從國(guó)家政策規(guī)制看改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有企業(yè)改革歷程

宋英俊

國(guó)有企業(yè)改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重。改革開(kāi)放40余年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革取得了令世人刮目相看的偉大成就，其歷程可謂驚心動(dòng)魄。科斯曾經(jīng)指出，中國(guó)的改革開(kāi)放是二戰(zhàn)以后人類歷史上最為成功的經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動(dòng)?；仡櫢母镩_(kāi)放40余年國(guó)有企業(yè)改革歷程，基本遵循了基層實(shí)踐探索、理論研究總結(jié)和頂層制度設(shè)計(jì)的邏輯過(guò)程。在國(guó)有企業(yè)改革的每一歷史階段，實(shí)踐、理論和制度不斷深入、創(chuàng)新，共同推動(dòng)著國(guó)有企業(yè)向前發(fā)展，特別是相關(guān)制度的制定和出臺(tái)為國(guó)有企業(yè)改革的順利推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。

新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)和人財(cái)物各要素保障都是在國(guó)家指令下進(jìn)行的。在強(qiáng)大的行政管理國(guó)有企業(yè)模式下，國(guó)有企業(yè)淪為政府的工具和附屬物。這嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)積極性受挫，也阻礙社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，由此對(duì)國(guó)有企業(yè)改革勢(shì)在必行。改革開(kāi)放40余年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革主要經(jīng)歷了放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度四個(gè)階段，每一階段的政策規(guī)制都有鮮明的歷史印記，這些政策規(guī)制為國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐起著重要的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

一、放權(quán)讓利

這一階段的國(guó)有企業(yè)改革是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的，改革的內(nèi)容涉及放權(quán)和讓利兩個(gè)方面，其政策制定帶有很強(qiáng)的開(kāi)創(chuàng)性。

第一，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)首先源自四川省。1978年10月，四川省在四川化工廠、成都無(wú)縫鋼管廠、南充絲綢廠、寧江機(jī)床廠等6家國(guó)企開(kāi)展放權(quán)讓利試點(diǎn)。1979年2月，四川省將試點(diǎn)企業(yè)又?jǐn)U大到100家。與此同時(shí)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上中共四川省委制定了《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)權(quán)利加快生產(chǎn)建設(shè)步伐的試點(diǎn)意見(jiàn)》，在很短的時(shí)間內(nèi)，四川省的國(guó)企改革試點(diǎn)已初見(jiàn)成效。

四川省關(guān)于開(kāi)展國(guó)企改革試點(diǎn)工作所取得的成績(jī)得到中央的肯定。1979年7月，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等5個(gè)文件，這些文件規(guī)定向國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)下放的權(quán)力包括企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃?rùn)?quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、勞動(dòng)用工權(quán)、資金使用權(quán)、外匯留成權(quán)及固定資產(chǎn)有償占用權(quán)等。

1984年5月，國(guó)務(wù)院在1979年“五個(gè)文件”基礎(chǔ)上又制定了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，再次擴(kuò)大了國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)，其內(nèi)容包括產(chǎn)品價(jià)格權(quán)、物資選購(gòu)權(quán)、生產(chǎn)處置權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)權(quán)等10個(gè)方面的權(quán)力。

1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧和自我發(fā)展。

第二，向國(guó)有企業(yè)讓利。地方和中央在擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)允許企業(yè)將部分利潤(rùn)留給自己支配使用。讓利于企業(yè)前后采用了設(shè)立企業(yè)基金、利潤(rùn)留成、利潤(rùn)包干、利改稅等幾種形式，地方及中央相應(yīng)地出臺(tái)了一系列政策措施給予支持。

1978年4月，中共中央出臺(tái)了《中共中央關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，提出允許國(guó)有企業(yè)設(shè)立企業(yè)基金以調(diào)動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)的積極性。

1978年11月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》中對(duì)企業(yè)基金提取的前提、比例及主要用途進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。

隨著改革的深入，企業(yè)基金后來(lái)被利潤(rùn)留成所取代。利潤(rùn)留成在調(diào)動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)積極性的同時(shí)出現(xiàn)了一些弊端。于是在山東省探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家于1981年制定了《關(guān)于實(shí)行工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)將利潤(rùn)包干作為讓利于企的主要形式并在全國(guó)推廣。然而在實(shí)踐過(guò)程中，利潤(rùn)包干政策出現(xiàn)了企業(yè)利潤(rùn)基數(shù)難以準(zhǔn)確確定和影響國(guó)家財(cái)政收入穩(wěn)定等問(wèn)題。因此兩年后，即1983年中央又決定用“利改稅”的形式代替利潤(rùn)包干，將企業(yè)利潤(rùn)改為多個(gè)稅種向國(guó)家納稅。

二、兩權(quán)分離

由于受當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，放權(quán)讓利階段的改革雖然在一定程度上激發(fā)了企業(yè)的活力，但并沒(méi)有真正搞活企業(yè)。因此，國(guó)家又將政策的制定放到國(guó)有企業(yè)兩權(quán)分離上。兩權(quán)分離相繼采用了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、股份制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和租賃制等形式。

實(shí)際上，早在1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)就提出了兩權(quán)分離的決定，之后直到1992年國(guó)家先后頒布了一系列政策、法律法規(guī)推動(dòng)企業(yè)的兩權(quán)分離。

1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，該決定明確提出有計(jì)劃地發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。同時(shí)，把增強(qiáng)國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)的活力作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)并強(qiáng)調(diào)把國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)分離，從而使企業(yè)真正成為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)主義商品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。但是，上世紀(jì)80年代末，由于我國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹影響了兩權(quán)分離進(jìn)程。

1990年12月，黨的十三屆七次會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》，會(huì)議再次提出國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行政企分開(kāi)，將企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離以建立富有活力的國(guó)營(yíng)企業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

1992年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，該條例又一次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心是國(guó)有企業(yè)改革，并規(guī)定了國(guó)有企業(yè)14項(xiàng)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

為了推動(dòng)國(guó)有企業(yè)兩權(quán)分離改革政策落地落實(shí)，1986年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出推行多種形式的經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，同時(shí)給國(guó)有企業(yè)充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

1987年3月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的政府工作報(bào)告指出，要按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的原則，實(shí)行多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，使企業(yè)真正成為相對(duì)獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。報(bào)告還提出對(duì)小型國(guó)有企業(yè)實(shí)行承包、租賃責(zé)任制;對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，用簽訂合同的辦法明確規(guī)定企業(yè)主管部門與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工集體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

1988年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》。該條例又進(jìn)一步明確規(guī)定了全民所有制工業(yè)企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的內(nèi)容、形式、合同、雙方權(quán)利和義務(wù)等，為進(jìn)一步推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)施提供了較為詳細(xì)的制度依據(jù)。

三、建立現(xiàn)代企業(yè)制度

1992年10月，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，黨的十四大對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)進(jìn)行了極大調(diào)整，即將有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑸鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。國(guó)有企業(yè)改革由此在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下拉開(kāi)了新的大幕。

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確了國(guó)有企業(yè)改革新方向，即建立“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的提出標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革正式進(jìn)入真正意義上的產(chǎn)權(quán)改革階段。

1997年9月，黨的十五大報(bào)告《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》除了再次強(qiáng)調(diào)建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向外，還提出了國(guó)企改革的具體思路：加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的改組、改造及加強(qiáng)管理;對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，抓大放小;建立優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程）。

1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。該會(huì)議專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革面臨的問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性改組、放開(kāi)搞活國(guó)有中小企業(yè)、繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)的重要性和必要性。此外決定還提出積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式、通過(guò)轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制來(lái)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革、從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局等重要舉措。

2002年11月，黨的十六大在堅(jiān)持繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的改革方向同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)于關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，中央政府必須代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。在黨的十六大出臺(tái)的一系列政策方針指導(dǎo)下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力引導(dǎo)力和影響力日益增強(qiáng)。

四、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，國(guó)有企業(yè)改革面臨新的問(wèn)題和新的挑戰(zhàn)，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革成為新時(shí)期改革的重要任務(wù)。

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，該決定明確了國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)地位、產(chǎn)權(quán)主要內(nèi)容、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵和建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的意義。黨的十六屆三中全會(huì)首次將產(chǎn)權(quán)制度提升到如此高度表明產(chǎn)權(quán)改革在國(guó)有企業(yè)改革中的核心地位。

2007年10月，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出要深化國(guó)有企業(yè)公司制、股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度;優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力;以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

2012年11月，黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)要推行公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。

綜觀黨的十六、十七和十八大報(bào)告，關(guān)于確立國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的地位、方向以及股份制改革這一主要形式是一脈相承的。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。該決定仍然強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)作為所有制的核心地位以及要完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。同時(shí)，還提出允許混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股，從而讓資本所有者和勞動(dòng)者形成利益共同體。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的決定增加了許多國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的新內(nèi)容。

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。指導(dǎo)意見(jiàn)全面提出了國(guó)有企業(yè)改革新的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，成為新時(shí)期全面深化國(guó)有企業(yè)改革、從整體上搞好國(guó)有企業(yè)的頂層設(shè)計(jì)。

2017年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，國(guó)有企業(yè)公司制改制取得了突破性進(jìn)展，中央企業(yè)及子企業(yè)公司制改制工作基本完成。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央相繼出臺(tái)了22個(gè)配套政策，形成了“1+N”的政策體系。這些政策在實(shí)施的過(guò)程中相互配合、相互促進(jìn)，對(duì)于國(guó)企改革實(shí)踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

作? 者：本刊編輯部副主編、編審

責(zé)任編輯：劉小僑