論地方財(cái)源建設(shè)的困局破解與法治保障

李楠楠

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京100142）

一、引 言

地方擁有充足、穩(wěn)定的財(cái)源，是其有效履行公共職能以及促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保證。因此，要建立完善的公共財(cái)政體系，地方財(cái)源建設(shè)是必不可少的重要環(huán)節(jié)。1994年的分稅制改革劃分了中央與地方的政府間財(cái)政關(guān)系，中央的宏觀調(diào)控能力得到了顯著提高，而地方的財(cái)政狀況卻不容樂(lè)觀?！半S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，分稅制的矛盾與問(wèn)題逐漸暴露，核心就是地方財(cái)源問(wèn)題。”[1]近年來(lái)，地方財(cái)源不斷受到侵蝕，地方政府已經(jīng)陷入財(cái)政困局，具體表現(xiàn)為：隨著財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不斷增多，實(shí)踐中普遍存在 “上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”現(xiàn)象；地方政府財(cái)權(quán)缺失，地方財(cái)政自主權(quán)薄弱；地方財(cái)力緊張，嚴(yán)重依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；地方主體稅種缺乏，對(duì)共享稅的依存度較高等。這些問(wèn)題致使地方政府提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重不足，更制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，面對(duì)此種財(cái)政困局，地方政府也在努力尋找 “破局之道”，但是缺少正式制度認(rèn)可的方式導(dǎo)致了諸多問(wèn)題，例如非稅收入規(guī)模膨脹、地方政府債務(wù)高企以及 “土地財(cái)政”依賴等，使得地方政府的財(cái)政狀況愈發(fā)緊張，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更加聚集。地方財(cái)政困局的表象背后需要對(duì)其形成原因進(jìn)行反思，那就是，中央政府主導(dǎo)的 “共享型分稅制”的形成，一定程度上對(duì)地方的財(cái)政自主權(quán)造成了影響，導(dǎo)致地方財(cái)源的獲得缺乏制度保障。因此，為保證地方財(cái)政收入的充足與穩(wěn)定，“共享型分稅制”亟待改進(jìn)與完善。尤其是，隨著我國(guó)行政主導(dǎo)分稅制實(shí)施的弊端日益顯現(xiàn)，地方財(cái)政困局的正確解決方式，應(yīng)當(dāng)是尋求地方財(cái)源建設(shè)的法治保障。

二、地方政府的財(cái)政困局：地方財(cái)源的現(xiàn)實(shí)侵蝕

分稅制改革以來(lái)，政府的財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下移，導(dǎo)致地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任不斷增多，財(cái)政壓力日益增大。地方政府的財(cái)權(quán)，尤其是地方稅權(quán)缺失，使得地方財(cái)政自主權(quán)更加薄弱。地方政府在財(cái)力緊張的情況下，對(duì)于中央政府和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更加依賴。地方稅體系還不完善，地方缺少主體稅種，對(duì)共享稅依存度較高?？梢?jiàn)，現(xiàn)實(shí)中地方財(cái)源受到諸多方面的侵蝕，地方政府尤其是基層地方政府正在面臨財(cái)政困局。

（一）地方政府事權(quán)過(guò)多；支出責(zé)任劃分不合理

分稅制改革旨在解決 “兩個(gè)比重”過(guò)低的問(wèn)題，因此側(cè)重對(duì)中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系作出劃分，對(duì)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分則并未明確。實(shí)踐中，省級(jí)以下地方政府基本按照 “上級(jí)決定原則”即“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”分解事權(quán)，從而形成 “財(cái)權(quán)不斷上移,事權(quán)不斷下放”的現(xiàn)實(shí)狀況。[2]當(dāng)前，地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在諸多不合理、不清晰等問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：①中央和地方的事權(quán)存在 “交叉重疊”的現(xiàn)象。除了少數(shù)事權(quán)，如外交、國(guó)防等專屬于中央外，地方擁有的事權(quán)幾乎是中央事權(quán)的翻版。①單獨(dú)的中央事權(quán)或地方事權(quán)尚且能夠在各級(jí)政府間進(jìn)行清晰劃分，而對(duì)于中央和地方的共同事權(quán)或交叉事權(quán)的劃分則存在模糊不清的情況。②中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理。當(dāng)前，中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在 “錯(cuò)位”的情形，即應(yīng)當(dāng)由中央政府履行的事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)由地方政府履行的事權(quán)，中央承擔(dān)了過(guò)多的支出責(zé)任。③省以下地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理?；鶎拥胤秸枰袚?dān)的事權(quán)越來(lái)越多，為履行這些事權(quán)所付出的支出責(zé)任越來(lái)越大，地方財(cái)政壓力與日俱增。

近些年，中央政府將大量事權(quán)下放給地方政府，導(dǎo)致地方財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任日益增加，實(shí)踐中普遍存在 “上級(jí)政府請(qǐng)客，下級(jí)政府買單”的現(xiàn)象。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從分項(xiàng)支出來(lái)看，2016年一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目中，地方政府幾乎承擔(dān)全部的支出責(zé)任，例如：地方承擔(dān)91.82%的一般公共服務(wù)支出；94.84%教育支出；95.88%的社會(huì)保障和就業(yè)支出；99.31%的醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出；93.76%節(jié)能環(huán)保支出。②從分級(jí)財(cái)政來(lái)看，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力日益加大，在義務(wù)教育、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及行政管理等方面，縣鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)的支出責(zé)任越來(lái)越重。然而，相對(duì)于要求高、剛性強(qiáng)、支出大的職能和責(zé)任，地方財(cái)稅收入規(guī)模卻持續(xù)下降，正規(guī)和穩(wěn)定的稅源正在萎縮，有些地方財(cái)政變成了 “吃飯財(cái)政”。很大程度上，由地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行相應(yīng)的支出責(zé)任，確實(shí)可以有效提高公共產(chǎn)品供給效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利增加，因此支出責(zé)任下沉具有一定的合理性。可是，在我國(guó)地方政府普遍缺乏財(cái)權(quán)與財(cái)力的現(xiàn)狀之下，支出責(zé)任的下沉無(wú)疑給其帶來(lái)沉重的壓力，反過(guò)來(lái)影響其行政效率的發(fā)揮。[3]對(duì)此地方政府普遍以減少公共支出作為對(duì)策。因?yàn)閷?duì)于地方政府來(lái)講，財(cái)權(quán)過(guò)小，財(cái)力不足，無(wú)法籌集到履行公共職能的財(cái)政資源，只能降低提供公共服務(wù)的質(zhì)量。地方支出壓力過(guò)大導(dǎo)致地方政府推卸了本應(yīng)履行的公共責(zé)任。

（二）地方政府財(cái)權(quán)缺失；地方財(cái)政自主權(quán)薄弱

財(cái)權(quán)中最為重要的是稅權(quán)，而稅權(quán)中最為重要的是稅收立法權(quán)。在稅權(quán)體系內(nèi)部，稅收立法權(quán)一直處于核心地位。一個(gè)國(guó)家中政策意圖的實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)度，與稅收規(guī)模的確定、稅收結(jié)構(gòu)的選擇、稅收要素的設(shè)置等稅收立法權(quán)的基本內(nèi)容密切相關(guān)，稅收立法權(quán)的實(shí)質(zhì)是資源配置決策權(quán)。[4]然而，通過(guò)相關(guān)法律與政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，地方稅收立法權(quán)在我國(guó)一直被否定，從未得到制度的正式認(rèn)可。國(guó)務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》就曾明確否定地方稅收立法權(quán)：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央。”此外，《稅收征收管理法》《立法法》等法律規(guī)定也明確表示對(duì)其進(jìn)行排除。地方在稅收立法上的無(wú)權(quán)狀態(tài)，不但符合人們對(duì)單一制這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式認(rèn)識(shí)的思維定式，同時(shí)，也與我國(guó)長(zhǎng)期延續(xù)的中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)相適應(yīng)，更是我國(guó)在規(guī)范層面必須保持的基本立場(chǎng)和制度安排。因此，不管是法律規(guī)范上，還是稅收實(shí)踐中，甚至是學(xué)術(shù)研究下，我國(guó)地方幾乎沒(méi)有稅收立法權(quán)。

事實(shí)上，我國(guó)中央與地方的財(cái)政關(guān)系長(zhǎng)期處于變動(dòng)之中，導(dǎo)致的結(jié)果是地方的事權(quán)和支出責(zé)任不斷增多，財(cái)權(quán)與財(cái)力不斷減少。這種只分割利益，不劃分權(quán)力的分稅制，導(dǎo)致地方政府陷入財(cái)政困境。地方稅收立法權(quán)的缺失，“不僅使得地方的收益權(quán)在現(xiàn)行的法律框架下呈現(xiàn)不明確的特征，而且中央往往經(jīng)常自行調(diào)整稅種的歸屬以及共享稅的分享比例，隨意改變利益的配置模式，也就導(dǎo)致當(dāng)下中國(guó)中央與地方收益界限的不清晰性?！盵5]應(yīng)當(dāng)明確，稅收立法權(quán)缺位的情況下，難以實(shí)現(xiàn)真正的財(cái)政分權(quán)，地方也難以擁有真正的財(cái)政自主權(quán)，更加無(wú)法通過(guò)立法的方式挖掘稅源潛力，保障地方財(cái)政收入水平，形成穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制。稅收立法權(quán)完全掌握在中央手中，地方在稅收的政策制定和制度安排方面喪失權(quán)力，稅收創(chuàng)新和嘗試的能動(dòng)性受到限制，探索和試錯(cuò)的制度空間遭到壓縮。此種情況下，即便某些稅種具有鮮明的地方特色并且被急需，或者某些地方稅種存在老化和滯后的現(xiàn)象，在沒(méi)有中央支持或立法的前提下，地方也無(wú)權(quán)進(jìn)行立改廢。地方稅收立法的無(wú)權(quán)現(xiàn)象，壓制了地方稅收的制度創(chuàng)新與活力，更加影響到整個(gè)稅制的發(fā)展進(jìn)程。

（三）地方政府財(cái)力緊張；轉(zhuǎn)移支付制度不完善

分稅制改革后，政府事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移，導(dǎo)致地方財(cái)政能力無(wú)法與其事權(quán)相適應(yīng)。目前，地方政府嚴(yán)重依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，地方政府支出總額的一半以上來(lái)自于中央的轉(zhuǎn)移支付，同樣，中央政府支出總額的大部分用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。[6]科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該包括兩類：一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付旨在均衡地區(qū)間財(cái)力差距，推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付側(cè)重解決外部性問(wèn)題，實(shí)施中央特定政策目標(biāo)，二者都應(yīng)基于政府間事權(quán)劃分分別設(shè)定具體政策目標(biāo)和準(zhǔn)入門檻。

然而，我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度還存在很多不規(guī)范之處，具體表現(xiàn)為：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)并不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付占比偏小，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比偏大。一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，使得中央政府縮小地區(qū)財(cái)政能力差距的功能受到減損，公共服務(wù)均等化的作用難以充分發(fā)揮。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大、種類繁多，并要求地方財(cái)政提供配套資金，不但對(duì)地方財(cái)政預(yù)算安排形成干擾，而且導(dǎo)致地方財(cái)政壓力顯著增加。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特定用途決定了地方財(cái)政并不能對(duì)其進(jìn)行自由支配，由此弱化了地方財(cái)政自身的調(diào)控能力，不僅難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的效果，也不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。[7]同時(shí)，由于轉(zhuǎn)移支付資金缺乏分配標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效約束和效益評(píng)估，導(dǎo)致其使用效率普遍不高。轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本就占據(jù)很大比例，對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配對(duì)象、分配標(biāo)準(zhǔn)等還缺乏明確規(guī)定，也未嚴(yán)格按照事權(quán)的劃分而決定，完全憑借政府及其官員的操作，隨意性大大增加。并且，轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有公開(kāi)的預(yù)算形式，自然也無(wú)法接受人大的監(jiān)督，很難保證資金使用的穩(wěn)定與公正。大量的轉(zhuǎn)移支付資金被中央政府各個(gè)部門所掌握，在缺乏有效的資金分配和使用監(jiān)管體系的情況下，財(cái)力與事權(quán)相匹配的實(shí)現(xiàn)更加困難。[8]另外，地方政府會(huì)通過(guò)與中央政府或者上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的方式爭(zhēng)取更多的轉(zhuǎn)移支付資金，然而由于我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為缺乏法律的制約，目前還無(wú)法完全做到規(guī)范、透明和公開(kāi)，同時(shí)又由于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，轉(zhuǎn)移支付資金的利用效率不高等原因，導(dǎo)致 “跑部錢進(jìn)”甚至權(quán)力尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）地方主體稅種缺乏；對(duì)共享稅依存度較高

“地方稅”是指歸屬于地方政府的若干稅種和一定規(guī)模的稅收收入，其本質(zhì)反映了中央與地方間的稅收權(quán)益分配關(guān)系。分稅制改革按稅源大小進(jìn)行稅種劃分，列入中央固定收入或央地共享收入都是主要的、收入來(lái)源穩(wěn)定且增收潛力較大的稅種；留給地方的則是次要的、收入不穩(wěn)定、征管難度大、征收成本高的中小稅種。很顯然，這種劃分方式缺乏科學(xué)性與合理性。在我國(guó)目前的地方稅體系中，地方稅雖然稅種不少，但都是一些稅源零星分散、難以征管的小稅種。作為地方專享稅收，這類小稅種稅源不穩(wěn)定，收入規(guī)模偏小。地方稅中的很多稅種，例如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅等，普遍都存在征收范圍偏窄、稅額少、稅率低，收入低等情況，它們占地方政府稅收收入比重只有20%左右，對(duì)地方稅收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)作用不大。因此，地方政府的稅收收入基本依靠營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅等非規(guī)范的地方稅或共享稅，這些稅收收入占地方政府稅收收入約為80%。其中，營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅平均占比高達(dá)68.54%，非規(guī)范的地方稅和共享稅成為地方稅體系的主體稅種。事實(shí)上。“各財(cái)政層級(jí)集中依賴于特定幾個(gè)稅種的財(cái)力格局與這些稅種自身的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)并不匹配?！盵9]

尤其是，作為我國(guó)第一大稅種的增值稅是典型的共享稅，其收入約占全部稅收收入的一半。伴隨 “營(yíng)改增”的全面展開(kāi)，原本屬于地方的營(yíng)業(yè)稅全部歸入增值稅，使得增值稅的收入規(guī)模大幅度增加，地方則永遠(yuǎn)的失去了營(yíng)業(yè)稅這一重要稅種。同時(shí)，由中央政府主導(dǎo)的共享稅收入劃分機(jī)制，將進(jìn)一步加劇地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，使地方政府陷入財(cái)政困境，地方諸多財(cái)政異化現(xiàn)象由此產(chǎn)生。[10]倘若維持現(xiàn)有財(cái)力分配格局，增值稅相當(dāng)于按行業(yè)變相分配稅收，容易引發(fā)縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)；倘若增值稅擴(kuò)圍后仍作為共享稅，在分成比例不變的前提下，必定會(huì)加劇地方政府財(cái)力困境；倘若提高增值稅中地方政府的分成比例，將可能促使地方政府?dāng)U大工業(yè)規(guī)模以放大增值稅稅基?？梢钥闯觯胤蕉愺w系缺乏主體稅種，其組織收入的功能有限。現(xiàn)有稅種的改革相對(duì)滯后，與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)。地方稅種的劃分情況，難以保證新形勢(shì)下地方政府履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的需要，無(wú)法體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，還會(huì)造成地方政府過(guò)多依賴于共享稅和中央政府補(bǔ)助，分稅制的作用難以發(fā)揮。因此，設(shè)置和培養(yǎng)穩(wěn)定的地方稅源，構(gòu)建可持續(xù)的地方稅體系十分迫切。

三、地方政府的 “破局之道”：財(cái)源缺失下地方的潛在對(duì)抗

稅收本身具有制度性、規(guī)范性與民主性，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家財(cái)政收入的主要形式。然而對(duì)于我國(guó)地方政府來(lái)講，正常的財(cái)政需求卻無(wú)法通過(guò)稅收收入來(lái)滿足，為了緩解“燃眉之急”只能求助于替代性的財(cái)源，有時(shí)甚至?xí)捎弥贫韧獾氖侄?，諸如擴(kuò)大收費(fèi)規(guī)模、依靠地方融資平臺(tái)舉債以及大搞 “土地財(cái)政”等。以上諸多現(xiàn)象和問(wèn)題，一方面已構(gòu)成中國(guó)財(cái)政運(yùn)行的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，另一方面還威脅到政府間財(cái)政關(guān)系的健康發(fā)展。長(zhǎng)期如此，對(duì)于各級(jí)政府職能的履行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行以及整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。當(dāng)前地方財(cái)政收入正在面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，地方政府的財(cái)源建設(shè)迫在眉睫。

（一）非稅收入規(guī)模膨脹

所謂非稅收入，就是指除了稅收以外的所有的政府其他收入。在一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，非稅收入占收入總量比例不超過(guò)20%，因此，完善的財(cái)政收入體系中非稅收入應(yīng)當(dāng)居于補(bǔ)充地位。然而與其他國(guó)家的情況不同，非稅收入已經(jīng)成為我國(guó)地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，同時(shí)還存在諸多問(wèn)題亟待規(guī)范。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的非稅收入在非規(guī)范化的條件下急劇膨脹，占據(jù)地方財(cái)政收入的 “半壁江山”。尤其是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩導(dǎo)致財(cái)政收入增幅降低，地方財(cái)政壓力加大，加之在稅權(quán)方面的無(wú)權(quán)狀態(tài)，更加刺激了非稅收入的快速增長(zhǎng)。僅以2015年為例，2015年全國(guó)公共預(yù)算收入比上年增長(zhǎng)8.4%，其中非稅收入增長(zhǎng)28.8%，超出稅收增長(zhǎng)率24個(gè)百分點(diǎn)。[11]實(shí)踐中，各個(gè)地方政府均通過(guò)不同的途徑征收具有稅收性質(zhì)的財(cái)政收入，比如行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，這些非稅收入名目繁多、規(guī)模龐大，同時(shí)缺乏法律規(guī)范。在沒(méi)有正常稅收收入來(lái)源的情況下，非稅收入成為地方政府財(cái)政收入的主要力量，甚至出現(xiàn)了 “稅收缺位、收費(fèi)越位、費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象，使得地方政府財(cái)力更加分散，財(cái)政秩序更加混亂，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序造成了巨大影響。

對(duì)于地方政府非稅收入的亂象，中央政府也多次發(fā)文進(jìn)行整改，但是地方政府規(guī)費(fèi)失范、失控、失序的局面仍未得到根本轉(zhuǎn)變，反而愈演愈烈。因?yàn)榕c稅收收入相比，非稅收入在管理水平和透明度方面都要更低，也因此導(dǎo)致地方政府亂收費(fèi)現(xiàn)象的泛濫?？梢钥吹?，非稅收入在財(cái)政收入中似乎有 “取代”稅收的可能性。這是因?yàn)?，完整與規(guī)范的非稅收入征管法律體系在我國(guó)尚未形成，非稅收入的各個(gè)環(huán)節(jié)，比如征收、管理、使用等缺乏明確的運(yùn)作制度，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)只是簡(jiǎn)單適用預(yù)算外資金管理辦法。這使得地方在征收非稅收入時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)，同時(shí)對(duì)于非稅收入的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)也無(wú)法落實(shí)。事實(shí)上，我國(guó)地方非稅收入的不規(guī)范，與稅收法定原則的未落實(shí)直接相關(guān)。[12]在稅收的開(kāi)征權(quán)尚且缺乏規(guī)范的情況下，非稅收入的管理效果就更加可想而知。實(shí)踐中，地方省級(jí)主管部門在本不享有財(cái)政立法權(quán)的情況下，卻掌握著大量的費(fèi)用、政府性基金的開(kāi)征權(quán)，違背了財(cái)政法定的原則。從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)預(yù)算制度對(duì)預(yù)算外收支的默許與縱容導(dǎo)致了非稅收入規(guī)模的膨脹，但是說(shuō)到底，地方政府無(wú)法從正常的制度渠道獲取足夠的財(cái)政收入，才是導(dǎo)致非稅收入亂象的根本原因。

（二）地方政府債務(wù)高企

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)沒(méi)有賦予地方政府以舉債權(quán)。但是處于籌集財(cái)政資金的需要，具有中國(guó)特色的地方融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，為地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了必要的資金保障。因此，通過(guò)地方融資平臺(tái)方式籌措資金是地方政府緩解財(cái)政壓力、彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要途徑。但是，隨著平臺(tái)融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政的還款壓力不斷增加，由此引發(fā)的地方政府債務(wù)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻。國(guó)家審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府債務(wù)總額為17.9萬(wàn)億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8萬(wàn)億元，據(jù)統(tǒng)計(jì)，舉借主體（包括政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司）方面，融資平臺(tái)公司的舉債規(guī)模占比最大。然而，通過(guò)地方融資平臺(tái)舉債的方式具有較大的隨意性和不透明性，不但存在大量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2015年1月1日起施行的新 《預(yù)算法》放開(kāi)了省級(jí)地方政府的舉債權(quán)，為地方政府融資開(kāi)辟了合法渠道。但是即便如此，中央政府對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制卻始終保持高度的謹(jǐn)慎態(tài)度。③比如，新 《預(yù)算法》放開(kāi)地方政府舉債權(quán)的同時(shí)也對(duì)其發(fā)債的條件進(jìn)行限制，即所謂的 “開(kāi)前門，堵后門”。④可見(jiàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范任務(wù)仍舊嚴(yán)峻。放開(kāi)省級(jí)地方政府舉債權(quán)對(duì)于地方財(cái)政困難的解決是否有效也尚需觀察。這是因?yàn)?，我?guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因比較復(fù)雜，包括融資渠道不通暢、央地政府間財(cái)政收支權(quán)限劃分不合理、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)等。新 《預(yù)算法》放開(kāi)省級(jí)地方政府舉債權(quán)，只是初步解決了地方政府融資渠道不通暢這一表面問(wèn)題，對(duì)于中央與地方政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配等深層次問(wèn)題就顯得無(wú)能為力。 《預(yù)算法》即便有 “經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，但是受其法律屬性的限制，決定了它只能為地方政府債務(wù)治理作出頂層設(shè)計(jì)的框架性規(guī)定，具體制度的建設(shè)還是要依賴其他具體的法律法規(guī)，比如 《地方公債法》 《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》 《財(cái)政收支監(jiān)督管理法》等共同協(xié)調(diào)和配合，如此才能全面建立地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。

（三）“土地財(cái)政”依賴

分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)政壓力日益加大，于是開(kāi)始尋求預(yù)算外和制度外的財(cái)政收入增長(zhǎng)方式。低價(jià)征收農(nóng)地，開(kāi)發(fā)后通過(guò) “招拍掛”等形式獲取土地出讓金成為部分地方政府的慣用方式。在這種易操作、成本低的資本積累模式下，地方政府對(duì)土地出讓金收入產(chǎn)生過(guò)度依賴，出現(xiàn)所謂的 “土地財(cái)政”問(wèn)題，這也成為當(dāng)前土地治理的核心難題。根據(jù)財(cái)政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2018年前5個(gè)月，政府 “賣地”收入高達(dá)2.2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)45.9%，遠(yuǎn)高于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的15.8%。全國(guó)土地市場(chǎng)依然延續(xù)火熱，政府對(duì) “土地財(cái)政”的依賴程度依然不減。[13]提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的基本職能，但是在我國(guó)當(dāng)前的體制下，地方政府作為 “理性經(jīng)濟(jì)人”同樣表現(xiàn)出極大的逐利性，導(dǎo)致土地管理中出現(xiàn)政府的缺位與越位。從政府職能出發(fā)，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，在土地管理中政府應(yīng)當(dāng)將土地資源保護(hù)和土地收益分配公平作為自己的行為目標(biāo)。然而，現(xiàn)實(shí)中地方政府卻以土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)為核心，其行為目標(biāo)明顯跑偏。由此引發(fā)了諸如金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房?jī)r(jià)高企、農(nóng)民失地、糧食安全等一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。即便如此，土地資源的稀缺性還是最終決定了這種財(cái)政收入方式的不可持續(xù)。

近些年的土地管理的實(shí)踐反映出，回避 “土地財(cái)政”現(xiàn)象，在土地管理制度當(dāng)中單純依靠諸如土地督察、征地補(bǔ)償?shù)?“邊緣改革”，而非采用諸如土地有償使用制度與市場(chǎng)化配置等 “核心改革”，對(duì)于破解我國(guó)土地管理困局收效甚微。土地管理困局破解的根本途徑應(yīng)當(dāng)是回歸政府土地本位職能，解決土地財(cái)政問(wèn)題更是其中的關(guān)鍵。[14]進(jìn)一步說(shuō)，就是要為地方政府提供一定規(guī)模并且穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，在土地資源配置中發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，逐步減少政府對(duì)土地市場(chǎng)的直接干預(yù)，這需要通過(guò)綜合的制度改革來(lái)完成，尤其是法律制度配套改革。例如，當(dāng)前進(jìn)行的房地產(chǎn)稅立法的功能需要被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮它對(duì)地方財(cái)政的積極作用，即規(guī)范土地尋租行為，控制地方政府財(cái)政收入與支出，將地方政府的財(cái)政行為納入法治軌道。

四、地方財(cái)政困局的反思：地方財(cái)源缺失與“共享型分稅制”

當(dāng)前，我國(guó)地方財(cái)源缺失以及地方政府面臨財(cái)政困局與分稅制不無(wú)關(guān)系。總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下沉，中央與地方的財(cái)政關(guān)系日漸失衡。加上地方政府在錯(cuò)誤的政績(jī)觀的引導(dǎo)之下，為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，呈現(xiàn)出明顯的地方政府 “公司主義”傾向，出現(xiàn)了 “土地財(cái)政”依賴、地方債務(wù)高筑、非稅收入膨脹等諸多問(wèn)題，地方政府制度外的創(chuàng)收過(guò)程容易受到某些強(qiáng)勢(shì)利益群體的誘導(dǎo)，從而遠(yuǎn)離公共財(cái)政的根本職能。[15]

（一）“共享型分稅制”的形成與對(duì)地方財(cái)源的影響

1993年，國(guó)務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》確立了分稅制的財(cái)政體制。在分稅制框架下,稅種被分為中央稅、地方稅⑤以及中央與地方共享稅⑥，中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系基本固定下來(lái)，地方政府擁有了自己的固定收入。分稅制改革初期，中央稅和地方稅在稅種數(shù)量上相對(duì)較多,共享稅則相對(duì)較少，其后經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，共享稅的范圍逐步擴(kuò)大。目前，共享稅稅種已從分稅制初期的3個(gè)稅種，即增值稅、資源稅、證券交易稅擴(kuò)大到目前的多個(gè)稅種，包括營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等，共享稅收入已占到全部稅收收入的80%。也就是說(shuō)，在分稅制逐步推進(jìn)的過(guò)程中，很多稅種從開(kāi)始的地方稅變成了共享稅，使得共享稅在稅種數(shù)量和稅收收入方面都更加突出，在分稅制框架內(nèi)成為主要形式，分稅制也呈現(xiàn)突出的 “共享型”特點(diǎn)。有學(xué)者稱這樣的分稅制為 “共享型分稅制”。[16]需要指出的是，“共享型分稅制”的 “共享”不是 “共享均分”或“共同共有”，而是 “按份分享”或 “分成分享”，事實(shí)上，中央收入在共享收入中占比更高。因此嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，“共享稅”實(shí)際上是 “分享稅”。

應(yīng)當(dāng)注意的是，“共享型分稅制”框架下的稅權(quán)配置總體上呈現(xiàn)出 “傾斜性”的特點(diǎn)。通常來(lái)講，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收收益權(quán)以及稅收征管權(quán)。稅收立法權(quán)方面，我國(guó)的中央稅、地方稅以及共享稅的立法權(quán)全部集中于中央層面，地方層面幾乎沒(méi)有稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)的高度集中，在提高中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，地方財(cái)政自主權(quán)也受到了影響。稅收收益權(quán)方面，如前所述，中央政府在共享稅的分成比例上擁有更多的權(quán)力，獲得的收入較多，地方政府的收益相對(duì)較小，導(dǎo)致政府間的稅收收益呈現(xiàn)出傾斜性的特點(diǎn)，不利于地方政府公共服務(wù)的提供與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。稅收征管權(quán)方面，分稅制改革以來(lái)，我國(guó)分設(shè)國(guó)稅地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，國(guó)稅系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收，導(dǎo)致征稅權(quán)配置向中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)傾斜。尤其是隨著共享稅稅種的逐漸增多，原本的地方稅變?yōu)楣蚕矶?，?dǎo)致地方稅種變少，地稅收入占比變低，地稅機(jī)關(guān)的存廢問(wèn)題就愈發(fā)凸顯出來(lái)。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)稅地稅合并改革就是對(duì)此問(wèn)題的回應(yīng)。

事實(shí)上，“共享型分稅制”下稅權(quán)配置的傾斜性反映出的核心問(wèn)題是權(quán)責(zé)背離，即地方政府的稅收收益與其支出義務(wù)的背離。因?yàn)?“共享型分稅制”形式上強(qiáng)調(diào)中央與地方共享，實(shí)質(zhì)上更注重中央與省級(jí)政府之間的 “分成”，地方基層政府無(wú)法參與其中，其在收入上沒(méi)有制度保障。地方稅種及收入受到進(jìn)一步的 “分享”，財(cái)政支出卻逐年增多，導(dǎo)致地方財(cái)源面臨財(cái)政困局。[17]尤其是，為保證中央政府的宏觀調(diào)控權(quán)力，地方政府擁有很少的財(cái)權(quán)與財(cái)力，諸如在稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收收益權(quán)以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面，所有權(quán)力的獲得基本憑借中央政府的 “放權(quán)”，這種沒(méi)有法律依據(jù)的 “放權(quán)”隨時(shí)可能被收回，財(cái)政關(guān)系的調(diào)整始終缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)。比如，企業(yè)所得稅的收入分享，最初按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，即中央企業(yè)收入所得歸中央，地方企業(yè)收入所得歸地方。但2001年末國(guó)務(wù)院又發(fā)出通知，決定從2002年起實(shí)施企業(yè)所得稅收入分享改革，在中央企業(yè)收入所得仍歸中央前提下，由地方和中央共享地方企業(yè)收入所得。再如，證券交易印花稅在1994年確定為中央與地方五五分成，但后來(lái)又?jǐn)?shù)次調(diào)整中央和地方的分享比例?？傊瑲v次財(cái)權(quán)與財(cái)力的調(diào)整所呈現(xiàn)出的總體趨勢(shì)都是中央所占的比重越來(lái)越大，而地方所占比重越來(lái)越小。在具有 “傾斜性”特點(diǎn)的“共享型分稅制”框架下，地方政府的財(cái)源缺失與財(cái)政困局逐漸形成。

（二）“共享型分稅制”的改進(jìn)與完善

分稅制改革已經(jīng)在我國(guó)推行了20多年，其間共享稅中地方的分成比例始終處于頻繁的變動(dòng)之中。其中的原因在于，行政主導(dǎo)下的分稅制不是對(duì)權(quán)力的劃分，更多的是對(duì)利益的分割，即分稅制改革更注重在央地之間進(jìn)行稅收收入即稅收收益權(quán)的劃分，而非稅權(quán)的劃分，因此有人也將“分稅制”稱為 “分錢制”。針對(duì)當(dāng)前 “共享型分稅制”本身存在的問(wèn)題以及對(duì)地方財(cái)源建設(shè)的影響，需要對(duì) “共享型分稅制”予以改進(jìn)和完善。

其一，提升分稅制的立法層次。1993年國(guó)務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》是分稅制中最高層次的規(guī)范性文件。但是，該 《決定》既不是立法機(jī)關(guān)制定的法律，也不是行政機(jī)關(guān)頒布的行政法規(guī)，只是國(guó)務(wù)院的一個(gè)規(guī)范性文件，雖然具有法定效力，但它在規(guī)范性與約束性方面都與法律相差甚遠(yuǎn)。由于法律制度的缺失，分稅制改革以來(lái)形成了以中央政府為主導(dǎo)的 “共享型分稅制”，一定程度上影響了地方財(cái)政自主權(quán)的保障。[18]有鑒于此，為了保證地方有足夠的財(cái)力提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，應(yīng)當(dāng)改變行政主導(dǎo)分稅制的現(xiàn)狀，用法律制度保障地方稅權(quán)劃分的合理與規(guī)范。同時(shí)，明晰地方政府的地位與權(quán)責(zé)，使地方政府成為分稅制的主體，增強(qiáng)分稅制的整體穩(wěn)定性與可預(yù)見(jiàn)性。因此，對(duì) “共享型分稅制”加以法律改進(jìn)，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，提升立法層次，確保財(cái)政分權(quán)框架具有形式上的合法性，做到 “分稅有制”“分稅有序”，真正有法可依。[19]

其二，嚴(yán)格遵循稅收法定原則與稅收公平原則。稅收法定原則和稅收公平原則是稅法領(lǐng)域重要的基本原則。稅收法定原則要求，一切稅制要素的變更與調(diào)整都要由法律進(jìn)行規(guī)定。然而，如前所述，從分稅制的確立到 “共享型分稅制”的形成，中間無(wú)論是地方稅稅種改為共享稅，還是共享稅的分享比例的確定都經(jīng)過(guò)多次變更和調(diào)整，但是，這些變動(dòng)都找不到正式的法律法規(guī)依據(jù)，也沒(méi)有通過(guò)規(guī)范的立法程序，其合法性存在嚴(yán)重瑕疵。事實(shí)上，這都是行政主導(dǎo)分稅制改革的體現(xiàn)。因此，為更好的規(guī)范分稅制，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守稅收法定原則，保證稅制要素的變更與調(diào)整都符合稅收法定原則的要求，這也是實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治的要求。同時(shí)，根據(jù)稅收公平原則，稅權(quán)分配要符合比例原則。然而，在我國(guó) “共享型分稅制”框架下，不同的層級(jí)的地方政府所履行的事權(quán)與其獲得的稅收收入或在共享稅中的分享比例通常不能匹配，基層地方政府在這方面尤其明顯。此種情況下，不但其中的公平性容易受到質(zhì)疑，還會(huì)影響當(dāng)?shù)卣姆e極性與公共服務(wù)的提供。因此，分稅制的改進(jìn)也要注重稅收公平原則。針對(duì)我國(guó)共享稅收入劃分不科學(xué)、不合理的現(xiàn)狀，特別是共享稅收入向中央傾斜，已經(jīng)嚴(yán)重影響到地方的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高共享稅中地方的分成比例，保證地方有適當(dāng)規(guī)模的稅收收入。

五、地方財(cái)政困局之正解：地方財(cái)源建設(shè)的法治保障

如前所述，面對(duì)地方政府財(cái)政緊張的現(xiàn)狀，地方財(cái)源建設(shè)迫在眉睫?？尚械乃悸钒ǎ匦路峙涞胤秸聶?quán)與支出責(zé)任，保障地方財(cái)政自主權(quán)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以及建立地方稅體系等，這些方式在很大程度上已經(jīng)可以有效解決地方財(cái)政困局。但是，鑒于我國(guó)行政主導(dǎo)分稅制的歷史與現(xiàn)狀，從根本上講，還是要將我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的劃分和調(diào)整由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃鲗?dǎo)，使地方財(cái)源建設(shè)獲得法治保障，這才是使地方政府走出財(cái)政困局的正解。

（一）科學(xué)界定事權(quán)與支出責(zé)任；健全事權(quán)劃分法律體系

黨的十八屆三中全會(huì) 《決定》提出建立 “事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度，并將政府事權(quán)明確為中央專屬、地方專屬、中央與地方共同承擔(dān)3種類型，確定了中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任的改革方向。此舉正是源于實(shí)踐中 “上級(jí)政府請(qǐng)客，下級(jí)政府買單”的現(xiàn)象，力圖實(shí)現(xiàn) “誰(shuí)請(qǐng)客，誰(shuí)買單”的目標(biāo)。[20]由此說(shuō)明，在事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致性，明確有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新時(shí)代對(duì)財(cái)政體制改革的要求，迫切需要重新調(diào)整和劃分中央和地方政府的事權(quán)范圍，以避免政府間事權(quán)劃分的 “缺位”與 “錯(cuò)位”，實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)劃分各有側(cè)重，科學(xué)、合理、規(guī)范。在事權(quán)分配上應(yīng)當(dāng)采取列舉的方法，對(duì)中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)以及相應(yīng)的支出責(zé)任作出具體規(guī)定。2016年8月24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式對(duì)外公布，這是分稅制以來(lái)就政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的首個(gè)頂層設(shè)計(jì)與制度安排，表明中央對(duì)于事權(quán)劃分問(wèn)題的關(guān)注終于正式開(kāi)啟。在明確的路線圖和時(shí)間表的指導(dǎo)下，中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的框架日漸清晰。 《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了改革的主要內(nèi)容，即要 “適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)、⑦保障地方履行財(cái)政事權(quán)、⑧減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，⑨建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”。對(duì)于地方政府的財(cái)政支出責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)在明確界定地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上予以確定?？偟膩?lái)看，支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)按照效率原則進(jìn)行劃分。效率原則主要包括外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容三大原則。[21]

在科學(xué)合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，必須保障事權(quán)劃分于法有據(jù)，建立健全事權(quán)劃分的法律體系，實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分由行政主導(dǎo)向法治主導(dǎo)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。具體包括：其一，適時(shí)修改 《憲法》。在 《憲法》中增加關(guān)于政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的基本規(guī)定，確定相應(yīng)的憲法基礎(chǔ)和基本原則，逐步使中央政府與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力以及支出責(zé)任劃分和配置擁有明確的憲法依據(jù)。其二，加快制定 “財(cái)政基本法”。在 “財(cái)政基本法”中規(guī)定財(cái)稅法基本制度，指導(dǎo)財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政監(jiān)管等財(cái)稅法各個(gè)環(huán)節(jié)，將其作為財(cái)政稅收活動(dòng)的基本規(guī)范和基本準(zhǔn)則。我國(guó)可以借鑒和參考其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，將其命名為 《財(cái)政法》或其他名稱，對(duì)中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分進(jìn)行明確。其三，盡快制定 《財(cái)政收支劃分法》。目前，我國(guó)這部分的立法處于非常低級(jí)的階段，由行政規(guī)章規(guī)定，變動(dòng)很大。因此，在憲法對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)和稅權(quán)劃分所作的原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定 《財(cái)政收支劃分法》，具體規(guī)定各級(jí)政府的財(cái)政收入范圍和支出責(zé)任。

（二）賦予地方一定稅收立法權(quán)；保障地方財(cái)政自主權(quán)

要發(fā)揮地方政府積極性，勢(shì)必需要賦予其相應(yīng)完整的財(cái)權(quán)，包括完整的稅權(quán)，尤其是稅收立法權(quán)。事實(shí)上，也有不少學(xué)者提出，當(dāng)前地方財(cái)政緊張是因?yàn)榈胤秸?cái)力不足，只要使地方享有充足穩(wěn)定的稅收收益權(quán)，或者科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也能有效破解地方財(cái)政困境，因此賦予地方稅收立法權(quán)并沒(méi)有那么必要。筆者對(duì)此觀點(diǎn)持否定態(tài)度。因?yàn)椋还苁嵌愂帐找鏅?quán)還是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，解決地方財(cái)力問(wèn)題，充其量只是一種利益分配機(jī)制，是一種非規(guī)范性的政策手段，而非是一種理想的制度安排。它與稅收立法權(quán)本身所蘊(yùn)含的民主與法治內(nèi)涵，以及對(duì)促進(jìn)地方財(cái)政自主權(quán)與地方性主體地位的積極性作用終究無(wú)法相提并論。而且，我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡格局的歷史與現(xiàn)實(shí)再次說(shuō)明，僅給地方分享稅收收益的做法很難建立統(tǒng)一規(guī)范的地方稅體系，完整的稅權(quán)是應(yīng)當(dāng)包括稅收立法權(quán)、稅收收益權(quán)以及稅收征管權(quán)在內(nèi)的統(tǒng)一體系，只有賦予地方相應(yīng)的稅收立法權(quán)，保證地方擁有一定財(cái)政自主權(quán)，才能保證地方有規(guī)范穩(wěn)定的財(cái)政收入，才能實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，財(cái)力與事權(quán)相匹配，才能建立健康有序的央地財(cái)政關(guān)系。

單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，為保證全國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，我國(guó)需要保證中央的宏觀調(diào)控能力，由中央政府集中財(cái)權(quán)是有必要的。但是我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，賦予地方一定的稅權(quán)也有必要性。公共產(chǎn)品的層次性是稅權(quán)劃分的重要理論依據(jù)，即將受益范圍遍及全國(guó)的公共產(chǎn)品由中央政府負(fù)責(zé)提供，將受益范圍集中在某一區(qū)域的地方性公共產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)提供，更符合效率原則。因此，總體上我國(guó)應(yīng)該建立起中央集權(quán)為主，地方分權(quán)為輔的稅權(quán)劃分格局。而且，賦予地方一定稅收立法權(quán)，不但有利于地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣_(kāi)辟新稅源，而且還有利于解決由中央統(tǒng)一立法的小稅種難以適應(yīng)地方實(shí)際的問(wèn)題。可見(jiàn)，地方享有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，不但具有理論上的正當(dāng)性還具有現(xiàn)實(shí)的必要性。但是必須承認(rèn)，當(dāng)前賦予我國(guó)地方稅收立法權(quán)還存在制度障礙。因此，地方稅收立法權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，需要獲得規(guī)范依據(jù)的支持，關(guān)鍵要與 《稅收征收管理法》 《立法法》等法律制度的規(guī)定取得協(xié)調(diào)與銜接，地方稅收立法權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑也需要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行建構(gòu)。另外，賦予地方稅收立法權(quán)應(yīng)注意尺度，即對(duì)于中央稅、中央與地方共享稅、普遍性地方稅的立法權(quán)仍然要集中到中央，以保證中央的宏觀調(diào)控能力，對(duì)于具有地方特色的地方稅的立法權(quán)可以適當(dāng)賦予地方，以保證地方履行基本職能的需要。[22]但是應(yīng)當(dāng)明確，稅收立法權(quán)僅能賦予省級(jí)地方，并且嚴(yán)格限制為省級(jí)地方人大及其常委會(huì)，而非省級(jí)地方政府。

（三）縮小地方政府間財(cái)力差距；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是對(duì)地方事權(quán)與財(cái)力不匹配狀況的矯正，是各級(jí)政府間財(cái)力再次分配的重要方式，對(duì)于緩解政府財(cái)政困難，規(guī)范中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)發(fā)揮著重要作用。因此，應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)定位于為各地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)力保障，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀，建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。

優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。首先，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，使它們有履行事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財(cái)力，滿足不同區(qū)域內(nèi)居民享受基本公共服務(wù)的需求，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，簡(jiǎn)化一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)政府自主支配財(cái)力和政府間公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金不得要求地方政府予以資金配套，不得規(guī)定具體用途，地方政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要自主安排和使用。[23]其次，清理和壓縮現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。取消政策意圖不明顯項(xiàng)目，清理歸并重復(fù)項(xiàng)目，明確列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行重新分類與清理合并，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。對(duì)于地方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支出責(zé)任的事務(wù)，中央不再安排專款。依法建立以 “一般性轉(zhuǎn)移支付為主,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)。由于理論與實(shí)踐各方對(duì)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的判斷不同，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法飽受詬病。因此，確定科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，是改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)以 “因素法”替代 “基數(shù)法”，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的公式化分配。[24]因素法可以結(jié)合不同地方的特點(diǎn)，選取不同因素衡量地方的財(cái)政地位，以此調(diào)動(dòng)地方的財(cái)政積極性?；谡g事權(quán)和支出責(zé)任劃分，通過(guò)地方自主財(cái)力測(cè)算，以增強(qiáng)地方政府自主支配財(cái)力和公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，由此確定中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付額度。如此不但可以使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為更加透明，增強(qiáng)可預(yù)見(jiàn)性和公正性，同時(shí)還能有效避免地方對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過(guò)度依賴。

完善轉(zhuǎn)移支付法律體系。其一，盡快制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，將轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)、基本原則、資金來(lái)源、法定形式、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法及監(jiān)督和法律責(zé)任等以立法形式予以明確和規(guī)范，通過(guò)建立科學(xué)化的指標(biāo)體系和客觀標(biāo)準(zhǔn)，以消除人為因素的不合理影響，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程納入法制化軌道。其二，設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的專門機(jī)構(gòu)。有學(xué)者提出應(yīng)在人大財(cái)經(jīng)委中設(shè)立專門的 “撥款委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)的職責(zé)是：審批財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)，監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金流向和使用，對(duì)各部委和地方政府在轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)行為作出罰款決定，對(duì)有關(guān)責(zé)任人提出處理意見(jiàn)甚至移送司法部門。[25]筆者認(rèn)為該建議具有合理性，可以為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供程序保障，中央有關(guān)部門應(yīng)予以考慮和采納。

（四）培育地方主體稅種；建立與完善地方稅體系

全面 “營(yíng)改增”改革實(shí)施以來(lái)，地方財(cái)政收入受到嚴(yán)重影響。然而，地方財(cái)政收入急劇縮減的同時(shí)，財(cái)政支出卻在不斷增加。僅憑改革中央與地方共享稅分成比例的思路無(wú)法完全滿足地方的財(cái)力獲取，選擇和培育地方主體稅種十分緊迫?？偨Y(jié)起來(lái)，學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)于地方主體稅種的選擇思路有兩種：一種是改革現(xiàn)有稅種，從已有的房產(chǎn)稅、資源稅、消費(fèi)稅等稅種中找出適合的稅種作為地方主體稅種；另一種是開(kāi)設(shè)新稅種，比如開(kāi)征環(huán)境稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅、零售稅、利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅以及社會(huì)保障費(fèi)改稅等，將其作為未來(lái)地方主體稅種。以上思路對(duì)于加強(qiáng)地方主體稅種建設(shè)，構(gòu)建地方稅體系具有重要意義。地方稅主體稅種的具體選擇還有待充分的理論論證與深入的實(shí)踐檢驗(yàn)。

但是應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，“異質(zhì)性”的地方稅收實(shí)際無(wú)法用 “普遍性”的稅收政策予以完全涵蓋。有鑒于此，地方主體稅種的選擇應(yīng)當(dāng)因地制宜，充分考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況，尤其是不同稅種對(duì)不同地方財(cái)政收入的影響因素?？傮w上講，應(yīng)當(dāng)分為短期和長(zhǎng)期來(lái)設(shè)計(jì)地方主體稅種：短期來(lái)看，新的地方主體稅種的培育還需要時(shí)間，面對(duì) “營(yíng)改增”的換擋形勢(shì)，從現(xiàn)有稅種中尋找合適的替代稅種是明智之舉。例如，鑒于居民收入的快速提升，個(gè)人所得稅的收入規(guī)模日益增加，有學(xué)者建議可以改變個(gè)人所得稅的共享稅屬性，將其定位于地方稅的主體稅種。[26]長(zhǎng)期來(lái)看，地方主體稅種的選擇應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?。比如，在東部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，就適合將房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種，而在西部等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，房產(chǎn)稅的財(cái)政資金籌集功能則會(huì)受限，可以結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源豐富的特色，將資源稅作為地方的主體稅種，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，還可以設(shè)計(jì)旅游稅，將其作為歷史文化名城或自然風(fēng)景地區(qū)的主體稅種，從而增加地方財(cái)力，使其適應(yīng)事權(quán)承擔(dān)的要求。最后，還是需要在合適的時(shí)機(jī)制定《地方稅法》，如此才能保證地方稅體系的完善與規(guī)范。

六、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前的地方財(cái)政困局之下，地方財(cái)源建設(shè)迫在眉睫。行政主導(dǎo)分稅制模式下，地方財(cái)源的合法性與穩(wěn)定性無(wú)法保證，地方也始終無(wú)法真正走出財(cái)政困局。事實(shí)上，地方財(cái)源建設(shè)必須尋求法治的保障。因?yàn)橹挥袑⒎侄愔频男姓鲗?dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃鲗?dǎo)，地方才能真正獲得相應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)，中央與地方的政府間財(cái)政關(guān)系才能協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

[注 釋]

①我國(guó)中央政府擁有的事權(quán)包括：行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政立法權(quán)、行政提案權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)、建制權(quán)及全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的其他職權(quán)；地方政府的事權(quán)包括：行政執(zhí)法權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政管理權(quán)、人事行政權(quán)等其他事項(xiàng)的辦理權(quán)。

②數(shù)據(jù)為筆者根據(jù) 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得出。

③在 《預(yù)算法》的審議稿中曾經(jīng)數(shù)次賦予發(fā)債權(quán)又禁止發(fā)債權(quán)，顯示了其對(duì)地方政府舉債行為的慎重與控制。從一審稿的允許，到二審稿的禁止，再到三審稿、四審稿的恢復(fù)允許。在最終通過(guò)的 《預(yù)算法》中，立法機(jī)構(gòu)放開(kāi)了地方政府舉債權(quán)。

④新 《預(yù)算法》第35條和第94條主要在以下方面對(duì)地方政府舉債權(quán)進(jìn)行了規(guī)定和限制：1.明確舉債主體；2.限定資金用途；3.限定舉債方式；4.明確舉債規(guī)模；5.明確監(jiān)督機(jī)制；6.確定償債資金；7.明確法律責(zé)任。

⑤列入地方固定收入的稅種包括：營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、土地增值稅16種。

⑥中央與地方共享稅主要包括增值稅、資源稅、證券交易稅3種。其中，對(duì)于增值稅，中央分享75%，地方分享25%；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅留作地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；對(duì)于證券交易稅，中央與地方各分項(xiàng)50%。

⑦中央的事權(quán)應(yīng)為：國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)。

⑧地方的事權(quán)應(yīng)為：社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。

⑨中央與地方共同財(cái)政事權(quán)應(yīng)為：義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。