農(nóng)村失能人員集中供養(yǎng)的困境與出路

韓璐璘

2015年，全國吹響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)，致力于解決貧困地區(qū)貧困群眾的行路難、飲水難、用電難、通信難、教育難、就醫(yī)難等問題，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善。相對(duì)來說，農(nóng)村貧困殘疾人家庭脫貧就顯得困難較大。重慶市奉節(jié)縣針對(duì)農(nóng)村建卡貧困戶中的失能人員，在全國率先采取集中供養(yǎng)方式解決失能貧困家庭扶貧脫貧問題。

一、奉節(jié)縣農(nóng)村失能人員集中供養(yǎng)模式介紹

2015年11月，奉節(jié)縣通過全覆蓋、網(wǎng)格化、地毯式入戶走訪，摸排出失能貧困人員948戶1013人。失能人員生活長期不能自理、長期需要專人照顧、醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重等問題，嚴(yán)重束縛貧困家庭發(fā)展致富，嚴(yán)重拖累脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程。為此，奉節(jié)縣將農(nóng)村五保失能人員、城市“三無”失能人員、城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村建卡貧困戶等貧困家庭中的失能人員列為集中供養(yǎng)幫扶對(duì)象，并打出一套“組合拳”。

（一）加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)失能供養(yǎng)全覆蓋。2016年以來，奉節(jié)縣通過財(cái)政補(bǔ)助、民政救助、慈善捐贈(zèng)等多渠道籌集資金，改建、擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)福利院，先后建成吐祥、草堂、永樂3所失能養(yǎng)護(hù)中心，失能人員供養(yǎng)床位1000張。2018年底，全縣貧困家庭失能人員應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)失能供養(yǎng)全覆蓋，徹底解決近1000戶有失能人員的困難家庭的后顧之憂。

（二）嚴(yán)格準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)，確保精準(zhǔn)幫扶。由奉節(jié)縣民政、縣殘聯(lián)先從殘疾、低保、五保等數(shù)據(jù)庫篩選出準(zhǔn)入人員，縣民政局、縣殘聯(lián)—鎮(zhèn)街—村社三級(jí)把關(guān)審核，對(duì)每個(gè)申報(bào)家庭采取申報(bào)、核實(shí)、審批、公示四步工作程序，確保對(duì)生活不能自理的農(nóng)村五保、農(nóng)村居住的城市“三無”人員和生活不能自理的殘疾人員（因病需治療的除外）且家庭年人均收入低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線2倍以下（5520元/年）的每個(gè)申請(qǐng)人員符合集中供養(yǎng)條件。同時(shí)，為保障這項(xiàng)惠民措施的可持續(xù)，體現(xiàn)公平正義，建立恢復(fù)自理能力退出機(jī)制，規(guī)定集中供養(yǎng)的失能人員通過治療恢復(fù)自理能力后，需要由其家人接回照顧。如仍需在養(yǎng)護(hù)中心入住的，實(shí)行成本核算、有償服務(wù)。

（三）規(guī)范管理，提升服務(wù)質(zhì)量。制定《失能人員社會(huì)福利服務(wù)管理工作制度》，入住對(duì)象、監(jiān)護(hù)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)簽訂“四方協(xié)議”，失能養(yǎng)護(hù)院和福利院采取政府購買服務(wù)方式，按比例聘請(qǐng)專業(yè)護(hù)理服務(wù)人員，對(duì)供養(yǎng)人員實(shí)行專業(yè)照料，合理安排供養(yǎng)人員的飲食、住宿和康復(fù)訓(xùn)練。同時(shí)，由縣衛(wèi)生健康部門指派專門醫(yī)生定時(shí)負(fù)責(zé)失能人員身體檢查和常見病處理。

（四）整合政策，實(shí)行政府兜底保障。整合衛(wèi)生健康、人力社保等政策，按1名失能人員每月1500元的生活標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行政府兜底保障制度，失能人員家庭不承擔(dān)入住費(fèi)用，但入住的失能人員不再重復(fù)享受政府發(fā)放的最低生活保障、困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼等。同時(shí)，還在醫(yī)療幫扶、就業(yè)培訓(xùn)、教育減免等方面為失能貧困家庭提供聯(lián)動(dòng)幫扶。

二、農(nóng)村集中供養(yǎng)面臨的困境

（一）基礎(chǔ)設(shè)施欠缺。近幾年，農(nóng)村失能人員供養(yǎng)工作得到各級(jí)政府的重視并獲得了極大改善，但從整體來說，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題制約著集中供養(yǎng)中心的發(fā)展。集中供養(yǎng)中心多由農(nóng)村敬老院舊房改造而來，院內(nèi)生活、衛(wèi)生、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，寢室、活動(dòng)室、食堂、浴室等基礎(chǔ)設(shè)施亟待修復(fù)。同時(shí)，集中供養(yǎng)中心多數(shù)遠(yuǎn)離集中居住區(qū)，距離醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)區(qū)域較遠(yuǎn)，大部分未配備專用車輛，對(duì)失能人員的就醫(yī)、購物造成很大的不便，難以滿足老人的生活?yuàn)蕵沸枨蟆?/p>

（二）供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，發(fā)達(dá)地區(qū)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。貧困地區(qū)集中供養(yǎng)中心采辦人員根據(jù)市場價(jià)格決定當(dāng)天的菜品，無法保證老人每天應(yīng)攝入蔬菜、葷類達(dá)到何種數(shù)量。集中供養(yǎng)人員不經(jīng)常進(jìn)食水果、飲用牛奶，管理人員對(duì)合理膳食沒有足夠的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為吃飯就是填飽肚子。

（三）服務(wù)內(nèi)容單一。一是醫(yī)療護(hù)理需求得不到滿足。由于醫(yī)療衛(wèi)生資源缺乏，農(nóng)村集中供養(yǎng)中心配備專業(yè)醫(yī)護(hù)人員非常少，醫(yī)務(wù)室多由其他工作人員兼職管理，服務(wù)人員不具備應(yīng)急處置能力，大部分農(nóng)村集中供養(yǎng)中心無法提供專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理。二是缺乏精神關(guān)愛服務(wù)。在對(duì)集中供養(yǎng)中心調(diào)查中了解到，集中供養(yǎng)中心為了降低失能人員受傷的風(fēng)險(xiǎn)，采取封閉式管理方式，把五保老人的活動(dòng)縮小在中心內(nèi)部。集中供養(yǎng)的失能人員很少與外界進(jìn)行交流，幾乎和社會(huì)隔絕，缺乏多樣化的生活環(huán)境，也缺乏必要的精神慰藉。

三、農(nóng)村集中供養(yǎng)面臨困境的原因分析

（一）資金來源渠道狹窄。一是經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全。要想保證敬老院養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)有效的運(yùn)行，穩(wěn)定的資金供給非常重要，如果敬老院未建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，后續(xù)的運(yùn)營管理會(huì)困難重重。目前，集中供養(yǎng)中心資金主要由縣財(cái)政撥款，資金來源比較單一。二是集中供養(yǎng)中心“造血”功能不足。集中供養(yǎng)中心對(duì)于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)外人員實(shí)行有償服務(wù)，可有效彌補(bǔ)財(cái)政供養(yǎng)資金不足的缺陷，從而依靠自身資源，提高失能人員的供養(yǎng)水平。但是，目前農(nóng)村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府補(bǔ)助資金維持日常的經(jīng)營管理，難以建立長效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

（二）工作人員力量薄弱。一是專業(yè)護(hù)工人員短缺。失能人員集中供養(yǎng)，對(duì)服務(wù)人員的要求較高。但是由于薪酬和社會(huì)保障的問題，目前中心工作人員配備與實(shí)際需求差距較大，且多是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，持證上崗人員比例小，人員流動(dòng)率高，直接影響到集中供養(yǎng)比率、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平的提升。二是人才培訓(xùn)和教育滯后。中心工作人員的職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)教育滯后，缺乏護(hù)理、心理疏導(dǎo)等護(hù)理人員必備技能，沒有達(dá)到專業(yè)化的高度。

（三）管理運(yùn)行制度不完善。一是日常管理制度不健全。偏遠(yuǎn)地區(qū)的集中供養(yǎng)中心沒有統(tǒng)一的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，不能嚴(yán)格按照國家頒布的政策執(zhí)行，容易影響失能人員家庭對(duì)集中供養(yǎng)中心服務(wù)質(zhì)量的滿意度。二是安全主體責(zé)任不明確。一些地方政府并沒有意識(shí)到自己的主體責(zé)任，缺乏危機(jī)意識(shí)，未普及安全知識(shí)，忽視了集中供養(yǎng)中心的安全管理問題。

四、化解農(nóng)村集中供養(yǎng)困境的出路

（一）加大財(cái)政投入，拓寬經(jīng)費(fèi)渠道。一是加大財(cái)政投入力度。根據(jù)集中供養(yǎng)中心實(shí)際的運(yùn)營成本、失能人員生活需求等因素制定合理的財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃，避免集中供養(yǎng)中心存在資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)象;加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，采取定期和不定期形式檢查集中供養(yǎng)中心的財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)情況和老人生活狀況，嚴(yán)格規(guī)范供養(yǎng)中心機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的使用情況，以制度來保障資金?？顚Ｓ?。二是爭取社會(huì)投資捐助。采取減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)集中供養(yǎng)中心進(jìn)行投資或者捐獻(xiàn)物資，發(fā)動(dòng)慈善機(jī)構(gòu)通過特有的籌資渠道為集中供養(yǎng)中心捐資捐物，鼓勵(lì)村集體將部分集體資產(chǎn)收益作為本村五保戶、貧困戶、殘疾人等人群的救助資金，該項(xiàng)資金由供養(yǎng)中心統(tǒng)一管理，確保用到人頭上。三是鼓勵(lì)發(fā)展自辦經(jīng)濟(jì)。根據(jù)失能人員年齡、身體健康狀況、技術(shù)特長等情況，合理安排蔬菜種植、家禽養(yǎng)殖等工作任務(wù)，合理計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬，調(diào)動(dòng)失能人員的生產(chǎn)積極性，幫助其恢復(fù)身體機(jī)能，增強(qiáng)供養(yǎng)中心自身“造血”功能和發(fā)展活力;完善自辦經(jīng)濟(jì)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)自辦經(jīng)濟(jì)資金進(jìn)行專賬管理，除用于改善供養(yǎng)水平外，其他資金用于再生產(chǎn)，保障自辦經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（二）強(qiáng)化人才建設(shè)，提高專業(yè)水平。一是廣泛吸納管護(hù)人才。完善薪酬、績效、職稱評(píng)定等激勵(lì)機(jī)制，按規(guī)定落實(shí)管護(hù)人員社會(huì)保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步提高工資福利待遇，完善人才保障機(jī)制，吸引學(xué)歷層次較高的管理人員、男性護(hù)理人員、在家務(wù)農(nóng)的婦女和鄉(xiāng)村醫(yī)生等，提高供養(yǎng)中心管理服務(wù)水平;用好用活就業(yè)扶持政策，開發(fā)護(hù)理公益性崗位和社工崗位，做好非關(guān)鍵性崗位人員補(bǔ)充輪換。二是加強(qiáng)專業(yè)教育培訓(xùn)。廣泛開展護(hù)理員、食品安全管理員等職業(yè)技能培訓(xùn)，對(duì)新上崗人員積極開展老年人心理學(xué)、護(hù)理學(xué)、老年醫(yī)學(xué)等方面的內(nèi)容，提高供養(yǎng)中心專業(yè)化和規(guī)范化程度;深入開展職業(yè)道德教育，切實(shí)提高管理服務(wù)隊(duì)伍履職盡責(zé)的能力和水平;與護(hù)理學(xué)校建立定向的合作關(guān)系，推進(jìn)管護(hù)人員的繼續(xù)教育工作。三是建立健全義工服務(wù)制度。建立健全義工服務(wù)制度，鼓勵(lì)社會(huì)人員、學(xué)生、機(jī)關(guān)職工走進(jìn)供養(yǎng)中心，提供志愿服務(wù)活動(dòng)或慰問活動(dòng)，采取結(jié)對(duì)幫扶、親情陪伴等多種形式，真正做到讓失能人員得到關(guān)懷和體貼，實(shí)實(shí)在在給予集中失能人員物質(zhì)和精神上的安慰，同時(shí)制定并落實(shí)義工服務(wù)記錄制度，實(shí)行積分制管理，提高義工參與積極性，推動(dòng)社會(huì)公民投身義工事業(yè)。

（三）創(chuàng)新服務(wù)模式，完善服務(wù)功能。一是進(jìn)一步創(chuàng)新管理服務(wù)模式。研究制定切合實(shí)際的供養(yǎng)中心服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，固化服務(wù)流程和方法，進(jìn)一步規(guī)范辦事程序，全面推行院務(wù)公開工作，做到院務(wù)公開經(jīng)?；⒅贫然?，自覺接受服務(wù)對(duì)象和社會(huì)監(jiān)督;注重發(fā)揮失能人員自身力量，制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，培育團(tuán)結(jié)友愛、互相幫助的供養(yǎng)中心文化，形成自我管理、相互照料的有效機(jī)制。二是進(jìn)一步豐富爭先評(píng)優(yōu)活動(dòng)。組織開展文明院民、優(yōu)秀管理員、優(yōu)秀護(hù)理員大評(píng)比活動(dòng)，細(xì)化評(píng)比活動(dòng)實(shí)施方案及評(píng)分細(xì)則，設(shè)立各項(xiàng)創(chuàng)星標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)管護(hù)人員和失能人員參與星級(jí)評(píng)比活動(dòng)，提高供養(yǎng)中心爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍;舉辦食品安全、消防安全等知識(shí)小競賽，提高失能人員的避險(xiǎn)能力。三是進(jìn)一步構(gòu)建智慧養(yǎng)老體系。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，添置環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測儀、智能洗衣柜、智能家居等智能服務(wù)設(shè)備，免去失能人員許多的生活不便，配置智能手環(huán)等設(shè)備，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)定位、緊急呼叫、自動(dòng)報(bào)警、健康管理等功能，讓集中供養(yǎng)和家政、物業(yè)、餐飲、物流等諸多行業(yè)對(duì)接起來，實(shí)現(xiàn)“人在家中坐，服務(wù)上門來”。

作? 者：中共重慶市奉節(jié)縣委常委

責(zé)任編輯：馬 健