我國投標(biāo)保函現(xiàn)狀與發(fā)展研究

劉偉

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院 北京 100000

投標(biāo)保證金繳納的方式包括現(xiàn)金及保函等方式，其中現(xiàn)金包括現(xiàn)鈔、銀行匯票、銀行電匯、支票等方式，保函包括銀行保函、專業(yè)擔(dān)保公司保函及工程保證保險(xiǎn)保單等。投標(biāo)保函是由投標(biāo)人申請(qǐng)開立的保證函，其保證內(nèi)容與保證金相同。如果投標(biāo)人違反規(guī)定，開立保證函的機(jī)構(gòu)將根據(jù)招標(biāo)人的通知履行相應(yīng)的賠付責(zé)任。

1 投標(biāo)保證金繳納情況現(xiàn)狀

目前，保證人主要為有資格的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。其中，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是指分行、支行以上的商業(yè)銀行；專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)是指取得資信等級(jí)的專業(yè)工程擔(dān)保公司；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是指經(jīng)銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)可以從事保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司。其對(duì)應(yīng)產(chǎn)品為銀行保函、擔(dān)保機(jī)構(gòu)保函和投標(biāo)保證保險(xiǎn)[1]。

2016年6月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》，7月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部也印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金有關(guān)工作的通知》。文件明確要求清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場活力、發(fā)展信用經(jīng)濟(jì)、建設(shè)統(tǒng)一市場、促進(jìn)公平競爭。按照通知要求，保留了投標(biāo)保證金，但需積極轉(zhuǎn)變保證金繳納方式，推行銀行保函方式繳納。

目前投標(biāo)保證金一般以現(xiàn)金及銀行保函較為普遍，專業(yè)擔(dān)保公司保函及工程保證保險(xiǎn)保單等也是常見繳納形式。

2 現(xiàn)金保證金與投標(biāo)保函對(duì)比

2.1 現(xiàn)金保證金

受益于電子支付的發(fā)展，銀行匯款是現(xiàn)金保證金較為普遍的繳納方式。較保函而言，現(xiàn)金保證金收取簡單，招標(biāo)人罰沒可控性強(qiáng)，不存在超期風(fēng)險(xiǎn)，且存在一定的潛在收益，是招標(biāo)人普遍接受的保證金繳納的基本形式。

但是，對(duì)招標(biāo)人而言，現(xiàn)金保證金收取及退還手續(xù)繁瑣，人力消耗大。按照規(guī)定，投標(biāo)保證金收取的比例一般為項(xiàng)目金額的2%，因《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》要求退還利息，利息的計(jì)算和退還涉及繁瑣的財(cái)務(wù)手續(xù)。如果應(yīng)用銀行虛擬賬戶功能，在收取投標(biāo)保證的銀行開發(fā)相應(yīng)管理系統(tǒng)，與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)現(xiàn)行電子招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)平臺(tái)對(duì)接，通過數(shù)據(jù)加密批量傳輸、保證金自動(dòng)比對(duì)與記賬，可以有效提高投標(biāo)保證金管理效率。同時(shí)，投標(biāo)人可以收到退還的保證金利息。

現(xiàn)金保證金存在被收取者挪用的風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)是否挪用難以監(jiān)控。雖然法律上明文規(guī)定保證金不允許挪用，但事實(shí)上或多或少，無論是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，還是招標(biāo)人，都可能存在一定程度的保證金挪用的現(xiàn)象。如果挪用的大額保證金不能及時(shí)歸還，將對(duì)投標(biāo)人會(huì)造成損失。

對(duì)于投標(biāo)人而言，現(xiàn)金保證金除了需要承擔(dān)被挪用的潛在風(fēng)險(xiǎn)外，還在資金壓力和財(cái)務(wù)費(fèi)用兩方面造成損失。投標(biāo)人若參與投標(biāo)項(xiàng)目較多，其保證金累計(jì)數(shù)額也是不小的。保證金造成這些資金的無效沉淀，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的開展，造成較大的資金壓力。另一方面，由于投標(biāo)保證金的收益遠(yuǎn)低于企業(yè)的融資成本，特別是對(duì)于中小企業(yè)而言，間接提高了企業(yè)的經(jīng)營成本。

2.2 投標(biāo)保函

投標(biāo)保函對(duì)于招標(biāo)人而言，其收取的就是一份擔(dān)保文件，無需進(jìn)行繁瑣的會(huì)計(jì)處理，也不存在退還利息的情況。

對(duì)于投標(biāo)人而言，投標(biāo)保函不存在被挪用的情況。投標(biāo)保函不是現(xiàn)金，也不可轉(zhuǎn)讓，招標(biāo)人主觀上不但不會(huì)延期退還，作為一份需要妥善保管的文件，在具備退還的條件下，保函管理人員將第一時(shí)間退還掉以免除保管責(zé)任。

投標(biāo)保函開具的成本相對(duì)較低。鑒于投標(biāo)保證金被扣除的概率不高，銀行對(duì)此類保函的押款比例要求較低甚至信用出函，審批相對(duì)簡單，可以有效減緩企業(yè)的資金壓力，有較高的出函效率。

對(duì)于保函出具機(jī)構(gòu)而言，因投標(biāo)保函低風(fēng)險(xiǎn)的特性，其收益也較其他保函為低。投標(biāo)保函高頻開具、高時(shí)效性要求、低收益的特性使得紙質(zhì)保函的開具在操作上存在一定困難。另外，紙質(zhì)保函存在真?zhèn)坞y辨的問題，招標(biāo)人對(duì)于各個(gè)機(jī)構(gòu)出具的保函進(jìn)行驗(yàn)真將占用大量的人力資源。紙質(zhì)保函也是招標(biāo)采購全流程電子化的“最后一公里”。

電子保函的出現(xiàn)很好地解決了這個(gè)問題。電子保函是擔(dān)保人以電子化文檔為介質(zhì)向受益人開立的具有法律效力的擔(dān)保憑證。一般由銀行或?qū)I(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開具，投標(biāo)人通過在線方式申請(qǐng)和提交。一般場景下，投標(biāo)人通過招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)平臺(tái)通過CA鎖認(rèn)證登陸，進(jìn)而選擇招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)平臺(tái)上的銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)電子保函。擔(dān)保人通過與招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)平臺(tái)對(duì)接，按照預(yù)先設(shè)定的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)審核企業(yè)的申請(qǐng)，并由系統(tǒng)自動(dòng)開具電子保函和電子發(fā)票。此外，由于電子保函出具機(jī)構(gòu)的資質(zhì)已獲得招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)平臺(tái)的認(rèn)可，電子保函均通過系統(tǒng)對(duì)接內(nèi)部推送，也省去了保函驗(yàn)真的環(huán)節(jié)。

電子保函全程電子化和數(shù)據(jù)化管理，大大提高了工作效率，但信息失泄密風(fēng)險(xiǎn)也更為突出。確保投標(biāo)保證金數(shù)據(jù)在開標(biāo)前處于保密狀態(tài)，必須采取各種加密技術(shù)手段，設(shè)置黑匣子，保障數(shù)據(jù)傳輸與接口安全，因此也帶來了一定的技術(shù)成本。

投標(biāo)保函是現(xiàn)金保證金的一種良好的替代形式。對(duì)于保證金數(shù)額較小、退還較快的投標(biāo)項(xiàng)目而言，采用現(xiàn)金方式提交是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。但對(duì)于數(shù)額較大、項(xiàng)目復(fù)雜、招標(biāo)周期長的投標(biāo)項(xiàng)目而言，使用投標(biāo)保函替代現(xiàn)金保證金更為適宜。電子投標(biāo)保函克服了紙質(zhì)保函的不足，通過電子加密技術(shù)使其具有不可篡改性，開立過程更加便捷高效，但因其接受度、使用習(xí)慣、系統(tǒng)建設(shè)和對(duì)接成本等問題，在市場上普及需要一定的時(shí)間。目前市場中真正意義上的電子保函（非紙質(zhì)保函掃描件等）出具機(jī)構(gòu)包括中國投融資擔(dān)保股份有限公司、深圳中聯(lián)銀融資擔(dān)保有限公司、建行銀行深圳分行以及部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等[2]。

3 投標(biāo)保證金的發(fā)展趨勢探討

3.1 使用保函替代現(xiàn)金保證金是一個(gè)大的趨勢

2018年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定進(jìn)一步減少涉企收費(fèi)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，其中提到了“完善工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金制度，在房屋建筑和市政設(shè)施工程中推廣使用銀行保函。”

同年7月，住建部官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》，明確全面推行工程保函替代保證金制度。指導(dǎo)意見指出，銀行保函、工程擔(dān)保公司保函以及工程保證保險(xiǎn)保單統(tǒng)稱保函；到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%。其他內(nèi)容包括：

（1）大力推行投標(biāo)擔(dān)保。投標(biāo)保函的金額不得超過招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%，最高不超過80萬元。鼓勵(lì)將投標(biāo)人參與圍標(biāo)串標(biāo)及提供虛假材料等行為納入投標(biāo)保函的索賠條件，規(guī)范招投標(biāo)秩序。招標(biāo)人到期未退還投標(biāo)保證金的，作為不良行為記入信用記錄。

（2）推行工程保函替代保證金。嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的工作要求，對(duì)于投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，建筑企業(yè)可以保函的方式繳納，對(duì)于銀行保函，建設(shè)單位和有關(guān)部門不得拒絕。

自《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》頒布以來，電子招標(biāo)投標(biāo)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，各類電子招投標(biāo)管理模式和信息技術(shù)手段不斷創(chuàng)新，這對(duì)投標(biāo)保證金的形式也產(chǎn)生了影響。電子保函作為紙質(zhì)保函在金融科技支持下的升級(jí)產(chǎn)品，將成為替代現(xiàn)金保證金的中堅(jiān)力量。

3.2 取消投標(biāo)保證金前應(yīng)加強(qiáng)信用體系建設(shè)

日前，湖北省財(cái)政廳發(fā)文明確，在政府采購活動(dòng)中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得收取投標(biāo)保證金。浙江省財(cái)政廳日前印發(fā)《浙江省財(cái)政廳關(guān)于明確政府采購保證金管理工作的通知》亦明確了取消政府采購?fù)稑?biāo)保證金。

該項(xiàng)政策的出臺(tái)引發(fā)了業(yè)內(nèi)關(guān)于“是否要‘一刀切’地取消投標(biāo)保證金”的討論。筆者認(rèn)為，就長遠(yuǎn)來看，雖然取消投標(biāo)保證金雖然減少了企業(yè)的資金壓力和財(cái)務(wù)費(fèi)用，但是仍需要一定的機(jī)制來保證招投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行，敦促招投標(biāo)雙方切實(shí)履行責(zé)任和義務(wù)，避免出現(xiàn)串標(biāo)圍標(biāo)、違約事件增長的現(xiàn)象。具體來講，取消投標(biāo)保證金應(yīng)建立在完善的信用體系基礎(chǔ)上。

企業(yè)的逐利性使其會(huì)衡量違約的成本與利益。如果某個(gè)招標(biāo)采購項(xiàng)目的利潤并不那么令人滿意，或者企業(yè)有其他足夠的利益動(dòng)機(jī)，此時(shí)，在沒收投標(biāo)保證金之外，即使是對(duì)其處以法律規(guī)定的采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，也起不到足夠的震懾作用。因此，最關(guān)鍵的還是將其列入不良行為記錄名單，在一定期限內(nèi)禁止其參加招投標(biāo)采購活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)將其法人及相關(guān)人員同時(shí)納入誠信獎(jiǎng)懲體系。在守信激勵(lì)、失信懲戒的導(dǎo)向下，促使企業(yè)在考慮經(jīng)濟(jì)利益外，也會(huì)考慮自己的聲譽(yù)損失成本，進(jìn)而從根源上減少串標(biāo)圍標(biāo)、違約事件的發(fā)生[3]。

4 結(jié)語

誠信是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基石。在信息不對(duì)稱的情況下，招投標(biāo)領(lǐng)域極易成為失信者滋生的土壤。筆者認(rèn)為，未來招投標(biāo)領(lǐng)域的信用機(jī)制，應(yīng)以信用體系建設(shè)為主，以保證擔(dān)保為輔。具體來講，以聯(lián)合懲戒和黑名單制度作為信用體系建設(shè)的重要抓手，加快建設(shè)全國信用信息共享平臺(tái)和行業(yè)自律監(jiān)督平臺(tái)，建立健全招投標(biāo)領(lǐng)域的征信、信用評(píng)級(jí)等信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過常態(tài)化共享發(fā)布失信黑名單月度報(bào)告，為全行業(yè)公眾提示失信風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化守信者營商環(huán)境，讓失信者寸步難行，為信用美好生活保駕護(hù)航。