信息平臺(tái)整合視角下的高校內(nèi)部控制框架重構(gòu)研究

方苑

摘要：近幾年，隨著“雙一流”建設(shè)、“校園一體化”的深入推進(jìn)，高校對(duì)人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)等關(guān)鍵性工作的管理需求不斷提升，而擁有一套高效的內(nèi)部控制系統(tǒng)以及與之流暢配合的信息系統(tǒng)，是提升管理效率、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。本文基于高校信息平臺(tái)整合的視角，梳理了信息平臺(tái)與內(nèi)部控制雙向優(yōu)化的邏輯與路徑，為高校推進(jìn)內(nèi)部整合、提升管理效率提供了有益的啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：信息平臺(tái);高校;內(nèi)部控制;重構(gòu)

一、引言

2008年，華為公司聘請(qǐng)了IBM為咨詢顧問，希望能夠幫助華為設(shè)計(jì)、實(shí)施一個(gè)整體的流程變革與系統(tǒng)整合方案，并由此開啟了一個(gè)歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)10年的持續(xù)優(yōu)化項(xiàng)目，為華為能夠?qū)崿F(xiàn)平均每年20%左右的銷售增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的流程與系統(tǒng)保障。

事實(shí)上，無論是在業(yè)界處于領(lǐng)先地位的企業(yè)抑或是高校及非營(yíng)利組織，完善的內(nèi)部控制體系與一個(gè)與之相配套的信息系統(tǒng)都是實(shí)現(xiàn)其運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的重要保障。高校由于規(guī)模較大、多校區(qū)分散等現(xiàn)實(shí)原因，對(duì)信息化與流程建設(shè)的需求度非常高。浙江大學(xué)在信息化“十二五”規(guī)劃中首次提出了建設(shè)“智慧校園”的概念。2015年，在清華大學(xué)舉辦的“創(chuàng)新成就未來，智慧互聯(lián)校園”智慧校園規(guī)劃與建設(shè)峰會(huì)上，提出了高校信息化建設(shè)的兩大重要轉(zhuǎn)變，一是工作理念的轉(zhuǎn)變，從以管理為主向以服務(wù)為核心轉(zhuǎn)變;二是工作思路的轉(zhuǎn)變，從以基礎(chǔ)條件建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺倪m應(yīng)用戶、業(yè)務(wù)部門的需求出發(fā)進(jìn)行投入和建設(shè)，讓信息化技術(shù)成為學(xué)校業(yè)務(wù)發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和支撐工具（郭菲，2018）。

在內(nèi)部控制系統(tǒng)優(yōu)化方面，為了保障系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)效率與可靠性，在理論上由早期的內(nèi)部牽制逐漸向系統(tǒng)整合的方向演化，最終在20世紀(jì)90年代，形成了內(nèi)部控制的整合框架，即現(xiàn)在常說的COSO框架。在此之后，這個(gè)框架逐漸迭代、完善，并在2017年形成了最新的COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架2017版本，在最新版本的應(yīng)用指南里明確指出，新的COSO框架不僅僅能夠幫助營(yíng)利性企業(yè)實(shí)現(xiàn)高效的增長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)于提升非營(yíng)利組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體的日常工作效率也能形成很好的支持。與一般企業(yè)相比，高校部門龐雜、行政服務(wù)涉及面更寬，比一般企業(yè)更需要一個(gè)良好的內(nèi)部控制體系，為其各項(xiàng)流程的高效、可靠運(yùn)行提供制度保障。

在內(nèi)部控制的政策制度方面，很多高校雖然比較全面地制定了內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制流程也較為通順，但在具體實(shí)施時(shí)卻遇到了包括組織間壁壘較高、信息傳遞不及時(shí)乃至失真等具體問題。這些問題導(dǎo)致紙面可行的流程很難具體落地，進(jìn)而出現(xiàn)“互聯(lián)互通難、資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難”的“老三難”現(xiàn)象，業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互割裂，各類信息碎片化和垂直化現(xiàn)象依然突出（張勇進(jìn)、章美林，2018）。

本文擬通過信息系統(tǒng)整合的方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制理論框架下的流程整合與再造，完成全流程中廣域邊界內(nèi)的信息流與管理流的完整對(duì)接，形成最終解決“信息孤島”“部門壁壘”等問題的理論框架。

二、系統(tǒng)整合與內(nèi)控優(yōu)化

1.信息系統(tǒng)整合與流程再造：一個(gè)整合框架

在信息系統(tǒng)方面，過去的10年里，大部分組織都經(jīng)歷了由手工傳遞信息，向基于系統(tǒng)共享信息的轉(zhuǎn)變，信息在流轉(zhuǎn)的效率、可靠性以及便捷性方面都有了很大的提升，高校以及政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的信息化程度也在逐年提高。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》要求制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享管理辦法，在2017年底前明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，2018年政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)要覆蓋中央政府部門，同時(shí)，嚴(yán)格控制新建孤立的信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)，整合各類政府信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)。在這一大背景下，“十一五”期間，政務(wù)信息化建設(shè)快速推進(jìn)，金盾、金關(guān)、金稅等近百個(gè)重大信息化工程項(xiàng)目相繼建成，相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)投入運(yùn)行（張勇進(jìn)、章美林，2018）。但是，信息系統(tǒng)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，單點(diǎn)的突破不一定能導(dǎo)致全局的改善（薛軍、廖曉莉，2017）。在很多組織內(nèi)，由于信息系統(tǒng)版本不一、開發(fā)公司混雜以及接口凌亂等原因，“信息孤島”效應(yīng)也日漸凸顯，雖然一條信息在一個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)部可以高效流轉(zhuǎn)，但當(dāng)需要跨越多個(gè)信息系統(tǒng)時(shí)，系統(tǒng)間的阻礙與壁壘便成了難以跨越的障礙。所以，應(yīng)該從理論構(gòu)建的角度，將信息系統(tǒng)整合與流程再造兩項(xiàng)工程整合至一個(gè)框架之中。

一方面，形成信息系統(tǒng)與管理流程之間的映射關(guān)系，讓信息系統(tǒng)真正對(duì)管理流程的落地起到有效的支撐作用，即系統(tǒng)對(duì)接業(yè)務(wù)?，F(xiàn)代組織的運(yùn)營(yíng)在很大程度上依靠信息化的解決方案，但由于近些年高校在社會(huì)服務(wù)等方面的發(fā)展較為迅速，這導(dǎo)致舊的信息系統(tǒng)并不能完全適應(yīng)新的業(yè)務(wù)場(chǎng)景。為了解決這一問題，一般有兩類對(duì)應(yīng)的方案，一類是針對(duì)新業(yè)務(wù)構(gòu)建一套新的信息系統(tǒng)。例如，由于高校有了越來越多的校辦企業(yè)，基于會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求需要編制合并報(bào)表，這時(shí)可能需要一套新的合并報(bào)告系統(tǒng)。另一類是基于原有業(yè)務(wù)的系統(tǒng)，對(duì)其加以改造以滿足新業(yè)務(wù)的要求。例如，大部分高校都有固定資產(chǎn)管理的相關(guān)信息系統(tǒng)，但這套系統(tǒng)一般只覆蓋高校資產(chǎn)，但對(duì)于高校校辦企業(yè)以及合資合營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生的新需求，則可以通過改造原系統(tǒng)、增強(qiáng)功能等方式來加以解決。

另一方面，通過信息系統(tǒng)的整合，完成系統(tǒng)在多部門間的無縫對(duì)接，降低信息傳遞上的阻尼系數(shù)，協(xié)助管理流程穿透部門間壁壘。隨著信息系統(tǒng)的增加，無可避免地會(huì)導(dǎo)致信息在系統(tǒng)間流轉(zhuǎn)時(shí)的阻力。對(duì)于這個(gè)問題，各高?？梢愿鶕?jù)自身的實(shí)際情況采取“打補(bǔ)丁”或者“換新衣”兩個(gè)方案。所謂“打補(bǔ)丁”是不改變?cè)兄鞲上到y(tǒng)的鋪設(shè)構(gòu)架，通過一些系統(tǒng)工具將多個(gè)系統(tǒng)聯(lián)系在一起的方案，例如目前較為流行的RPA （Robotic Process Automation），可以將多個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)打通，完成自動(dòng)的數(shù)據(jù)傳輸，與人工整理、搬遷數(shù)據(jù)相比，能夠極大地提升數(shù)據(jù)傳遞效率。RPA的缺點(diǎn)是只能針對(duì)較為固定的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來傳遞數(shù)據(jù)，當(dāng)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)持續(xù)變化時(shí)，RPA的傳遞效率會(huì)大大降低。另一個(gè)方案是“換新衣”，也就是改造整個(gè)信息系統(tǒng)的布局，進(jìn)行整體性的變革。這類變革牽涉的系統(tǒng)和業(yè)務(wù)比較多，并且需要考慮過渡方案，風(fēng)險(xiǎn)較高，但是如果能夠上線成功，則能為組織提供一個(gè)高效的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，內(nèi)部客戶的最終滿意度也會(huì)比較高。

無論采用哪個(gè)方案，最終目標(biāo)依然是打通部門間的數(shù)據(jù)壁壘，同時(shí)要讓系統(tǒng)與業(yè)務(wù)深度捆綁。如圖1所示：在多部門的協(xié)同工作中，流程作業(yè)節(jié)點(diǎn)被部門壁壘所隔開，導(dǎo)致作業(yè)效率降低，而構(gòu)建信息系統(tǒng)的整體框架有利于部門間的“破壁”;流程作業(yè)節(jié)點(diǎn)與信息流程的映射又保證了信息傳遞至管理流程，為管理流程在部門間的高效協(xié)同提供了信息基礎(chǔ)。

2.內(nèi)部控制框架與流程優(yōu)化設(shè)計(jì)

2012年11月，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），開始從制度層面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范。從實(shí)踐效果來看，高校的特殊屬性導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范對(duì)其而言缺乏實(shí)用性，因此國(guó)家逐漸關(guān)注到為高校這一特殊的行政事業(yè)單位制定合理科學(xué)的內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)章規(guī)范的重要性。2016年4月20日，在財(cái)政部下達(dá)規(guī)范指導(dǎo)的背景下，在促進(jìn)高校管理改革的熱烈呼聲中，教育部制定了部屬院校內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)范，即《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)）。這一規(guī)范性文件的發(fā)布，對(duì)高校內(nèi)控體系的建設(shè)提供了一定的參考性。然而，由于各類高校自身實(shí)際情況復(fù)雜，指南的規(guī)范理論性過強(qiáng)，缺少實(shí)用實(shí)踐性，無法細(xì)化每個(gè)高校的具體業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)，對(duì)高校內(nèi)部控制的順利實(shí)施無法提供強(qiáng)有力的支持和實(shí)踐基礎(chǔ)（王逸群，2018），這些因素導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法落地。

2017年，COSO發(fā)布了最新的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，COSO希望這個(gè)框架可以突破原有的局限，不僅適用于企業(yè)等營(yíng)利組織，也可以適用于任何類型、任何規(guī)模的組織，包括營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、政府部門以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等。所以COSO期望的主體適用性已經(jīng)從企業(yè)面向了各類型的主體，理論上而言，只要一個(gè)主體有明確的愿景、使命和核心價(jià)值觀，設(shè)定了所要期望達(dá)到的目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)管理框架就具備了實(shí)施的條件。

基于最新的COSO框架，高校需要從以下兩個(gè)方面推進(jìn)相關(guān)工作。①目標(biāo)層分析與設(shè)計(jì)。在目標(biāo)層中，我們將結(jié)合COSO框架，從“戰(zhàn)略”“運(yùn)營(yíng)”“報(bào)告”“合規(guī)”四個(gè)方面進(jìn)行具體的目標(biāo)拆分，同時(shí)充分考慮高校的特殊情況，給“報(bào)告”與“合規(guī)”設(shè)置更低的容錯(cuò)率，以保障日常運(yùn)營(yíng)中每一步都不偏離必要的遵從。②要素層分析與設(shè)計(jì)。基于COSO框架的指引，我們將在“內(nèi)部環(huán)境”“目標(biāo)設(shè)定”“事項(xiàng)識(shí)別”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”“控制活動(dòng)”“信息與溝通”以及“監(jiān)督”八個(gè)方面對(duì)我?，F(xiàn)有內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化。具體而言將分為如下幾個(gè)步驟：首先，基于以上八個(gè)要素對(duì)我校財(cái)務(wù)及其相關(guān)部門所涉及的內(nèi)部控制流程進(jìn)行評(píng)估，在具體形式上預(yù)計(jì)將采用半結(jié)構(gòu)訪談的形式，最終形成基于部門、流程的分要素得分矩陣;其次，基于高校的具體要求，參考主管部委、學(xué)校、部門的相關(guān)文件，凝練出各個(gè)流程以及要素的權(quán)重，為前一步的得分分配加權(quán)系數(shù)。最后，有針對(duì)性地分析各個(gè)流程的得分以及“扣分項(xiàng)”，打開流程“黑箱”針對(duì)扣分項(xiàng)逐一排查潛在風(fēng)險(xiǎn)，在平衡效率、合規(guī)等目標(biāo)的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化流程。

三、結(jié)語(yǔ)

近幾年，隨著“雙一流”建設(shè)、“校園一體化”的深入推進(jìn)，高校對(duì)人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)等關(guān)鍵性工作的管理需求不斷提升，中國(guó)的高等教育也在邁向大眾普及階段。在這個(gè)過程之中，高校體量將會(huì)逐步變大，如何在體量變大的同時(shí)提升高校管理效率是高校面臨的共同問題，而擁有一套高效的內(nèi)部控制系統(tǒng)以及與之流暢配合的信息系統(tǒng)，是提升管理效率、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。本文基于信息平臺(tái)整合的視角，分析了系統(tǒng)優(yōu)化與內(nèi)部控制優(yōu)化的邏輯與具體路徑，為高校持續(xù)改進(jìn)提供參考。

參考文獻(xiàn)

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3.薛軍，廖曉莉.會(huì)計(jì)信息生態(tài)系統(tǒng)的問題及對(duì)策探究.會(huì)計(jì)之友，2017（1）.

4.王逸群.基于COSO框架下A高校內(nèi)部控制的改進(jìn)研究.西安理工大學(xué)碩士論文，2018.

（責(zé)任編輯：王文龍）