網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管制度的反思及其理念的重塑

李時瓊

摘?要：作為微型金融和小額信貸形式的新銳代表，網(wǎng)絡(luò)借貸被視為實現(xiàn)普惠金融和金融公平價值的有力工具。網(wǎng)絡(luò)借貸是金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，兼具金融及互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)特性，意味著網(wǎng)絡(luò)借貸自始與風險相生相伴。由于金融創(chuàng)新與監(jiān)管的動態(tài)博弈關(guān)系，需要準確定位監(jiān)管層在網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展中的角色。良好的監(jiān)管尺度需要兼顧“效率”與“安全”，對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管總體上應(yīng)當體現(xiàn)開放性、包容性與有效性。在具體制度設(shè)計上，應(yīng)當通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式、完善法律體系、提升專業(yè)能力、健全征信體系來回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)借貸;金融創(chuàng)新;監(jiān)管制度

中圖分類號：F832.4????文獻標識碼：A????文章編號：1003-7217（2019）05-0148-05

一、問題的提出

2005年英國Zopa網(wǎng)站的開通，標志著網(wǎng)絡(luò)借貸的誕生。2006年，我國第一家網(wǎng)絡(luò)借貸公司宜信成立?；凇敖鹑诿撁健焙汀捌栈萁鹑凇钡挠绊懀?011年以來，我國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)以年均500%的速度爆發(fā)式增長。作為互聯(lián)網(wǎng)時代一種全新金融理念和有效創(chuàng)新模式，網(wǎng)絡(luò)借貸正深刻改變著人們的生活。與此同時，P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸侵害消費者權(quán)益問題日益凸顯，“跑路”一度成為 P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的熱詞[1]。鑒此，加強網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管和法制建設(shè)成為共識，2015 年10月，人民銀行等十部委頒布了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），2016 年 8 月，中國銀監(jiān)會聯(lián)合工信部等四部委發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）?！吨笇б庖姟泛汀稌盒修k法》的頒布，標志著我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)告別了無法可依、無規(guī)可循的狀態(tài)，對于推動網(wǎng)絡(luò)借貸健康發(fā)展將起到重要作用。

然而，由于對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺法律地位等認知存在理論上的誤區(qū)，導致《指導意見》和《暫行辦法》存在再思考的空間，直接影響到規(guī)則的立法實效。金融交易雙方嚴重的信息不對稱可能引發(fā)“逆向選擇”和“道德風險”，傳統(tǒng)的嚴格管控理念導致市場對于規(guī)則治理的真實訴求無法獲得滿足，大規(guī)模違法行為甚至是系統(tǒng)性風險事件屢禁不止。在監(jiān)管成為政府介入市場之主要方式的當下，監(jiān)管本身不應(yīng)成為負外部性的來源。在混業(yè)金融背景下，網(wǎng)絡(luò)借貸的內(nèi)涵和外延遠遠超過了現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則界定的個體網(wǎng)絡(luò)借貸[2]。本文以網(wǎng)絡(luò)借貸為研究對象，旨在通過對我國網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管制度的反思探尋科學的適合國情的監(jiān)管之道。只有順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐需求，秉持自由、開放、包容的監(jiān)管理念推動網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管制度的變革，才能真正健全完善監(jiān)管制度，實現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展、創(chuàng)新和穩(wěn)定之間的納什均衡。

二、我國網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管的制度性缺陷

（一）機構(gòu)監(jiān)管模式不適應(yīng)市場發(fā)展需求

金融監(jiān)管模式主要包括機構(gòu)監(jiān)管模式、功能監(jiān)管模式、單一監(jiān)管模式和雙峰監(jiān)管模式。從我國現(xiàn)有法律規(guī)范來看，我國在互聯(lián)網(wǎng)金融方面采用機構(gòu)監(jiān)管模式?！吨笇б庖姟泛汀稌盒修k法》明確網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會負責監(jiān)管。機構(gòu)監(jiān)管模式是按照不同機構(gòu)來劃分監(jiān)管對象的金融監(jiān)管模式。機構(gòu)監(jiān)管模式其主要功能是對負有法定職責的行政機關(guān)“賦權(quán)”，為其對行政相對人實施許可、強制或處罰等行為提供實體和程序上的法律依據(jù)，優(yōu)勢在于，當金融機構(gòu)從事多項業(yè)務(wù)時易于評價金融機構(gòu)產(chǎn)品系列的風險，尤其在越來越多的風險因素如市場風險、技術(shù)風險、法律風險等被發(fā)現(xiàn)時，機構(gòu)監(jiān)管也可避免不必要的重復監(jiān)管，一定程度上提高了監(jiān)管功效，降低了監(jiān)管成本。

但對以網(wǎng)絡(luò)借貸為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)，機構(gòu)監(jiān)管模式卻容易畫地為牢，引發(fā)一系列問題。一是抑制創(chuàng)新。在機構(gòu)監(jiān)管模式下，網(wǎng)絡(luò)借貸機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍實際上是根據(jù)中國銀監(jiān)會的的職權(quán)來界定的。在此條件下，網(wǎng)絡(luò)借貸機構(gòu)只能按照監(jiān)管部門批準的經(jīng)營內(nèi)容展開市場活動，一旦跨業(yè)經(jīng)營就將處于違法或非法境地，不僅要及時糾正，而且要接受對應(yīng)的處罰。因此，它們通常只能在已劃定的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍內(nèi)展開市場活動，很難綜合運用各種金融機制服務(wù)于小微企業(yè)或城鄉(xiāng)居民。二是監(jiān)管效率低下?！稌盒修k法》禁止網(wǎng)絡(luò)借貸平臺混業(yè)經(jīng)營，而《暫行辦法》出臺前已普遍存在的混業(yè)型網(wǎng)絡(luò)借貸創(chuàng)造出了傳統(tǒng)金融市場中不存在的融資與投資機會，具有廣泛和深厚的社會基礎(chǔ)，僅依靠事先審批形成有限準入的門檻，難以阻擋社會資本進入平臺經(jīng)營的熱潮，反而會引發(fā)各種規(guī)避監(jiān)管的現(xiàn)象。同時，由于監(jiān)管主體眾多，政出多門，在跨市場的交易活動中，對于誰為監(jiān)管主體不明確，可能導致部分監(jiān)管處于真空狀態(tài)，監(jiān)管效率低下。三是不利于監(jiān)管跟進?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及與發(fā)展使得金融業(yè)創(chuàng)新井噴，許多新興的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)游離于當下稍顯落后的金融監(jiān)管體系之外，網(wǎng)絡(luò)借貸在市場主體、經(jīng)營規(guī)則等方面呈現(xiàn)出高度的市場化和變動性特征。在機構(gòu)監(jiān)管模式下，部分監(jiān)管部門墨守成規(guī)，堅持按照老思路、老辦法來進行監(jiān)管，勢必難以跟上網(wǎng)絡(luò)借貸日新月異的發(fā)展步伐。

（二）監(jiān)管立法弊端叢生

1.金融監(jiān)管立法滯后。金融創(chuàng)新是金融機構(gòu)為規(guī)避現(xiàn)有監(jiān)管制度而創(chuàng)造的，這使金融創(chuàng)新與監(jiān)管之間形成了創(chuàng)新—加強監(jiān)管—再創(chuàng)新—再加強監(jiān)管的周期性常態(tài)[3]。長期以來，我國金融監(jiān)管立法都是以修補現(xiàn)有法律制度漏洞為主要方式。這樣的危機反饋立法機制，固然有發(fā)現(xiàn)問題并及時解決的優(yōu)點，但同時也會滋生立法滯后的惡性循環(huán)。立法滯后給互聯(lián)網(wǎng)金融帶來法律制度的缺失風險，這已成為當今互聯(lián)網(wǎng)金融面臨的首要風險。

2.監(jiān)管法律體系不完備。目前我國規(guī)范網(wǎng)絡(luò)借貸多是適用原有傳統(tǒng)金融法律及近年來陸續(xù)頒布的網(wǎng)絡(luò)借貸規(guī)則如《指導意見》《暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)備案登記管理指引》《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動信息披露指引》及《信息披露內(nèi)容說明》等。傳統(tǒng)金融法律無法涵蓋互聯(lián)網(wǎng)金融的眾多方面，更無法貼合其獨有特性，形成一定的法律盲區(qū)。且傳統(tǒng)金融法律大多頒布時間較早，許多內(nèi)容都滯后于互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展?，F(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)借貸規(guī)則又多屬于位階不高的部門規(guī)章、行業(yè)自律規(guī)則，因此亟需出臺關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融及網(wǎng)絡(luò)借貸的專門法律。

四、網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管之制度進路

（一）實行功能監(jiān)管模式

“誰的孩子誰抱走”的理念長期主導金融監(jiān)管體制，形成了分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的格局，“一行三會”體制下各監(jiān)管機構(gòu)目標存在差異，宏觀和微觀金融信息溝通協(xié)調(diào)不暢，不利于防范系統(tǒng)性金融風險[1]。對此應(yīng)嘗試建立針對互聯(lián)網(wǎng)金融的功能監(jiān)管體制。功能監(jiān)管概念早在20世紀90年代由美國哈佛商學院羅伯特·默頓教授提出。所謂功能監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計的監(jiān)管[8]?；ヂ?lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)具有互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和金融業(yè)兩個行業(yè)的共同特征，交叉廣、參與主體來源復雜，普遍存在跨領(lǐng)域經(jīng)營的情況，因此單一的主體監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管已經(jīng)難以滿足監(jiān)管要求。它根據(jù)經(jīng)營業(yè)務(wù)的性質(zhì)來劃分，實現(xiàn)相同的業(yè)務(wù)受到相同的監(jiān)管，因而能實現(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場協(xié)調(diào)的監(jiān)管，使金融監(jiān)管更具連續(xù)性和一致性[9]。

功能監(jiān)管的優(yōu)勢主要有三點：一是功能監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而能有效地解決混業(yè)經(jīng)營條件下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題，避免監(jiān)管真空和多重監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是層出不窮的金融創(chuàng)新和新技術(shù)降低了交易成本，但也模糊了不同金融機構(gòu)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)之間的界限，盡管金融產(chǎn)品種類繁多，但從功能的角度看卻是同質(zhì)的，并且在長時間內(nèi)也是相對穩(wěn)定的，因此從功能的角度從事監(jiān)管的法規(guī)制定與執(zhí)行更穩(wěn)定，也更有效[10]。三是實行功能監(jiān)管，可以實現(xiàn)金融監(jiān)督機構(gòu)的整合，精簡監(jiān)督機構(gòu)工作人員，提高監(jiān)管效率，有效實現(xiàn)金融監(jiān)管目標，更大程度上降低監(jiān)管成本。

（二）完善監(jiān)管法律體系

當前我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律條文散見于若干不同的法律法規(guī)中，因此要加快互聯(lián)網(wǎng)金融立法，盡快制定全面規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)大法，研究出臺互聯(lián)網(wǎng)金融的技術(shù)規(guī)章以及國家標準。同時，通過制定部門規(guī)章、實施細則等手段破解互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新可能導致的金融監(jiān)管漏洞，既要修補現(xiàn)有法律法規(guī)漏洞，又要根據(jù)新變化制定專門的規(guī)范規(guī)則，形成多層級的法律監(jiān)管體系，有效延伸和擴充現(xiàn)有金融監(jiān)管法規(guī)體系，以指導行業(yè)健康、規(guī)范的發(fā)展，使互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)走上正規(guī)化、制度化、法律化的軌道。關(guān)于《暫行辦法》的完善，具體監(jiān)管建議包括：第一，確立利息和收費總額不得超過高利貸的準則;第二，明確第三方托管的業(yè)務(wù)要點，保障客戶資金安全;第三，設(shè)定網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的技術(shù)安全標準防范黑客攻擊。

（三）提升監(jiān)管專業(yè)能力

習近平總書記在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議上強調(diào)：“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，就沒有經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行，廣大人民群眾利益也難以得到保障?！本W(wǎng)絡(luò)安全牽一發(fā)而動全身，必須樹立動態(tài)、綜合的防護理念，加強信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全防護，加強網(wǎng)絡(luò)安全機制和能力建設(shè)，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)。具體而言，從互聯(lián)網(wǎng)金融信息安全的國家戰(zhàn)略高度，加快制定互聯(lián)網(wǎng)金融相關(guān)技術(shù)的國家標準及技術(shù)部門規(guī)章，加快社會征信體系建設(shè)，采用實時流數(shù)據(jù)處理技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)借貸市場監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)風險全流程識別。構(gòu)建風險預(yù)警指標，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。同時，用專業(yè)的人做專業(yè)的事，加強網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管人員的職業(yè)能力培訓，努力提高監(jiān)管隊伍的專業(yè)化水平。

（四）建立健全征信體系

我國目前的征信體系建設(shè)尚處于初始階段，主要體現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的征信體系尚未建立，民間征信機構(gòu)被排除在央行征信系統(tǒng)的適用之外。征信體系所提供的征信報告，目前僅能作為銀行授信的參考。網(wǎng)絡(luò)借貸中介機構(gòu)獲取客戶個人信息主要以線下的人工盡職調(diào)查替代線上的自動化征信，盡職調(diào)查成本高，信息資料容易為不法分子所利用，并不符合網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展邏輯。對此，在借鑒歐美國家先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可考慮由國務(wù)院出面組建各部委聯(lián)合組成的權(quán)威征信機構(gòu)，加大對行業(yè)的組織協(xié)調(diào)力度，同時加大對于失信行為的懲罰力度，嚴格執(zhí)行失信懲罰機制。制定修改征信法律法規(guī)，使征信行業(yè)發(fā)展有法可依。建立健全互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)、企業(yè)和個人信用體系，打造互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的商業(yè)信用數(shù)據(jù)平臺，推動信用評估體系建設(shè)，增加金融市場的透明度。

五、結(jié)?語

網(wǎng)絡(luò)借貸作為金融創(chuàng)新的重要形式，在助推普惠金融發(fā)展、拓寬中小企業(yè)融資渠道上發(fā)揮著不可替代的作用?？萍嫉陌l(fā)展在帶來金融創(chuàng)新的同時，許多游走于傳統(tǒng)監(jiān)管邊界的違法行為也會隨之滋生且難以及時發(fā)現(xiàn)，導致金融風險的不斷擴散，嚴重影響金融體系的安全與穩(wěn)健。金融的發(fā)展趨勢無疑是革命性的，不斷革新的技術(shù)沖擊舊的金融業(yè)態(tài)，監(jiān)管政策也應(yīng)隨之發(fā)生改變。繼續(xù)采用傳統(tǒng)命令控制型方式規(guī)制網(wǎng)絡(luò)借貸已不能適應(yīng)市場化改革的需要，在嚴防系統(tǒng)性金融風險的同時，對于網(wǎng)絡(luò)借貸的規(guī)制還是應(yīng)當尊重市場，而不是采用簡單粗暴的方式以風險防控之名打壓金融創(chuàng)新。我國政府在行業(yè)監(jiān)管上歷來不缺成熟的經(jīng)驗和做法，我們深信，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，社會征信體系的健全，法律治理體系的完善，網(wǎng)絡(luò)借貸終將迸發(fā)強大活力，逐步通往理性的繁榮之路。

參考文獻：

[1]?黃勇，徐會志. 論 P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸金融消費者權(quán)益保護[J]，河北法學，2016（9）：12-14.

[2] 馮輝.網(wǎng)絡(luò)借貸平臺法律監(jiān)管研究[J].中國法學，2017（6）：24-25.

[3] 尹龍.金融創(chuàng)新理論的發(fā)展與金融監(jiān)管體制演進[J].金融研究，2005（3）：9-10.

[4] 賴麗華.我國網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管制度的缺陷、危害及其完善路徑[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2016（6）：33-35.

[5] 約瑟夫·熊彼特.經(jīng)濟發(fā)展理論[M].北京：商務(wù)印書館，1990：84.

[6] 曹東，曹巍，吳俊龍.互聯(lián)網(wǎng)時代金融創(chuàng)新與監(jiān)管的博弈研究[J].東南大學學報（哲學社會科學版），2014（4）：37-39.

[7] 張曉樸.互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管十二原則[N].第一財經(jīng)日報，2014-01-20.

[8] Robert Merton.A function perspective of financial intermediation[J].Financial Management，1995，24（2）：23-24.

[9] 芮曉武，劉烈宏.中國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展報告（2014）[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：258.

[10]王仁祥，詹源莊.網(wǎng)絡(luò)借貸的法律規(guī)制與監(jiān)管建議[J].福建論壇（人文社會科學版），2016（12）：22-24.

（責任編輯：王鐵軍）