透過當前信訪工作看基層政府依法行政能力建設(shè)

方國紅　章淮徽

摘 要：堅持問題導(dǎo)向是有效破解基層政府依法行政能力提升障礙的基本思路，客觀及時的找準問題十分關(guān)鍵，而信訪工作恰是直接反饋此類問題的一個重要窗口。從信訪工作中，我們發(fā)現(xiàn)當前基層政府在規(guī)范用權(quán)、程序運用、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法等方面皆存在一定問題，其制約因素既有執(zhí)法隊伍知識能力的不足，也有考核評價機制不完善、權(quán)力監(jiān)督體系不嚴密等原因。為此，抓住要害，進行有針對性的制度建設(shè)和落實，是推動基層政府依法行政能力穩(wěn)步提升的重要路徑。

關(guān)鍵詞：信訪;依法行政;能力建設(shè);權(quán)力監(jiān)督

基層政府的依法行政能力建設(shè)是法治政府建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。近年來，隨著法治政府建設(shè)的深入推進，權(quán)力清單、政務(wù)公開、法律顧問等制度的相繼落實，基層政府的依法行政能力逐步提升，但一些問題依然存在，而且更加的隱蔽化、復(fù)雜化。因此，避免主觀臆斷，找準問題是進一步提升能力的關(guān)鍵。信訪工作與依法行政關(guān)系緊密，行政行為直接觸及公民、法人和其他組織的權(quán)益，依法行政能力不強、行政行為不規(guī)范是導(dǎo)致群眾信訪的重要原因，從這個角度說，信訪工作是直接反饋基層政府依法行政能力現(xiàn)狀的一個重要窗口，客觀且實效性強，透過信訪工作看基層政府依法行政能力建設(shè)意義重大。

一、當前信訪工作所折射的基層政府依法行政能力問題

基層政府的依法行政能力是其運用法律法規(guī)行使權(quán)力、履行行政管理職責(zé)的能力，其通常表現(xiàn)在權(quán)力約束、程序運用、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法等具體行政執(zhí)法過程中。從當前信訪事項的分布和基層政府在處理信訪事項過程中的表現(xiàn)來看，主要暴露出其依法行政能力存在以下幾個方面問題。

（一）規(guī)范用權(quán)能力亟待提高。“法無授權(quán)不可為”是行政機關(guān)依法行政的基本原則和底線要求，從反向說主要包括杜絕權(quán)力濫用和規(guī)避行政越權(quán)。當前，基層政府中一些明顯的違法用權(quán)現(xiàn)象如公款私用、強征強拆、以權(quán)壓法等有了根本性的好轉(zhuǎn)，但權(quán)力的不規(guī)范行使現(xiàn)象依然存在。一是行政越權(quán)還比較普遍。依據(jù)法律規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府除城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和社會撫養(yǎng)費征收外幾乎沒有其他的執(zhí)法權(quán)，但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法范圍往往涉及規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護、社會治安、安全生產(chǎn)等諸多方面，充當著“多面手”和“全能王”的角色。近年來，頻繁出現(xiàn)的訴及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉農(nóng)政策、環(huán)境保護、村委會選舉方面亂作為的信訪事項便是有力的證明，二是權(quán)力濫用呈現(xiàn)一定的隱蔽性。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工程項目招投標上違規(guī)操作、監(jiān)管不力，甚至為違法分包牽線搭橋。再如紀委監(jiān)察部門通報比較多的虛構(gòu)冒領(lǐng)退耕還林等涉農(nóng)財政補貼等。

（二）程序運用的自覺性和能力明顯不足?！俺绦颉笔潜Ｕ闲姓袨楹戏ㄐ缘年P(guān)鍵，但基層政府往往將之視為工作效率上的障礙和負擔，存在重效率輕程序的傾向，或者刻意規(guī)避程序，或者不懂程序不會運用程序。例如信訪工作中反映的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民生項目建設(shè)上的重復(fù)建設(shè)問題，導(dǎo)致資金浪費和居民生產(chǎn)生活不便，往往都是“依法決策”程序缺失的后遺癥。又比如，在土地、房屋、廠礦的征遷及其補償款的發(fā)放中，被征遷戶總是覺得不滿、不公，排除征遷戶對補償款預(yù)期過高的原因外，一個很重要的原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在信息公開程序上存在瑕疵，結(jié)果造成被動局面。更為嚴重和惡劣的是，個別基層政府明知程序違法而故意為之，甚至被起訴也在所不辭，比如強拆，在他們看來先行強拆比敗訴更有效率、經(jīng)濟成本更低。殊不知政府違法的社會成本根本不是他們所能承受的。

（三）嚴格執(zhí)法的力度和水平不高?！胺ǘ氊?zé)必須為”，執(zhí)法的嚴格性不僅關(guān)系到政府職責(zé)的履行，也關(guān)系到政府公信力和法律權(quán)威的樹立?；鶎有旁L工作中很多信訪事件的產(chǎn)生往往和執(zhí)法不嚴格、松緊不一有關(guān)。一是選擇性執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。例如對農(nóng)村違章建設(shè)的處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法明顯乏力，致使農(nóng)戶群起效尤、違建猖獗，拆違工作陷入惡性循環(huán)。再比如征遷工作中通過額外增加補償或利益交換的方式（如審批宅基地）以滿足個別農(nóng)民的利益，造成行政不公，損害了自身公信力。二是對嚴格執(zhí)法的代償性尺度把握不準。在特殊的執(zhí)法領(lǐng)域，比如違章建筑和超生，基于法益權(quán)衡和避免浪費的考慮，存在著“以罰代管”的處置方案，但很多基層政府卻將其當成嚴格執(zhí)法的變通，對大量違建和超生行為一罰了事，實在是對法治的褻瀆。

（四）文明執(zhí)法呈現(xiàn)淺層化、表面化。文明執(zhí)法是相對于暴力、野蠻執(zhí)法而言的，但文明執(zhí)法絕不僅僅只是杜絕野蠻執(zhí)法，而是指在行政執(zhí)法中樹立以人為本、執(zhí)政為民的理念，充分尊重行政執(zhí)法相對人的權(quán)益。而當前基層政府對文明執(zhí)法的理解往往只局限于語言、行為、態(tài)度的硬性文明表征，如提倡陽光服務(wù)、微笑服務(wù)等，在心理上卻未真正樹立以人為本的理念。如在執(zhí)法過程中看似有禮有節(jié)，內(nèi)心卻對群眾利益漠不關(guān)心;在一些關(guān)系人民群眾切身利益的事情上，以走程序為借口久拖未決;在一些不合理、不合時宜的政策面前，缺少擔當，缺少人文關(guān)懷。

二、制約基層政府依法行政能力的主要因素

（一）法治隊伍建設(shè)工作滯后。一方面是專業(yè)化、高素質(zhì)人才匱乏。“依法行政”需要專業(yè)知識和法治素養(yǎng)作支撐，例如執(zhí)法中常見的“自由量裁權(quán)”，如果沒有專業(yè)的法律知識以及文化素養(yǎng)很容易造成處罰失當或不公。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活條件差，加上基層晉升渠道狹窄，面臨著高素質(zhì)、專業(yè)化人才招不來或留不住的窘境，導(dǎo)致在“簡政放權(quán)”的背景下，現(xiàn)有基層干部隊伍知識能力狀況很難去承載大量的專業(yè)性、嚴謹度非常高的依法行政工作;另一方面是法律學(xué)習(xí)、執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)流于形式。培訓(xùn)機會少、培訓(xùn)層次水平低是基層干部面臨的現(xiàn)狀，不僅如此，在現(xiàn)有的法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度下甚至還存在著嚴重的形式主義，如以文件落實文件，以做材料應(yīng)付考核。缺乏系統(tǒng)性、經(jīng)常性、實質(zhì)性的法治能力學(xué)習(xí)培訓(xùn)，致使基層干部法治素養(yǎng)和能力提高緩慢。

（二）考核評價體系中“依法行政”的導(dǎo)向性不強。雖然“法治政府”已經(jīng)被確定為基層政府建設(shè)的重要目標，但是在當前壓力型體制下，上級政府對基層政府的績效考核還是過于傾向于經(jīng)濟指標和政治任務(wù)，而輕視依法行政方面的指標。不僅如此，甚至在對本就權(quán)重不高的依法行政水平進行考核時，還存在著較強的形式主義，對不規(guī)范行政行為“網(wǎng)開一面”。這就導(dǎo)致：基層政府不顧一切手段、不惜一切代價追求經(jīng)濟增長指標和行政效率，甚至連違法行政也在所不辭.這嚴重違背依法行政要求但沒有受到追責(zé)的事例負面影響非常大，極不利于基層政府依法行政工作的推進。

（三）權(quán)力監(jiān)督虛化和缺位。權(quán)力得不到監(jiān)督，必然會導(dǎo)致濫用。目前，行政權(quán)力的運行受到黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多重監(jiān)督，這看似覆蓋全面的權(quán)力監(jiān)督體系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面卻存在著監(jiān)督虛化和缺位的現(xiàn)狀。黨內(nèi)監(jiān)督方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委部門和普通黨員對同級黨政“一把手”監(jiān)督十分弱化，有的紀檢干部甚至忙于分管扶貧、計生等行政事務(wù)而無暇顧及監(jiān)督事宜;行政監(jiān)督則側(cè)重于事后監(jiān)督，對違法行政的行為追責(zé)力度不足;人大監(jiān)督方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會一年一次且會期過短，又沒有常設(shè)機構(gòu)人大監(jiān)督職能嚴重受限;公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督則很大程度上建立在政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)實中很多部門還存在著選擇性公開問題，造成政府和民眾雙方信息不對稱，社會監(jiān)督難以有效開展。

三、提升基層政府依法行政能力的對策建議

（一）強化落實依法行政第一責(zé)任人制度。首先，地方黨委和黨的基層委員會要充分支持和保證基層行政首長履行依法行政第一責(zé)任人職責(zé)，不得違規(guī)干預(yù)具體行政執(zhí)法活動;其次，基層政府行政首長要將建設(shè)法治政府擺在政府工作突出位置，與改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)一起部署、一起落實、一起考核;嚴格貫徹落實并帶頭執(zhí)行重大決策法定程序、政務(wù)公開、權(quán)力清單等制度，推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。再次，第一責(zé)任人要切實擔負起領(lǐng)導(dǎo)班子的依法辦事能力建設(shè)責(zé)任，督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員加強法治學(xué)習(xí)和依法行政，建立依法行政內(nèi)部全程跟蹤督查機制，及時糾正行政不作為、亂作為等不規(guī)范行為。

（二）大力提高執(zhí)法隊伍法治素養(yǎng)和依法辦事能力。一是在基層公務(wù)員招考和人才引進中要注重選拔法治素養(yǎng)好、專業(yè)技術(shù)強的人才，重點執(zhí)法崗位或?qū)Ψ芍R要求高的崗位必須突出法律人才導(dǎo)向，在待遇、住房、晉升上爭取給予政策傾斜和充分保障，以吸引人才、留住人才。二是貫徹落實“法治隊伍的人才交流機制”，從縣級以上層面推進立法、執(zhí)法、司法人才相互交流，靈活采取長期或短期交流的形式多向基層政府輸送一些法律工作部門的干部和人才，彌補基層法治人才短板，帶動整體法治素質(zhì)提高;落實“政府法律顧問”制度，用好用實法律專業(yè)人士的法律指導(dǎo)、法律把關(guān)和法治教育作用。三是建立科學(xué)系統(tǒng)的法治教育培訓(xùn)制度，覆蓋所有基層干部，注重法治精神的培養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)能力的實訓(xùn)，提高教育培訓(xùn)的頻率與水平層次，營造一個重學(xué)習(xí)、重運用的氛圍。

（三）完善依法行政考核評價機制。一是在對基層政府的綜合考評中突出依法行政工作實績的比重，審慎運用、清理規(guī)范考核中的“一票否決”事項，發(fā)揮考核評價機制對基層政府提高依法行政能力的導(dǎo)向作用。二是將依法辦事能力納入基層干部績效考核，把基層干部實施民主決策、規(guī)范用權(quán)、文明執(zhí)法、政務(wù)公開、學(xué)法用法等情況作為對其考核的基本內(nèi)容，將考核結(jié)果與獎勵懲處、干部任免掛鉤。三是建立考核評估的量化指標體系。要綜合法治政府建設(shè)的目標、依法行政的基本要求以及依法辦事能力構(gòu)成等方面要素，將基層政府的依法行政工作能力與績效分解成可衡量、可評價的具體指標，如組織制度建設(shè)水平、依法決策程序的運用和效果、人民群眾對依法行政工作的滿意度等。四是完善考核評價的程序和方式。制定和嚴格遵循科學(xué)合理的考核評價程序，杜絕考核工作的表面化、隨意性，探索引入第三方評估和暗訪相結(jié)合的評估機制，增強考核評價的客觀性、公正性和可信度。

（四）構(gòu)建嚴密的內(nèi)外監(jiān)督體系。在內(nèi)部監(jiān)督方面：一是創(chuàng)新層級監(jiān)督機制。強化上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)依法行政的日常監(jiān)督，司法行政、審計等部門要切實履行法治教育和專門監(jiān)督職責(zé)，并與監(jiān)察、檢察機關(guān)密切配合，形成有力的監(jiān)督震懾。二是紀檢監(jiān)察機關(guān)要拓寬對基層黨員干部的監(jiān)督范圍和內(nèi)容，除了廉政監(jiān)督外，還要加強對規(guī)范用權(quán)和依法履職能力的監(jiān)督。外部監(jiān)督方面：一是地方黨委和黨的基層委員會要全力支持人大行使對基層政府的監(jiān)督權(quán)，確保人大監(jiān)督有充分的制度、時間、人員等條件;基層政府要自覺接受人大監(jiān)督，主動邀請人大代表對依法行政行為進行上門“挑刺”，向人大報告工作、接受咨詢。二是堅決執(zhí)行和完善“政務(wù)公開”制度，加強政務(wù)公開的平臺建設(shè)和方法創(chuàng)新，讓人民群眾更方便的監(jiān)督政府行為，通過保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，倒逼基層政府依法行政。三是重視和改進信訪工作，依法依規(guī)處理信訪事項，通過信訪傾聽人民群眾對政府工作的意見和建議，從而改進工作，提高依法行政的能力和水平。

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作者簡介：方國紅，中共績溪縣委黨校教育長;章淮徽，績溪縣信訪局副局長。