新時代營商環(huán)境法治化建設的思索

馬健

營商環(huán)境是市場主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動全流程各種條件的總和，其構成要素包括政務、社會、市場和法治，但核心和關鍵的要素是營商環(huán)境的法治化。所以，習近平一針見血地指出：“法治是最好的營商環(huán)境”。

2019年6月25日，李克強總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話指出：“法治化就要營造公開透明、公平公正的法治環(huán)境，給市場主體以穩(wěn)定的預期。要做到規(guī)則公開透明，政府所有規(guī)則和標準原則上都應該公開，不公開是例外，讓市場主體知曉并按照規(guī)則和標準去做。要做到監(jiān)管公平公正，在法律面前各類市場主體一律平等，政府對各類市場主體一視同仁。要依法保護各類所有制企業(yè)合法權益，讓市場主體放心安心去發(fā)展創(chuàng)造?！边@是對新時代我國營商環(huán)境法治化的最好詮釋。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面推進依法治國，以更有力的法治舉措推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化，中國經(jīng)濟正釋放新的制度紅利。國務院堅持不斷深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，推進了穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境營造，極大地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。世界銀行發(fā)布的《2019營商環(huán)境報告》顯示，中國營商環(huán)境位列全球第46名，較去年提升32位，是營商環(huán)境改善進步最大的國家之一。但這個位次仍落后于發(fā)達經(jīng)濟體，甚至還落后于很多發(fā)展中國家和地區(qū)，法治化仍然是優(yōu)化營商環(huán)境的亟需彌補的短板。因此，營商環(huán)境的法治化研究是有價值的。

一、營商環(huán)境法治建設的必然性

法治是以國家名義實施人們行為規(guī)范的強制性指引方式，而非倡導性指引方式，因此，實現(xiàn)社會良性和高效運行必要條件是法律的權威性。

（一）市場經(jīng)濟熱切呼喚法治化。現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的基礎條件和顯著特點，就是政府通過法律制度規(guī)范市場秩序、保障市場主體權益，從本質(zhì)上看，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。中國特色社會主義市場經(jīng)濟決定著法律的內(nèi)容及與其相關制度的性質(zhì)，同時，社會主義市場經(jīng)濟主體的獨立性、自主性、平等性以及競爭性等特性，迫切要求法律制度在經(jīng)濟運行過程中充分發(fā)揮引導、規(guī)范、調(diào)整、制約、保障等作用。因此，我國社會主義市場經(jīng)濟必然是法治經(jīng)濟，也必然要求營商環(huán)境的法治化。

（二）法治化有力促進了經(jīng)濟發(fā)展。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主道格拉斯·諾斯認為，對于一個國家而言，除非現(xiàn)存的經(jīng)濟組織是有效率的，否則經(jīng)濟增長不會簡單地發(fā)生，即“有效率的經(jīng)濟組織”是經(jīng)濟增長的關鍵，而要保持經(jīng)濟組織有效率，需要在制度上做出合理的安排，從而形成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率接近社會收益率的正當經(jīng)濟活動。由此，社會發(fā)展和變革一定表明該社會的產(chǎn)權制度越來越能有效調(diào)動個人的積極性，從而把有限的資源和精力用到對社會最有益的活動中去，而不是相反。諾斯則指出，就經(jīng)濟增長與制度變遷來看，制度是一種博弈的規(guī)則，制度變遷就是游戲規(guī)則的變遷，組織是博弈的參與者，經(jīng)濟增長是制度的函數(shù)。制度對經(jīng)濟增長的影響主要來自交易成本的節(jié)約，制度隨技術、人口增長等因素的變化而變化。經(jīng)濟績效依賴于有效的制度變化，制度必須有效地變化。

我國改革開放四十年來，經(jīng)濟能夠取得富有成效的發(fā)展，很重要的一個原因就在于經(jīng)濟發(fā)展與市場主體所處的法律與制度環(huán)境的不斷完善和發(fā)展，黨的十九大以來，營商環(huán)境法治化以更加有力的步伐前進。以重慶為例， 2018年全市民營經(jīng)濟實現(xiàn)增加值10334.67億元，增長6.1%，占GDP的比重達到50.8%，對經(jīng)濟增長的貢獻率為50.7%;2019年上半年，全市新設立民營市場主體19.78萬戶，同比增加2.96%，新發(fā)展率達7.88%，民營市場主體占比達98.46%。截至6月底，全市民營市場主體總量達到251.11萬戶，較2018年底增加2.59%，占市場主體總量的96.93%。這些成績的取得，與重慶營商環(huán)境法治化建設是密不可分的。

（三）產(chǎn)權制度完善依賴于法治化。一個國家經(jīng)濟社會可持續(xù)向好發(fā)展的保障在于有效的產(chǎn)權保護制度。孟子說：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”。恒產(chǎn)須有制度保障。產(chǎn)權制度能夠幫助降低交易成本、促進共同合作，使得個人或組織可以從貿(mào)易中獲利。一旦產(chǎn)權有了法治的保障，個人或組織便有了更強烈的尋求利潤動機，其合同的簽訂和爭議的解決，都是依法從事。同時，產(chǎn)權擁有者便會增添物質(zhì)資本和人力資本投資的動力，激發(fā)其資本的長期投資熱情，避免急功近利的短期行為，促進經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟學家安德森就特別主張企業(yè)家精神是國家經(jīng)濟改革發(fā)展的重要動力，而企業(yè)家精神首先產(chǎn)生于產(chǎn)權的明晰。黨的十八大以來，特別是習近平總書記在民營企業(yè)座談會上的講話發(fā)表后，產(chǎn)權制度建設的環(huán)境日益向好，增添了提振了市場主體信心，激發(fā)了市場主體活力，為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了更大空間，夯實了企業(yè)經(jīng)營發(fā)展基礎。

二、營商環(huán)境法治化建設的必須性

世界銀行近年來發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》顯示，黨的十八大以來，我國日益注重營商環(huán)境法治化建設，但從客觀效果看，仍有很多突出問題需要解決，特別是營商環(huán)境法治化仍在路上。

（一）營商法制體系不健全。調(diào)整社會經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關系，需要建立和發(fā)展民法典和商法典等基本法。世界上最早的民法典和商法典當數(shù)1804年頒布實施《法國民法典》，兩個世紀過去了，世界上主要國家的民法典和商法典都相繼制定和完善，市場經(jīng)濟法律體系得以建立和鞏固。改革開放以來，我們也逐步建立起了社會主義市場經(jīng)濟法律體系，但需不斷完善之處尚多。一是營商法制體系的整體規(guī)劃還不夠科學，法律體系層次較多，立法體系不完善。二是營商領域的立法滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展和改革創(chuàng)新實踐，無法實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的需要。三是不同經(jīng)濟主體所需普適性和個性化法律制度的不同表達一定程度上為我國營商立法體系的快速完備帶來了難題。四是不同法律之間的互相沖撞導致一些問題無法盡快協(xié)調(diào)解決。

（二）政府權力約束不嚴密。為確保營商環(huán)境在相當長一段時期內(nèi)具有穩(wěn)定性和可預期性，市場法律制度必須具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和長期性，這是現(xiàn)代法治的基本要求。市場經(jīng)濟具有不確定性特征，而我國市場環(huán)境的不確定性很大程度上來自政府的經(jīng)濟政策，由于某些政策的模糊性和不穩(wěn)定性，既降低了市場博弈重復的可能性，促使一些企業(yè)追求短期利益，影響了企業(yè)信譽的建立，也使企業(yè)家和投資者對未來缺乏穩(wěn)定預期，投資信心不足，這既影響了市場經(jīng)濟健康發(fā)展，也滋生了腐敗等社會問題。同時，營商環(huán)境執(zhí)法也存在不少問題，諸如行政執(zhí)法不公正、程序不規(guī)范，選擇性執(zhí)法侵害企業(yè)合法權益，影響了營商環(huán)境法治化。

（三）經(jīng)濟主體待遇不平等。早在2005年，我國就出臺了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，近兩年來我國出臺了各種打破市場準入的政策文件，但實際上非公有制經(jīng)濟在市場中遭遇不公平待遇的情況仍然存在，非公有制企業(yè)在市場準入方面仍然受到較多限制，一些行業(yè)和領域在準入政策上雖無明文限制，但實際上設置了進入門檻或附帶進入條件。非公有制企業(yè)在關鍵資源獲取、貸款融資獲取、各種政策的享受、財產(chǎn)安全保障等方面都或多或少會受到不平等待遇，影響了營商環(huán)境法治化進程。

（四）產(chǎn)權保護制度不完善。有效而穩(wěn)定的產(chǎn)權制度環(huán)境是非公有制企業(yè)發(fā)展的基礎。近年來我國在產(chǎn)權制度保護方面取得很大進步，但與現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展要求相比，還存在一定差距?，F(xiàn)有立法對不同所有制企業(yè)產(chǎn)權保護情況差異仍然存在，如公有制經(jīng)濟產(chǎn)權以國家信用為后盾能夠得到比較充分的保障，而非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權保護仍有不確定性。在實體經(jīng)濟發(fā)展乏力、多地民間資本投資活力不足甚至下滑的趨勢下，如何提振投資信心，民營企業(yè)家非常關注的便是私有財產(chǎn)權的保護問題;知識產(chǎn)權保護工作起步晚，意識不強，規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性長遠性，保護制度不健全，管理機構不完善，政府和企業(yè)應對知識產(chǎn)權糾紛的能力還不強，等等，也導致了對產(chǎn)權保護的不足。

（五）契約精神培育不充分。在成熟的市場經(jīng)濟體中，交易以契約為基礎，契約是提高交易效率、降低交易成本的保障。我國是一個注重人脈的國度，即使進入到現(xiàn)代社會，合約關系化普遍存在，契約作用弱化，人情、關系、利益、權力對交易都有不可估量的影響，這種法治化程度較低的市場環(huán)境，既不利于高效公平的市場體系的形成，也會影響現(xiàn)代經(jīng)濟體系的建立。

三、營商環(huán)境法治化建設的可行性

（一）健全營商法律體系。實現(xiàn)自主、平等、誠信、競爭的中國特色社會主義營商環(huán)境，一靠市場經(jīng)濟規(guī)律的作用，二靠營商法治體系的完善。為民營經(jīng)濟發(fā)展營造一個良好的營商環(huán)境，依法平等保護民營企業(yè)合法權益，必須要建立一個健全、完備、可操作的法治體系，切實做到“有法可依”;同時，要讓扶持民營經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策和措施真正落地，實現(xiàn)“有法必依”。在法治體系建設中，要統(tǒng)籌規(guī)劃、加快步伐、有序推進。一要參照國際規(guī)則，加快健全完善對現(xiàn)有的營商法律體系修訂，以法律制度來有效規(guī)范市場主體行為、市場秩序以及政府的宏觀調(diào)控等，積極適應新發(fā)展環(huán)境和新市場經(jīng)濟條件下的新要求。二要立足我國實際，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，突出問題導向，嚴格依照程序，逐步制定具體、完善的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一公平的市場準入規(guī)則體系，市場準入管理模式更為開放、更加包容、更可預期。同時，要規(guī)范政府監(jiān)管行為，有效推動政府“定好位”“防越位”“不缺位”，進一步促進發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。三要充分發(fā)揚民主，擴大立法論證范圍，讓市場主體及利益相關方廣泛參與立法，充分聽取各方立法意見及訴求表達。

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議通過外商投資法，國務院辦公廳對外發(fā)布了國務院2019年立法工作計劃，首次提出制定優(yōu)化營商環(huán)境條例。5月29日，重慶市五屆人大常委會第十次會議第二次全體會議聽取了市政府關于民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境工作情況的報告，《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《重慶市中小企業(yè)促進條例》納入2019年市政府立法工作計劃。

（二）強化政府依法行政。打造法治化營商環(huán)境，政府依法行政是關鍵。一要厘清政府與市場的關系，轉(zhuǎn)變政府職能。政府要充分尊重市場經(jīng)濟運行規(guī)律，全面推進市場準入負面清單制度，營造寬松環(huán)境，充分釋放市場主體活力，拓寬非公有制經(jīng)濟發(fā)展空間，打造市場主體公平競爭的營商環(huán)境，運用市場機制優(yōu)化配置資源。二要尊重法律規(guī)范的權威性。政府相關部門要運用法律確認市場主體的資格，賦予市場主體相應的權利和義務，以法治作為保護其合法權益的手段;政府執(zhí)法部門要以法治維護市場經(jīng)濟秩序，以法治調(diào)整市場主體的行為方式;相關部門要依法判斷市場主體行為的合法性，保護合法正當競爭，打擊違法犯罪行為，保障市場的規(guī)范化、有序化。三要制約和監(jiān)督行政權力。要構建科學有效的行政權力運行制約和監(jiān)督體系，把權力關進法治的籠子里，強化政府、社會等各方力量的法治化監(jiān)督，保障權力在陽光下運行。

（三）健全法治落實機制。法律的權威性和生命力在于實施。一要搞好營商法律制度設計，充分考慮其可行性、可操作性及實施成本。二是要堅持有法必依、執(zhí)法必嚴。相關數(shù)據(jù)顯示，我國法律中有70%是通過行政主體的執(zhí)法來實現(xiàn)的，這就要求執(zhí)法者必須首先樹立依法執(zhí)法的法治觀念，否則將直接影響法治營商環(huán)境的建立。三是要不斷優(yōu)化法律制度實施體制機制，盡可能減少法律制度靈活操作的空間，對干擾、抵制法律貫徹執(zhí)行的情況嚴肅懲處，切實做到法律制度面前人人平等，任何人都沒有凌駕于法律之上的特權，都必須受制于法，確保規(guī)則的權威性和嚴肅性。四是要進一步完善監(jiān)督問責制度，營造良好的法律制度執(zhí)行環(huán)境，使其真正發(fā)揮作用。

（四）完善法律救濟途徑。再嚴密的制度也不是萬能的，因此，要健全營商環(huán)境的矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，以暢通市場主體及相關各方利益協(xié)調(diào)及權益保障的法律渠道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的解決。

（五）培育營商法治文化。營商環(huán)境法治化，必須將營商環(huán)境的法治化建設同中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，讓社會公眾形成符合市場經(jīng)濟法治要求的價值觀念、思維方式和法律行為模式，培育營商環(huán)境法治文化，加快企業(yè)信用體系建設，強化企業(yè)自律誠信精神，各市場主體在市場交易活動中遵守契約、信守承諾，實現(xiàn)長久發(fā)展。

（六）加強經(jīng)濟產(chǎn)權保護。產(chǎn)權明晰化是法治化營商環(huán)境建設的重要內(nèi)容。對上位法相抵觸、不利于產(chǎn)權保護的各種法律法規(guī)文件要作認真徹底清理，根據(jù)需要作修改或廢止，以明確產(chǎn)權邊界，依法平等保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權，加大企業(yè)自主經(jīng)營權和合法財產(chǎn)所有權保護力度。加大對知識產(chǎn)權侵權行為的懲治力度，消除地方保護主義，著力解決知識產(chǎn)權侵權成本低、維權成本高的問題，妥善處理由于歷史原因形成的產(chǎn)權案件，依法有效保護各種所有制經(jīng)濟組織和公民財產(chǎn)權，增強各類經(jīng)濟主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，提升公眾和企業(yè)家的安全感。

作? 者：本刊副編審

責任編輯：胡 越