版權(quán)行政保護(hù)的邊界及其與司法保護(hù)的銜接論

王立新?王之曉

【摘要】版權(quán)行政保護(hù)是《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《著作權(quán)法》）確立的與司法保護(hù)并行的版權(quán)保護(hù)的主要方式之一。基于版權(quán)行政保護(hù)的有限性，充分發(fā)揮版權(quán)行政保護(hù)的優(yōu)勢(shì)和《著作權(quán)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)版權(quán)行政保護(hù)進(jìn)行邊界設(shè)定，構(gòu)建其與司法保護(hù)的銜接機(jī)制十分必要。采取行政裁決機(jī)制和司法保護(hù)之間的有效銜接、嚴(yán)格規(guī)定版權(quán)行政處罰和刑事處罰轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)，以及構(gòu)建版權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制等措施，可有效構(gòu)建版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)之間的科學(xué)銜接機(jī)制，促進(jìn)版權(quán)保護(hù)整體效能的提高。

【關(guān)? 鍵? 詞】《著作權(quán)法》;版權(quán);行政保護(hù);司法保護(hù);銜接機(jī)制

【作者單位】王立新，重慶人文科技學(xué)院;王之曉，南昌大學(xué)法學(xué)院。

【基金項(xiàng)目】重慶市教委人文社科規(guī)劃課題“法治思維下重慶民辦高校依法治教的理論與實(shí)踐研究”（16SKGH216）。

【中圖分類(lèi)號(hào)】D923.4【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2019.19.009

行政保護(hù)較司法保護(hù)具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、主動(dòng)性以及更豐富的經(jīng)驗(yàn)，因而具有更高的保護(hù)效率，成為當(dāng)前我國(guó)版權(quán)保護(hù)的主要方式。然而，從法理學(xué)的意義上來(lái)講，行政資源和行政權(quán)力的有限性，決定了版權(quán)行政保護(hù)的有限性，版權(quán)的行政保護(hù)必須符合有限行政的理念，為其設(shè)定相應(yīng)的邊界。另外，從法律的意義上來(lái)講，根據(jù)現(xiàn)行《著作權(quán)法》的規(guī)定，我國(guó)對(duì)版權(quán)的保護(hù)同時(shí)包括行政保護(hù)和司法保護(hù)兩種方式[1]。版權(quán)行政保護(hù)必須限定在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，只有設(shè)定了版權(quán)行政保護(hù)的邊界，司法保護(hù)的邊界才會(huì)明確，兩者才能在各司其職的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)順利銜接。因此，從法理邏輯和法律規(guī)定上確定版權(quán)行政保護(hù)的邊界，以此為基礎(chǔ)，針對(duì)當(dāng)前版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)之間銜接存在的問(wèn)題，為兩者之間的密切配合和相互促進(jìn)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，對(duì)于版權(quán)行政保護(hù)作用的充分發(fā)揮具有重要意義。

一、版權(quán)行政保護(hù)的邊界設(shè)定及其與司法保護(hù)銜接的必要性

我國(guó)的版權(quán)行政保護(hù)開(kāi)始于1985年成立國(guó)家版權(quán)局，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，當(dāng)前的版權(quán)行政保護(hù)已經(jīng)具備較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，擁有專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，也取得了有目共睹的促進(jìn)版權(quán)保護(hù)的成績(jī)。然而，在版權(quán)保護(hù)的復(fù)雜性和重要性日益增加的現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)有的以行政保護(hù)為主的方式已不能滿(mǎn)足充分促進(jìn)版權(quán)保護(hù)的需要，由此，現(xiàn)行《著作權(quán)法》在強(qiáng)調(diào)行政保護(hù)的同時(shí)還設(shè)定了司法保護(hù)。根據(jù)當(dāng)前《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定以及版權(quán)保護(hù)的具體情況，為版權(quán)行政保護(hù)設(shè)定必要邊界，并在此基礎(chǔ)上建立與司法保護(hù)銜接的相關(guān)機(jī)制，對(duì)版權(quán)行政保護(hù)的健康開(kāi)展具有非常重要的意義。具體來(lái)講，版權(quán)行政保護(hù)的邊界設(shè)定及其與司法保護(hù)銜接的必要性主要包括以下幾方面。

1.版權(quán)行政保護(hù)的有限性

相對(duì)于司法保護(hù)，版權(quán)由于行政保護(hù)的專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)、效率更高，保護(hù)方式也更靈活[2]，因而能對(duì)版權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)起到可靠的保護(hù)作用。然而，行政資源的有限性，決定了版權(quán)行政保護(hù)在法理邏輯上的有限性。為了使有限的版權(quán)行政保護(hù)資源能夠得到充分和合理的利用，就必須為其設(shè)定相應(yīng)的邊界。版權(quán)行政保護(hù)邊界的設(shè)定主要包括兩方面內(nèi)容：一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮版權(quán)行政保護(hù)在專(zhuān)業(yè)和效率方面的優(yōu)勢(shì)，將適合版權(quán)行政保護(hù)的領(lǐng)域，如行政懲罰、行政管理和行政裁決等納入版權(quán)行政保護(hù)的范圍內(nèi)，這意味著適合版權(quán)行政保護(hù)的領(lǐng)域不便被納入司法保護(hù)的范圍;另一方面，必須防止版權(quán)行政保護(hù)的過(guò)度擴(kuò)張[3]，防止其進(jìn)入不利于其發(fā)揮作用的版權(quán)司法保護(hù)領(lǐng)域，導(dǎo)致版權(quán)整體保護(hù)效能的降低。版權(quán)行政保護(hù)邊界的設(shè)定同時(shí)意味著版權(quán)司法保護(hù)邊界的設(shè)定，要保證兩者之間的密切配合和協(xié)調(diào)，必然產(chǎn)生對(duì)兩者順利銜接的要求。

2.充分發(fā)揮版權(quán)行政保護(hù)優(yōu)勢(shì)的必然要求

1985年，我國(guó)成立了國(guó)家版權(quán)局，并開(kāi)始了版權(quán)行政保護(hù)的歷程。事實(shí)上，在1990年《著作權(quán)法》制定并施行之前，版權(quán)行政保護(hù)是我國(guó)版權(quán)實(shí)踐中唯一有效的保護(hù)方式[4]?！吨鳈?quán)法》頒布之后，雖然其規(guī)定了版權(quán)司法保護(hù)的方式，但是版權(quán)行政保護(hù)仍然作為《著作權(quán)法》規(guī)定的主要版權(quán)保護(hù)方式之一，得到了法律的進(jìn)一步承認(rèn)。我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建立了包括國(guó)家和地方兩級(jí)版權(quán)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)還包括其他相關(guān)行政管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)高效的版權(quán)行政保護(hù)執(zhí)法體系。版權(quán)行政保護(hù)已經(jīng)成為我國(guó)版權(quán)保護(hù)制度的重要優(yōu)勢(shì)和特色[5]。然而，要充分發(fā)揮版權(quán)行政保護(hù)的優(yōu)勢(shì)，就必須為其設(shè)定明確的邊界，并與版權(quán)司法保護(hù)之間形成良好的銜接，使其在合理范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)力得到相關(guān)法律的明確支持和承認(rèn)。

3.《著作權(quán)法》及相關(guān)法律對(duì)版權(quán)行政保護(hù)的具體規(guī)定

《著作權(quán)法》及相關(guān)法律明確規(guī)定了版權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)并行的版權(quán)保護(hù)方式[6]，并分別對(duì)版權(quán)行政保護(hù)的范圍和司法保護(hù)的范圍進(jìn)行了規(guī)定。在法治社會(huì)建設(shè)日益深入人心的現(xiàn)代社會(huì)，按照《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行版權(quán)行政保護(hù)是依法治國(guó)理念的基本要求。因此，在版權(quán)行政保護(hù)的實(shí)踐中，必須嚴(yán)格按照《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定，設(shè)定版權(quán)行政保護(hù)的具體界限，并與司法保護(hù)之間形成良好的銜接機(jī)制，為法治建設(shè)的順利開(kāi)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、版權(quán)行政保護(hù)的邊界及其與司法保護(hù)之間銜接的問(wèn)題表現(xiàn)

1.現(xiàn)有法律對(duì)版權(quán)行政裁決功能的過(guò)度限制

當(dāng)前版權(quán)行政保護(hù)的法律依據(jù)主要是《著作權(quán)法》及相關(guān)法律，這些法律規(guī)定的版權(quán)行政保護(hù)方式主要包括行政處罰和行政管理兩方面內(nèi)容。事實(shí)上，由于行政管理一般只涉及版權(quán)交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的確定和版權(quán)登記兩部分內(nèi)容，因此在版權(quán)行政保護(hù)中所占比重不大，具體實(shí)踐中的版權(quán)行政保護(hù)主要集中在對(duì)各種版權(quán)侵權(quán)行為的行政處罰方面。而且，由于版權(quán)行政處罰還必須符合《著作權(quán)法》第四十八條規(guī)定的“同時(shí)損害公共利益”要件，否則相關(guān)版權(quán)侵權(quán)案件就屬于民事?tīng)?zhēng)議或者刑事規(guī)制的司法保護(hù)范疇[7]。也就是說(shuō)，在版權(quán)行政保護(hù)的過(guò)程中，對(duì)于不涉及“同時(shí)損害公共利益”要件的版權(quán)侵權(quán)案件，行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議不存在任何裁決的權(quán)利。然而，從理論上講，行政機(jī)關(guān)對(duì)不具備“同時(shí)損害公共利益”要件的案件進(jìn)行行政裁決，可以充分發(fā)揮法律行政執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和效率高的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)版權(quán)的整體保護(hù)，而且并不排斥后續(xù)的司法保護(hù)行為，因此其對(duì)于促進(jìn)整體版權(quán)保護(hù)的作用是非常明顯的。這種對(duì)版權(quán)行政裁決功能進(jìn)行過(guò)度限制的法律規(guī)定，大大限制了具有專(zhuān)業(yè)和效率優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)可能發(fā)揮的作用。如2016年9月被北京市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)查發(fā)的北京趙春廣等七人侵犯著作權(quán)、窩藏案，號(hào)稱(chēng)1949年以來(lái)最大的盜版兒童圖書(shū)案，執(zhí)法人員在查獲相關(guān)侵權(quán)出版物之后即將嫌疑人移交公安機(jī)關(guān)按照刑事訴訟程序處理，直到2018年4月刑事二審判決才最終生效[8]。

2.版權(quán)行政保護(hù)的過(guò)度擴(kuò)張

雖然現(xiàn)行《著作權(quán)法》及相關(guān)法律對(duì)于版權(quán)行政處罰的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，尤其是《著作權(quán)法》第四十八條更是明文規(guī)定，只有滿(mǎn)足“同時(shí)侵犯公共利益”要件的情況下，相關(guān)版權(quán)侵權(quán)行為才能通過(guò)行政處罰的方式予以制裁，其他情況下只能作為民事?tīng)?zhēng)議或刑事訴訟等方式實(shí)行司法保護(hù)。然而，《著作權(quán)法》僅僅只抽象規(guī)定了“同時(shí)侵權(quán)公共利益”的要件，而沒(méi)有進(jìn)一步明確“公共利益”的具體范圍。事實(shí)上，由于人類(lèi)行為的社會(huì)性，如果進(jìn)行廣義的解釋?zhuān)魏吻謾?quán)行為都在一定程度上對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生了相應(yīng)的侵害，所以才會(huì)受到代表公共利益的國(guó)家法律的制裁。從這種意義上來(lái)講，任何版權(quán)侵權(quán)案件都可以被認(rèn)為符合“同時(shí)侵犯公共利益”的法定要件，從而能夠被納入版權(quán)行政處罰的范圍。版權(quán)行政保護(hù)的一貫強(qiáng)勢(shì)以及法律規(guī)定的過(guò)于抽象，導(dǎo)致某些版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)不僅將沒(méi)有直接侵害公共利益的版權(quán)侵權(quán)行為納入行政處罰的范疇，甚至對(duì)某些已經(jīng)涉嫌侵犯著作權(quán)罪和非法經(jīng)營(yíng)罪的版權(quán)侵權(quán)刑事案件，也直接通過(guò)行政處罰程序直接結(jié)案的情況發(fā)生。

3.版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)

版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)作為《著作權(quán)法》規(guī)定的兩種并行的版權(quán)保護(hù)措施，兩者在實(shí)踐中必然會(huì)出現(xiàn)需要相互配合和協(xié)調(diào)的情況，然而在當(dāng)前的版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)之間，這種必要的協(xié)調(diào)卻非常缺乏[9]。具體來(lái)講，這種缺乏主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面是缺乏科學(xué)的版權(quán)案件裁決執(zhí)行配合機(jī)制。版權(quán)司法保護(hù)的落實(shí)必須依靠相關(guān)裁決的執(zhí)行，而這也幾乎完全成為法院的事情，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)一般只在法院要求時(shí)提供必要的協(xié)助，而不是積極主動(dòng)地為相應(yīng)裁決的落實(shí)進(jìn)行跟蹤和服務(wù)，從而保證其順利落實(shí)。另一方面是行政保護(hù)過(guò)程中確認(rèn)的事實(shí)不能直接在司法保護(hù)中予以認(rèn)定。版權(quán)行政保護(hù)過(guò)程中，對(duì)于各種版權(quán)侵權(quán)事實(shí)都必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律的規(guī)定予以取證，并根據(jù)法定的證明規(guī)制予以認(rèn)定，其科學(xué)性和公信力毋庸置疑。然而，行政保護(hù)中認(rèn)定的事實(shí)在相關(guān)案件移交刑事司法機(jī)關(guān)之后，只能作為普通的證據(jù)而不能直接在司法保護(hù)程序中予以認(rèn)定，訴訟前的行政保護(hù)程序已經(jīng)獲得的相關(guān)證據(jù)和材料都必須在訴訟過(guò)程中作為全新的證據(jù)和材料重復(fù)舉證和提交，這是否將造成寶貴的司法資源不必要的浪費(fèi)，值得探討。

三、版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)之間的銜接機(jī)制構(gòu)建

1.行政裁決機(jī)制和司法保護(hù)之間的有效銜接

要改變當(dāng)前版權(quán)行政保護(hù)中缺乏行政裁決機(jī)制，從而導(dǎo)致行政保護(hù)不能充分發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)性和效率優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題，就必須通過(guò)相關(guān)立法將行政裁決納入《著作權(quán)法》及相關(guān)法律規(guī)定的版權(quán)行政保護(hù)關(guān)系之中，從而形成行政裁決機(jī)制和司法保護(hù)之間的有效銜接，通過(guò)發(fā)揮行政裁決的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和效率高的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約寶貴的司法保護(hù)資源，促進(jìn)版權(quán)保護(hù)整體效能的提升。具體來(lái)講，行政裁決機(jī)制和司法保護(hù)之間的有效銜接主要包括以下幾方面內(nèi)容。首先，可通過(guò)對(duì)《著作權(quán)法》和相關(guān)法律的修改，規(guī)定版權(quán)行政管理部門(mén)對(duì)版權(quán)糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力，而且這一行政裁決權(quán)力不受第四十八條規(guī)定的“同時(shí)侵害公共利益”條款的限制，亦即所有的版權(quán)糾紛案件均可以依申請(qǐng)或者依職權(quán)進(jìn)行行政裁決。其次，可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的版權(quán)行政裁決組織，這一組織作為各級(jí)版權(quán)管理部門(mén)的組成部分，承擔(dān)版權(quán)糾紛行政裁決的責(zé)任，并為其制定專(zhuān)門(mén)的版權(quán)糾紛裁決程序。再次，版權(quán)行政裁決的結(jié)果并不具有終局性，當(dāng)事人對(duì)相關(guān)裁決不服的，可以在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向人民法院提起訴訟，從而進(jìn)入司法保護(hù)程序。

2.嚴(yán)格規(guī)定版權(quán)行政處罰和刑事處罰轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)

明確行政保護(hù)和司法保護(hù)的范圍，是防止版權(quán)行政保護(hù)過(guò)度擴(kuò)張的關(guān)鍵。因此，有必要嚴(yán)格規(guī)定版權(quán)行政處罰和刑事處罰轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格禁止將涉嫌刑事犯罪的版權(quán)保護(hù)案件依照行政處罰程序結(jié)案。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《著作權(quán)法》及相關(guān)法律對(duì)“公共利益”這一限制條件進(jìn)行明確的規(guī)定，杜絕行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行過(guò)度擴(kuò)大解釋。如在《著作權(quán)法》第四十八條及相關(guān)法律中明確規(guī)定，“公共利益”應(yīng)僅僅包括直接的公共利益，而不包括間接的公共利益[10]，從而明確行政保護(hù)和司法保護(hù)各自的邊界，為兩者之間的順利銜接奠定良好的法律基礎(chǔ)。其次，可充分利用行政訴訟的監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)在《著作權(quán)法》及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中明確規(guī)定，對(duì)版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)過(guò)度擴(kuò)張行政保護(hù)范圍，尤其是針對(duì)版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)“公共利益”條款擴(kuò)大解釋以及不將構(gòu)成犯罪的侵權(quán)案件移交給司法機(jī)關(guān)處理的行為，案件當(dāng)事人可以對(duì)其提起行政訴訟[11]，從而保證版權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)的順利銜接。

3.構(gòu)建版權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

為了使版權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)兩者之間能夠密切配合，促進(jìn)整體版權(quán)保護(hù)效能的提高，有必要構(gòu)建版權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。這一協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括兩方面的內(nèi)容。一方面，應(yīng)當(dāng)建立版權(quán)司法裁決執(zhí)行的行政協(xié)助機(jī)制。對(duì)于進(jìn)入執(zhí)行程序的版權(quán)糾紛案件，版權(quán)行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)在司法機(jī)關(guān)的要求下協(xié)助其執(zhí)行，而且應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中明確版權(quán)行政機(jī)關(guān)在接受司法機(jī)關(guān)執(zhí)行協(xié)助要求之后對(duì)相關(guān)執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤和提供其他主動(dòng)協(xié)助執(zhí)行行為的義務(wù)，以充分發(fā)揮版權(quán)行政保護(hù)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和效率高的優(yōu)勢(shì)，為版權(quán)司法保護(hù)的裁決執(zhí)行提供可靠的行政輔助和保障。另一方面，有必要改變當(dāng)前版權(quán)行政保護(hù)中的事實(shí)認(rèn)定同司法保護(hù)中的事實(shí)認(rèn)定完全獨(dú)立的現(xiàn)狀，在相關(guān)法律中明確規(guī)定行政保護(hù)中嚴(yán)格依照舉證責(zé)任分配規(guī)則進(jìn)行的事實(shí)認(rèn)定在進(jìn)入訴訟程序之后仍然具有訴訟證據(jù)效力，除非當(dāng)事人能夠提出相關(guān)反證，訴訟程序中的法官可以直接認(rèn)定行政解決程序中認(rèn)定的事實(shí)。與此同時(shí)，為了保證行政保護(hù)中事實(shí)認(rèn)定作為司法保護(hù)中證據(jù)的客觀性，有必要對(duì)可以直接確認(rèn)訴訟證據(jù)效力的事實(shí)認(rèn)定范圍進(jìn)行明確的界定，如僅針對(duì)在相關(guān)文書(shū)中有明確記載表明嚴(yán)格遵守了舉證責(zé)任原則的行政保護(hù)程序中的事實(shí)認(rèn)定直接確認(rèn)其訴訟證據(jù)效力。

總之，版權(quán)行政保護(hù)雖然是版權(quán)保護(hù)的主要方式之一，但必須與版權(quán)司法保護(hù)密切協(xié)調(diào)和配合才能充分發(fā)揮其對(duì)版權(quán)整體保護(hù)的促進(jìn)作用。在版權(quán)行政保護(hù)的具體實(shí)踐中，必須對(duì)其保護(hù)的邊界進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定，對(duì)版權(quán)行政保護(hù)的邊界及其與司法保護(hù)銜接的必要性進(jìn)行科學(xué)論證，并對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建兩者之間的銜接機(jī)制，這對(duì)于版權(quán)行政保護(hù)的有效開(kāi)展有著非常重要的借鑒和參考作用。

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