秀山氣象行政執(zhí)法的困境及對策建議

周均燕 馬玉蓮

摘 要 全國防雷減災體制改革以來，秀山縣氣象局認真貫徹落實市政府和市氣象局防雷改革要求，從防雷專業(yè)技術服務角色轉變?yōu)榉览装踩O(jiān)管，切實認真履行社會管理職能，其中氣象行政執(zhí)法就是重要手段之一。近兩年來，針對氣象部門監(jiān)管的四大類企業(yè)，該局認真開展氣象行政執(zhí)法工作，有效督促企業(yè)落實防雷安全主體責任，有效防御雷電災害，但在執(zhí)法過程中存在不敢執(zhí)法、不擅執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范等難題，本文從秀山氣象行政執(zhí)法實際出發(fā)，對如何破解執(zhí)法困境提出對策建議。

關鍵詞 氣象；執(zhí)法；困境；對策建議

1 2017以來氣象行政執(zhí)法基本情況

本局共有氣象行政執(zhí)法人員8人，其中4人參加行政執(zhí)法工作。2017年以來共開展執(zhí)法檢查76次，檢查企業(yè)92家，下發(fā)整改通知書70份，行政處罰3家，罰款8萬元，警告10家。組織召開行政處罰聽證會1次，被申請行政復議1次。

2 氣象行政執(zhí)法過程中存在的難題

2.1 欠缺獨立行政執(zhí)法機構

目前，我局并無獨立行使氣象行政執(zhí)法權的機構。根據(jù)重慶市氣象局對縣級氣象機構綜合改革的批復，設立辦公室加掛法規(guī)科牌子，負責氣象行政執(zhí)法工作。根據(jù)重慶市氣象局防雷減災體制改革總體部署，在區(qū)縣氣象局氣象服務中心加掛氣象行政執(zhí)法支隊的牌子，具體負責氣象行政執(zhí)法工作。為此，兩個科室之前職能存在交叉，界限不清。加之我局本身工作人員較少，4名執(zhí)法人員分布在各個科室，辦公室（法規(guī)科）更是沒有行政執(zhí)法人員，開展行政執(zhí)法工作時均是從各個科室臨時抽調(diào)執(zhí)法人員參加，人員相對不穩(wěn)定，導致執(zhí)法工作零散，缺乏專門機構管理跟進，督促整改銷號閉環(huán)，嚴重影響執(zhí)法連續(xù)性和專業(yè)性。

2017年開始，我局就被縣安委辦列為安全生產(chǎn)一類監(jiān)管單位，執(zhí)法任務重，年度考核嚴格。2018年以來安委辦每季度對我局安全生產(chǎn)情況進行考核，行政處罰要求每月清零，執(zhí)法難度空前強大。在全縣安全生產(chǎn)一類監(jiān)管單位中，各單位均設有獨立行政執(zhí)法機構，如縣安監(jiān)局有行政執(zhí)法大隊、縣林業(yè)局有森林公安，均配有專職行政執(zhí)法人員，大大提升了執(zhí)法連續(xù)性和專業(yè)性。

2.2 執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高

一是我局行政執(zhí)法人員均是氣象專業(yè)，無法律相關專業(yè)人才，法律知識欠缺，法律敏感性較弱。雖參加過重慶市氣象局舉辦的執(zhí)法培訓，但都比較籠統(tǒng)，均未經(jīng)過專業(yè)的法律知識學習和行政執(zhí)法培訓，對氣象法律法規(guī)的解讀能力較弱，對行政執(zhí)法程序的整體把握能力較差。加之之前基本未開展過行政執(zhí)法工作，執(zhí)法經(jīng)驗不足，執(zhí)法文書書寫不規(guī)范，經(jīng)不起行政復議的審查，詢問技巧和證據(jù)收集技巧差，自身功夫不過硬，導致監(jiān)督底氣不足，執(zhí)法力度弱。

二是我局行政執(zhí)法人員均是業(yè)務人員兼職，分布在減災科、氣象臺兩個科室，加之我局減災科僅1名工作人員，氣象臺4名工作人員，完成氣象業(yè)務工作已是困難重重，還要兼職從事行政執(zhí)法工作更是力不從心，能夠專心學習行政執(zhí)法專業(yè)知識的時間少之又少。每次行政執(zhí)法后，即要督促企業(yè)整改，又要跟進復查，有的案件還要進入行政處罰程序，需要的時間和精力較多，嚴重影響行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率，存在一定安全風險。

三是進入行政處罰的案件程序復雜，需要詢問，勘查，收集證據(jù)，組織討論，部分案件需要舉行聽證，申請復議。然而行政處罰案件的法律適用和處罰程序是行政執(zhí)法的關鍵因素，任何環(huán)節(jié)都不允許出現(xiàn)問題。因為執(zhí)法人員的不專業(yè)性，對法律適用和法律程序的運用及整體把握難度較大，被申請復議、行政敗訴的風險較大。

2.3 處罰自由裁量難度較大

開展氣象行政執(zhí)法工作以來，我局共處罰3家企業(yè)，處罰金額分別為5萬元，2萬元，1萬元，處罰企業(yè)均反映氣象處罰額度大，甚至部分企業(yè)還以其他企業(yè)處罰金額低為借口要求減輕處罰。以防雷處罰為例，可適用的法律法規(guī)規(guī)章有《氣象災害防御條例》《防雷減災管理辦法》《重慶市氣象災害防御條例》《氣象行政處罰辦法》等，處罰額度分別在5-10萬元、1-3萬元，處罰底線和處罰浮動范圍相對較大，實際運用較困難。而《氣象行政處罰辦法》中也未對處罰自由裁量進行規(guī)范，行政處罰案件進行案件討論時，各執(zhí)法人員對自由裁量的把控能力有限，在處罰金額的建議中分歧較大，意見不一，難以作出既合理合法，又讓企業(yè)主動履行的處罰結果。

目前部分區(qū)縣存在與安監(jiān)等部門聯(lián)合執(zhí)法，以象征性處罰代替行政處罰的現(xiàn)象，雖然每月能夠完成執(zhí)法“清零”任務，但對氣象行政執(zhí)法的平衡長遠發(fā)展極為不利，對其他區(qū)縣行政執(zhí)法工作造成一定程度影響，以至于執(zhí)法過程中出現(xiàn) “同樣的情況，為什么其他區(qū)縣能罰款幾百元，而你們不行”的質(zhì)疑聲。

2.4 行政執(zhí)法文書不規(guī)范

國標《雷電防護裝置檢測單位監(jiān)督檢查規(guī)范》對雷電防護裝置檢查內(nèi)容進行了規(guī)范和明確，并下發(fā)了檢查記錄表，但未規(guī)范隱患整改通知單和整改復查閉環(huán)等記錄表。目前，我局在開展防雷安全監(jiān)督檢查過程中，使用的隱患整改通知單是參照重慶市氣象局下發(fā)的整改通知單制定，整改復查單是參考重慶市安委辦下發(fā)的安全生產(chǎn)執(zhí)法文書制定，行政處罰案件執(zhí)法文書執(zhí)行中國氣象局下發(fā)的執(zhí)法文書，三者不能有效銜接，導致執(zhí)法文書缺乏完整性和規(guī)范性。加之執(zhí)法人員對執(zhí)法文書的填寫不規(guī)范、不統(tǒng)一，導致執(zhí)法案卷歸檔整理難度較大。

3 對策及建議

3.1 成立獨立行政執(zhí)法機構

《中共重慶市委 重慶市人民政府關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的實施意見》明確“其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門明確安全監(jiān)管執(zhí)法機構，配備與監(jiān)管任務相適應的專兼職安全監(jiān)管執(zhí)法人員”。根據(jù)市委市政府文件要求，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均設立安監(jiān)辦，落實專職安全監(jiān)督工作人員，落實安監(jiān)津貼。近日秀山縣政府印發(fā)《秀山土家族苗族自治縣關于規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼的實施方案》（秀山府辦發(fā)〔2018〕108號），文件明確安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)督機關從事其他安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察的人員每人每月220元安監(jiān)津貼，所需經(jīng)費按其行政隸屬關系和現(xiàn)行經(jīng)費保障、工資發(fā)放渠道解決，按月發(fā)放。我局雖然屬于縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督機關，但因隸屬關系和經(jīng)費保障渠道問題，未納入縣財政保障范圍。建議重慶市氣象局以此為契機，結合防雷改革工作，在區(qū)縣氣象局設立安監(jiān)科，落實專職人員，明確機構人員和職責，落實安監(jiān)津貼，確保權責對等，從而保障區(qū)縣氣象行政執(zhí)法工作有序推進。

3.2 提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)

法信APP是目前全國各司法機關廣泛運用的法律軟件，該平臺收錄所有法律、法規(guī)、規(guī)章裁判案例等，并詳細記錄法律、法規(guī)、規(guī)章的修訂、施行等情況，可在氣象行政執(zhí)法過程中推廣應用，進一步提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。同時，重慶市氣象局因加大對區(qū)縣行政執(zhí)法人員系統(tǒng)培訓，通過完整的執(zhí)法案件來引導執(zhí)法人員熟悉執(zhí)法流程，強化證據(jù)收集、詢問技巧和勘察重點、執(zhí)法文書填寫等內(nèi)容，全面提升執(zhí)法人員專業(yè)水平。

加強與縣安監(jiān)等執(zhí)法經(jīng)驗豐富的部門溝通、交流，爭取聯(lián)合執(zhí)法機會，切實增強執(zhí)法人員執(zhí)法技能。行政執(zhí)法人員應加強學習專研，熟悉氣象法律法規(guī)和行政執(zhí)法程序，切實增強自身底氣。同時充分發(fā)法律顧問在行政執(zhí)法過程中的作用，積極指導執(zhí)法人員完善執(zhí)法程序，熟練運用執(zhí)法規(guī)范，在法律程序和法律適用方面發(fā)揮監(jiān)督指導作用，切實有效減小復議、訴訟風險。

行政執(zhí)法專業(yè)性較強，需要具備專業(yè)素質(zhì)的人員指導、實施相關工作，建議市局和區(qū)縣在招聘人員時不要一味的只考慮氣象專業(yè)，可招聘一定比例的法律人員，從源頭上切實解決行政執(zhí)法人員執(zhí)法專業(yè)性問題。

3.3 建立自由裁量標準

《重慶市行政處罰自由裁量辦法》對行政處罰自由裁量相關問題進行了明確，對減輕處罰、從輕處罰、不予處罰等具體情節(jié)進行了細化，對處罰自由裁量有一定指導意義，但操作難度大。建議市氣象局進一步完善氣象行政處罰自由裁量的指導標準，統(tǒng)一執(zhí)法處罰尺度，規(guī)范執(zhí)法處罰口徑，便于區(qū)縣執(zhí)法人員把握好行政處罰力度，從而有效減少為了完成任務為象征性處罰的案例，切實有序推進氣象行政執(zhí)法健康有序發(fā)展。

3.4 規(guī)范行政執(zhí)法程序和文書

全市各個區(qū)縣氣象執(zhí)法文書均不統(tǒng)一，建議重慶市氣象局統(tǒng)一開發(fā)氣象行政執(zhí)法系統(tǒng)，制定全市氣象行政執(zhí)法文書，包括檢查記錄表、隱患整改通知書、復查意見書、行政處罰文書等內(nèi)容，切實統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書。或者發(fā)文明確全市統(tǒng)一使用市安委辦下發(fā)的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法文書，下發(fā)填寫規(guī)范，逐步規(guī)范行政執(zhí)法案卷資料。