(guān)規(guī)定重新進(jìn)行修正;對(duì)于未填寫的因子務(wù)必要填寫完整。特別是重要的因子一定要根據(jù)有關(guān)文件進(jìn)行認(rèn)真修正，如生態(tài)區(qū)位、土地使用權(quán)屬、林木使用權(quán)屬、插花名稱、插花代碼、經(jīng)營(yíng)單位、事權(quán)等級(jí)、保護(hù)等級(jí)等重要因子。

4.6 人員問題 由于人員變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致公益林調(diào)整難度加大，需要穩(wěn)定隊(duì)伍建設(shè)。重點(diǎn)生態(tài)公益林面積在2萬hm2以上的縣要設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，生態(tài)公益林分布重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)管理站[3]。省市級(jí)管理部門要定期開展公益林管理培訓(xùn)以及技術(shù)培訓(xùn)，并積極宣傳建設(shè)公益林的重要性，提高管理人員的業(yè)務(wù)能力。地方管理部門也要積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管理人員的技術(shù)培訓(xùn)，技術(shù)力量欠缺的縣要積極培養(yǎng)或引進(jìn)相關(guān)技術(shù)人員，進(jìn)一步提升公益林的建設(shè)水平。

5 結(jié)語(yǔ)

浙江省公益林建設(shè)存在上述問題外，還存在公益林資金發(fā)放不能到戶、制度建設(shè)不完善、建設(shè)方式不夠合理、公益林宣傳不夠深入等各種問題，要做好公益林建設(shè)工作，還要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善有關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，探討公益林建設(shè)方案。各級(jí)管理部門要齊心協(xié)力，認(rèn)真做好本職工作。必要時(shí)，還需進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核，將公益林落實(shí)到森林資源“一張圖”等建設(shè)內(nèi)容列入考核范疇，形成巨大推力[3]，確保公益林建設(shè)成效，真正意義上實(shí)現(xiàn)融入森林資源“一張圖”的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1]蔣仲龍.浙江省生態(tài)公益林建設(shè)：造福于民，功在千秋[J].浙江林業(yè)，2019（2）：20.

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[3]周子貴，盛萍萍.浙江省重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)及發(fā)展對(duì)策研究[J].浙江林業(yè)科技，2008（5）：85.

（責(zé)編：楊 林）