“一帶一路”能源合作環(huán)境法律規(guī)制研究

岳樹(shù)梅　叢文

能源合作是指以石油、天然氣、核能等生物或非生物資源為依托，在國(guó)家或企業(yè)間進(jìn)行能源貿(mào)易往來(lái)或能源投資的活動(dòng)。[1]我國(guó)能源合作集中于能源貿(mào)易和能源投資兩大板塊。一是通過(guò)能源投資，為沿線(xiàn)國(guó)家提供電網(wǎng)、油氣輸送管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);[2]二是通過(guò)能源貿(mào)易，以國(guó)家或企業(yè)為主體交易基礎(chǔ)能源，解決各地區(qū)能源分布不均衡問(wèn)題，[3]促使“一帶一路”倡議向更寬范圍、更深層次推進(jìn)。

一、“一帶一路”能源合作中環(huán)境法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）雙邊協(xié)定中有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的法律現(xiàn)狀

在我國(guó)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家簽署的雙邊協(xié)定中，環(huán)境保護(hù)條款大多以指導(dǎo)性原則的形式存在于協(xié)定序言中、分散于協(xié)定各款中，或?qū)？顚?zhuān)項(xiàng)出現(xiàn)于協(xié)定正文。

《中國(guó)——烏茲別克斯坦雙邊投資協(xié)定》第六條規(guī)定了東道國(guó)征收措施的例外條款，并在第三款規(guī)定“締約一方采取的旨在保護(hù)環(huán)境的管制措施，不構(gòu)成間接征收。”該款也適用于能源投資領(lǐng)域。《中哈石油天然氣合作協(xié)議》將保護(hù)環(huán)境確定為能源投資的前提性義務(wù);{4}此外，在中韓BIT、中國(guó)與新西蘭BIT中就環(huán)境保護(hù)及配套措施進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。這對(duì)我國(guó)處理與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家能源合作領(lǐng)域的環(huán)境法律問(wèn)題極具參考價(jià)值。

（二）多邊協(xié)定中有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的法律現(xiàn)狀

綠色可持續(xù)發(fā)展一直以來(lái)都是能源合作領(lǐng)域的重要議題。在“一帶一路”沿線(xiàn)多邊協(xié)定中，環(huán)境保護(hù)條款大多以宣言、倡議的形式出現(xiàn)，具有軟法性質(zhì)。

以中國(guó)與阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟能源合作為例，《中阿環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)合公報(bào)》第二條，確定了各方環(huán)境合作的領(lǐng)域;第三條對(duì)環(huán)境保護(hù)的方法和途徑達(dá)成了共識(shí)，并有意將中阿環(huán)境保護(hù)向著“多方面，深層次，以環(huán)保帶動(dòng)可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)努力[5]。

目前“一帶一路”能源合作多邊協(xié)定中，有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的法律條款大多缺乏拘束力。需援引《聯(lián)合國(guó)全球契約》原則第七至九條、《人權(quán)與環(huán)境原則草案》等國(guó)際性公約，解決能源合作中的環(huán)境法律問(wèn)題。在環(huán)境保護(hù)多邊合作層面，尚有很大提升空間。

二、“一帶一路”能源合作中存在的環(huán)境法律規(guī)制問(wèn)題

（一）雙邊協(xié)定中存在的環(huán)境法律問(wèn)題

1.環(huán)境保護(hù)條款總體數(shù)量偏少，且內(nèi)容形式單一

據(jù)商務(wù)部條約法律司最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)對(duì)外簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)定已多達(dá)130余部，[6]但在“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家中，包含環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的雙邊協(xié)定僅有6部。

在內(nèi)容和形式上，大多數(shù)環(huán)境保護(hù)條款存在著內(nèi)容空洞和形式單一的問(wèn)題。中國(guó)-巴基斯坦FTA僅在序言中概括性地指出將“以與環(huán)境保護(hù)相一致的方式促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。[7]在中國(guó)-新加坡FTA第87條中，雙方僅協(xié)議將加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)和能源資源節(jié)約領(lǐng)域的合作等。目前我國(guó)簽訂的能源合作雙邊協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)條款形式單一，大多以宣言或例外規(guī)定出現(xiàn)，且內(nèi)容籠統(tǒng)概括，不具有可操作性。這使得環(huán)境保護(hù)問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)未能落到實(shí)處。

2.各國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，且與合作協(xié)定的履行存在沖突

“一帶一路”建設(shè)貫穿亞歐非大陸65個(gè)國(guó)家，各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知以及能源投資與合作的熱度大相徑庭。以征收條款為例，在中國(guó)-新加坡、中國(guó)-烏茲別克斯坦FTA中，都將環(huán)境保護(hù)條款納入一般例外中，以保證東道國(guó)有權(quán)在環(huán)境遭到威脅時(shí)采取補(bǔ)救措施。但如前所述，大多數(shù)FTA中的環(huán)境保護(hù)條款都要宣言的形式存在于序言中，這種含糊其辭的表述為東道國(guó)以環(huán)境保護(hù)為由，肆意行使不當(dāng)權(quán)利提供了方便。不穩(wěn)定的投資環(huán)境，對(duì)投資國(guó)極為不利，并且無(wú)益于合作協(xié)定的履行。

（二）多邊協(xié)定中存在的環(huán)境法律問(wèn)題

1.環(huán)境保護(hù)條款拘束力弱，存在缺漏

“一帶一路”沿線(xiàn)多邊能源合作機(jī)制主要包括G20能源合作、中國(guó)-阿盟清潔能源中心、東亞峰會(huì)清潔能源論壇、上海合作組織能源俱樂(lè)部等。多邊協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)條款在適用上統(tǒng)一性較弱。近年來(lái)玻利維亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉等國(guó)先后退出了《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》。[8]這意味著若因環(huán)境問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)端，我國(guó)參與的多邊協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)條款將無(wú)法適用。此類(lèi)缺口的存在，極大地限制了環(huán)境保護(hù)合作范圍，阻礙了綠色能源合作的進(jìn)程。

2.環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制及程序性條款缺失

能源合作領(lǐng)域環(huán)境問(wèn)題的解決大多采用訴訟和仲裁兩種方式。我國(guó)參與的多邊協(xié)定中環(huán)境保護(hù)條款過(guò)于籠統(tǒng)，大多缺乏程序性條款。因環(huán)境問(wèn)題發(fā)生投資爭(zhēng)端基本都是當(dāng)事國(guó)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)或合意提交ICSID仲裁，多邊組織在此情形下并沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮作用。

目前我國(guó)在與中亞地區(qū)能源合作中主要扮演投資者身份，無(wú)論在上海合作組織、聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社會(huì)還是東亞峰會(huì)清潔能源論壇中，都未就能源合作中環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的投資爭(zhēng)端，制定相應(yīng)的程序性條款或解決機(jī)制。多邊協(xié)定中爭(zhēng)端解決機(jī)制的缺失，使得投資國(guó)極易面臨環(huán)境訴訟風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)從國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端案例中吸取足夠的教訓(xùn)，適當(dāng)借鑒NAFTA、能源憲章條約下的爭(zhēng)端解決程序性機(jī)制，減少能源合作風(fēng)險(xiǎn)。

三、“一帶一路”能源合作中環(huán)境法律規(guī)制策略

（一）雙邊協(xié)定中環(huán)境法律問(wèn)題的解決對(duì)策

1.改進(jìn)環(huán)境保護(hù)條款，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)與沿線(xiàn)國(guó)家簽訂雙邊協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)條款，存在著立法體例松散，形式和內(nèi)容空洞，程序性條款缺失等問(wèn)題。

首先，在立法體例上，可采用附件或補(bǔ)充條款的形式，對(duì)環(huán)境問(wèn)題制定成套的程序性安排，貫穿準(zhǔn)入、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、實(shí)施過(guò)程監(jiān)督及退出等各環(huán)節(jié)。輔之，以政府征收、金融機(jī)構(gòu)投融資等手段，構(gòu)建“一體多翼”環(huán)境立法體例。

其次，在內(nèi)容上，增加投資者環(huán)境責(zé)任條款[9]及公眾參與條款。無(wú)責(zé)任的義務(wù)近乎形同虛設(shè)，在雙邊協(xié)定中加設(shè)公眾參與條款，對(duì)能源合作項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響監(jiān)督，及時(shí)反映環(huán)境突發(fā)狀況。使公眾身體力行參與到環(huán)境保護(hù)中，增加使命感，更有助于兩國(guó)間搭建民心溝通橋梁。

2.加強(qiáng)雙邊對(duì)話(huà)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

“一帶一路”沿線(xiàn)各國(guó)處于不同的發(fā)展階段，因此在環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上自然也存在著較大差異。落實(shí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，一是通過(guò)雙邊對(duì)話(huà)，在合作協(xié)定中確定適用于兩國(guó)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn);二是制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并向“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家開(kāi)放，各國(guó)可自愿選擇在能源合作過(guò)程中采用此標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)雙邊對(duì)話(huà)確定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，更具針對(duì)性，更符合當(dāng)事國(guó)雙方的利益追求和環(huán)境特點(diǎn)，但耗時(shí)較長(zhǎng)，工作量大，操作復(fù)雜。由我國(guó)牽頭聯(lián)合沿線(xiàn)各國(guó)制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，更方便快捷。但糅合不同國(guó)家的利益訴求并達(dá)成共識(shí)，這對(duì)立法技術(shù)要求極高。

（二）多邊協(xié)定中環(huán)境法律問(wèn)題的解決對(duì)策

1.建立成員國(guó)及其他國(guó)際組織間信息交流與共享機(jī)制

能源合作便利化的前提是信息便利化。針對(duì)國(guó)際投資，我國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站上已刊登了《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南》，但在能源投資和能源貿(mào)易方面，對(duì)各國(guó)環(huán)境法規(guī)的整合尚欠充分。

建立信息交流與共享機(jī)制，首先可以借鑒聯(lián)合國(guó)模式，把提供國(guó)內(nèi)環(huán)境法律信息上升為各成員的義務(wù)，協(xié)助共建多邊環(huán)境法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，系統(tǒng)化整合數(shù)據(jù)資源。按照“一帶一路”能源合作的特點(diǎn)對(duì)沿線(xiàn)各國(guó)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行深度整合，構(gòu)建“一帶一路”沿線(xiàn)各國(guó)的環(huán)境法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。最后，加強(qiáng)組織保障與資金支持。我國(guó)可參照世界銀行模式，在亞投行、上海合作組織、金磚銀行架構(gòu)下建立國(guó)際基金會(huì)，為環(huán)境信息共享平臺(tái)建設(shè)提供組織保障。

2.構(gòu)建能源合作中環(huán)境問(wèn)題的爭(zhēng)端解決機(jī)制

首先，可以推廣我國(guó)現(xiàn)有的多邊爭(zhēng)端解決機(jī)制并加以完善?！吨袊?guó)-東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)議》為區(qū)域內(nèi)能源合作提供了完整的爭(zhēng)端解決程序。針對(duì)能源合作中的環(huán)境問(wèn)題，在中國(guó)-東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制框架下納入環(huán)境條款，并在其他多邊協(xié)定中推廣中國(guó)-東盟模式，構(gòu)建符合亞洲區(qū)域特點(diǎn)的爭(zhēng)端解決方式。

其次，重視磋商程序。在任何國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，磋商無(wú)疑是最有效、最便捷且成本最低的爭(zhēng)端解決方式。

最后，重視管轄權(quán)問(wèn)題。我國(guó)參與的多邊協(xié)定中大多規(guī)定投資企業(yè)在用盡東道國(guó)救濟(jì)手段之后才能提交仲裁解決。在東道國(guó)行使司法管轄權(quán)時(shí)，可要求適用國(guó)民待遇原則及誠(chéng)實(shí)信用原則，并協(xié)商確定行使管轄權(quán)的時(shí)限。若超過(guò)時(shí)限仍未合理解決爭(zhēng)端，則投資方有權(quán)訴諸母國(guó)政府或國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)解決。

3.在多邊金融服務(wù)領(lǐng)域設(shè)立投資環(huán)境保護(hù)門(mén)檻

全球多邊能源合作主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和區(qū)域管理四個(gè)方面。[10]金融服務(wù)及貨幣結(jié)算機(jī)制的構(gòu)建作為掌握能源合作主動(dòng)權(quán)的有力扳手，對(duì)能源合作格局起著重要的調(diào)節(jié)作用。

亞投行行長(zhǎng)金立群先生曾提到，嘗試在項(xiàng)目融資考察中采用ESG標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境、社會(huì)和公司治理三大因素作為投資決策的重要考量因子。將ESG標(biāo)準(zhǔn)納入我國(guó)參與的“一帶一路”沿線(xiàn)多邊合作組織中很有必要，尤其在能源合作領(lǐng)域。各金融機(jī)構(gòu)在投融資過(guò)程中可參照該標(biāo)準(zhǔn)選擇合作對(duì)象，促使企業(yè)在能源投資決策、執(zhí)行、評(píng)估過(guò)程中注重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

能源合作的不斷推進(jìn)將有力支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。秉持著“共商、共建、共享”原則，我國(guó)先后與有關(guān)國(guó)家新建雙邊能源合作機(jī)制24項(xiàng)，發(fā)布《共建“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系部長(zhǎng)聯(lián)合宣言》，成立上海能源交易中心，并推出我國(guó)第一個(gè)國(guó)際化期貨品種--原油期貨等。[11]能源合作范圍不斷擴(kuò)大，合作技術(shù)不斷創(chuàng)新，合作機(jī)制不斷完善。在全球生態(tài)文明建設(shè)的背景下，維護(hù)人類(lèi)共同的生態(tài)家園，矢志不渝地走綠色能源合作發(fā)展道路，是“一帶一路”能源合作的愿景與目標(biāo)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金“民用核能安全保障國(guó)際合作法律問(wèn)題研究”（17BFX154）中國(guó)-阿拉伯法律研究中心的階段性成果。

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作? 者：岳樹(shù)梅，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

叢 文，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑