重慶市環(huán)境治理體系建設現(xiàn)狀、存在問題及對策

魯寧　朱永利

重慶直轄之初，在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境支持系統(tǒng)指數(shù)排名中，重慶列全國各省市倒數(shù)第三[1]。直轄以來，為完成好中央交辦的“生態(tài)環(huán)境保護”這件大事，重慶市積極做好環(huán)境保護各項基礎工作，又通過“山水園林城市工程”“青山綠水工程”“清潔能源工程”等舉措，使污染物排放量得到大幅削減;深入實施“藍天、碧水、寧靜、綠地、田園”五大行動，使城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境得到很大改善。但是，受20余年高速發(fā)展帶來的高消耗、高排放、高污染累積疊加的不良影響，全市城鄉(xiāng)環(huán)境問題依然突出，加之人民群眾對生態(tài)環(huán)境的關注和訴求不斷增強，全市環(huán)境治理形勢依然嚴峻。黨的十九大報告提出，必須加大環(huán)境治理力度，加快構建環(huán)境管控的長效機制。對標這一要求，深入分析全市環(huán)境治理體系建設現(xiàn)狀，深刻反思存在的問題和不足，并就環(huán)境治理體系建設提出可行性對策和建議，對于提升全市環(huán)境治理能力和水平，加快建成山清水秀美麗之地和長江上游綠色生態(tài)屏障，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、重慶市生態(tài)環(huán)境治理體系建設現(xiàn)狀

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革成效明顯

2016年底，作為全國首批改革試點省市，重慶市環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法開始施行垂直管理，《環(huán)境保護工作責任規(guī)定》《環(huán)境保護督察辦法》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則》等三項配套試行文件一并印發(fā)施行。同時，通過創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察體系，補齊環(huán)?！岸秸倍贪澹阂皇怯墒屑壄h(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，對生態(tài)環(huán)境保護工作開展日常監(jiān)察和集中督察;二是由市級環(huán)保部門統(tǒng)一承擔市級考核涉及的生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權;三是強化信息化手段和優(yōu)化群眾舉報線索運用，實行網(wǎng)上受理與實地查證聯(lián)動、環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動;四是將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法部門序列，并依法授權市環(huán)境行政執(zhí)法總隊主要負責查處重大環(huán)境違法行為以及跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境違法案件。這些創(chuàng)新舉措，為實現(xiàn)發(fā)展與保護的內在統(tǒng)一及相互促進提供了制度保障，也充分調動了市、區(qū)（縣）兩個層面的積極性。

（二）生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策體系初具規(guī)模

2018年底，全市以環(huán)境財政政策、環(huán)境稅費政策、環(huán)境資源定價政策、排污權交易政策、生態(tài)補償政策和環(huán)境市場政策為框架的環(huán)境經(jīng)濟政策體系初步建立，先后發(fā)布《進一步推進排污權（污水、廢氣、垃圾）有償使用和交易工作實施方案》《推進環(huán)境污染第三方治理試點實施方案》等政策文件。2018年共征收環(huán)境稅2.87億元，累計減免環(huán)境保護稅1.46億元。建立銀行業(yè)綠色金融信息共享平臺，推動綠色金融發(fā)展和環(huán)保產業(yè)發(fā)展，2016年重慶環(huán)保產業(yè)股權投資基金管理有限公司設立的基金認繳達75億元，2018年重慶環(huán)?？萍紙@建立三支針對環(huán)保企業(yè)的投資基金，規(guī)模超過100億元[2]。

（三）生態(tài)環(huán)境保護法治體系日益健全

近年來，全市結合實際出臺《環(huán)境保護條例》等10余部地方性法規(guī)，先后發(fā)布《化工園區(qū)主要水污染物排放標準》等10余部地方強制標準性文件及《污染場地治理修復環(huán)境監(jiān)理技術導則》等10余部地方推薦性標準性文件，為全市生態(tài)環(huán)境保護和污染防治提供了基本法制保障和技術支持。同時，結合有關上位法和重慶實際工作需要，積極完善地方性法規(guī)體系，2019年計劃通過三峽庫區(qū)及流域水污染防治、生態(tài)保護紅線管理、自然保護區(qū)管理等5個地方性環(huán)保立法項目。加大生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的制裁和懲處力度，社會滿意度有所提高，如2015-2018年全市污染環(huán)境案件立案數(shù)從1844起上升到5519起，而環(huán)保投訴從57341起降為44407起。

（四）生態(tài)環(huán)境保護能力保障體系趨于完善

環(huán)保科技發(fā)展方面，2018年全市環(huán)保產業(yè)科技研發(fā)共投入7.25億元，占全市研究與試驗發(fā)展經(jīng)費總支出的1.83%，已完成創(chuàng)新技術346項，149家環(huán)保企業(yè)被認定為高新技術企業(yè)[3]。環(huán)保隊伍建設方面，2018年環(huán)保產業(yè)從業(yè)人員中大專以上學歷54236人，占比51.51%，學歷結構較一般傳統(tǒng)產業(yè)相對優(yōu)化[3]。環(huán)境風險監(jiān)管方面，2018年全市審批城鄉(xiāng)總規(guī)、工業(yè)園區(qū)等各類項目環(huán)評3810個、涉及總投資約6235億元，環(huán)境風險監(jiān)管機制趨于成熟。環(huán)境應急管理方面，2018年全市應對突發(fā)環(huán)境事件應急預案達5920個，妥善處置易引發(fā)環(huán)境污染的突發(fā)事件34件，環(huán)境預警應急管理和處置能力顯著增強。修訂施行《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》及《指導意見》，建立“黑名單”制度，并通過“信用重慶”網(wǎng)站、生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)及微信公眾號、報紙、新聞發(fā)布會等方式，不斷完善“守信激勵、失信懲戒”的環(huán)境信用建設。

（五）生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系基本形成

2014年2月，重慶市在全國率先實現(xiàn)1020個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)保機構全覆蓋，形成橫向到邊、縱向到底的“市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡，打通了城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管“最后一公里”。同時，重慶還注重發(fā)揮環(huán)保社會組織在開展環(huán)保宣傳教育活動、環(huán)境保護治理監(jiān)督等方面的作用。此外，建立針對個人和機構的環(huán)保志愿者注冊系統(tǒng)，并提供統(tǒng)一指導、培訓和管理。加之，開展在校大學生環(huán)保骨干培訓，支持開展環(huán)保課題研究，發(fā)揮環(huán)保社團和青年環(huán)保志愿者的橋梁紐帶作用，廣泛開展環(huán)保主題宣傳教育，監(jiān)督舉報環(huán)境違法行為。

二、重慶市環(huán)境治理體系建設中存在的突出問題

（一）生態(tài)環(huán)境保護政策法規(guī)建設還需加強

一是近年來，新技術、新行業(yè)大量涌現(xiàn)，使環(huán)境治理面臨新的挑戰(zhàn)，但相關地方環(huán)境標準還未及時建立和完善;二是多項環(huán)保政策法規(guī)因部分條款相抵觸而遭遇執(zhí)行困境，如《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》與環(huán)保法對環(huán)境監(jiān)察機構的職能定位不一致，使政策執(zhí)行面臨困境，這種問題已在全市環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)。

（二）環(huán)境經(jīng)濟政策還有待進一步完善

一是現(xiàn)有環(huán)境稅種征收名目中污染因子偏少，涵蓋面不全，差異化稅率具體落實不力，對污染物潛在環(huán)境影響考慮不夠，環(huán)境稅收的產業(yè)調控作用發(fā)揮受限;二是生態(tài)補償還主要依賴財政撥款，缺乏完善的環(huán)境資源價值核算補償機制;三是排污權核定與監(jiān)管體系還不完善，排污權持有和使用年限不明，且易受行政限制，導致市場排污權交易活躍度不高[2];四是綠色金融產品創(chuàng)新活力不夠，綠色債券、綠色信貸等金融創(chuàng)新產品缺乏政策支持，制約了環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展[4]。

（三）環(huán)保產業(yè)整體發(fā)展和支撐作用依然不足

一是全市環(huán)保產業(yè)主要集中于節(jié)能環(huán)保設備制造、廢物循環(huán)利用、環(huán)保檢測評估服務等領域，且節(jié)能環(huán)保設備品種單一、配套技術研發(fā)不足，市場占比遠低于全國平均水平，生態(tài)修復、污染治理等領域擁有核心技術極少;二是全市環(huán)保產業(yè)大中型環(huán)保企業(yè)數(shù)量偏少，帶動力度明顯不足。2018年全市從業(yè)環(huán)保企事業(yè)單位1463家，從業(yè)人員10.5萬人，營收總額僅909.4億元[3];三是中小型環(huán)保企業(yè)參與產學研發(fā)展的機制不夠順暢，還面臨稅收、金融政策、資金不足等諸多障礙;四是環(huán)保市場行政監(jiān)管不夠到位[4]，很多環(huán)保企業(yè)被動參與不良競爭，導致環(huán)保產業(yè)的外部性和公益性難以彰顯。因此，環(huán)保產業(yè)整體發(fā)展不足，難以對“產業(yè)生態(tài)化”“生態(tài)產業(yè)化”提供有力支撐。

（四）環(huán)保專業(yè)隊伍建設還存在短板

一是基層環(huán)保工作人員和執(zhí)法人員來源復雜、學歷偏低以及專業(yè)能力、法律素質和履職意識普遍薄弱，達不到《全國環(huán)境監(jiān)察機構標準化建設》要求;二是基層環(huán)保部門專業(yè)儀器設備數(shù)量不足、配套性差，環(huán)境執(zhí)法保障不力;三是環(huán)境監(jiān)測任務劇增而政府監(jiān)測機構人員和裝備增加有限，急需社會檢測機構來補充，但因重慶市環(huán)境監(jiān)測市場開放較晚[5]，社會檢測機構介入執(zhí)法檢測還存在障礙。2018年底，全市社會監(jiān)測機構共有53家，但技術設施、專業(yè)人才和服務能力參差不齊，難以滿足全市環(huán)保事業(yè)發(fā)展需要。

（五）社會組織和公眾參與度還不高

一是現(xiàn)有環(huán)保社團管理法規(guī)體系還不完善，公眾對環(huán)保社團了解不多、參與度低，環(huán)保社團經(jīng)費不足、自身建設不力，難以有效發(fā)揮作用;二是基層群眾由于自身環(huán)保知識不足、環(huán)保責任主體意識不強，往往對環(huán)境質量改善期待較高卻參與較少，因而對環(huán)保工作缺乏理解和支持，對環(huán)保規(guī)定不夠遵守也缺乏相互監(jiān)督;三是環(huán)保宣傳教育相關規(guī)章制度還不完善，宣教資金投入不足，宣教形式缺乏多樣性，群眾接受度偏低，環(huán)保宣教難以達到預期效果。

三、加快構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的對策

（一）完善頂層設計，科學規(guī)劃并構建多元參與環(huán)境治理體系

黨的十九大報告提出，要“構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全市必須按照這一要求，深入分析當前環(huán)境治理體系建設現(xiàn)狀和存在的突出問題，準確界定政府、企業(yè)、社會組織和公眾的角色定位和責任劃分，建立健全利益相關多元主體對話和合作機制，引導多元主體共同參與到環(huán)境治理中來，推進形成導向清晰、責權明晰、多元協(xié)同、良性互動的環(huán)境治理體系，形成全社會共同推進環(huán)境治理的合力。

（二）堅持和完善政府主導功能，將服務保障與約束監(jiān)管并重落到實處

按照多元參與環(huán)境治理體系的總體設計，進一步堅持政府主導地位，同時深入推進環(huán)境治理領域“放管服”改革，促使政府主導功能向約束監(jiān)管與服務保障并重轉變。一是在環(huán)境監(jiān)管方面簡政放權，進一步深化環(huán)評審批制度改革，支持和促進環(huán)境監(jiān)測行業(yè)有序放開;二是適時制定和完善環(huán)境治理相關地方法規(guī)、標準和政策文件，確保全市環(huán)境治理有法可依、有規(guī)可循，相關優(yōu)惠政策激勵有效兌現(xiàn);三是強化基層環(huán)保隊伍建設和執(zhí)法培訓，綜合運用人工智能和大數(shù)據(jù)等新技術，全面提升環(huán)境監(jiān)管能力;四是完善企業(yè)環(huán)境信用“紅黑名單”制度，嚴格落實“刑責治污”、企業(yè)環(huán)境信用評價等制度，強化環(huán)境治理專項評價考核，構建公開透明、開放有序的環(huán)境治理市場。

（三）更好發(fā)揮企業(yè)的主體作用，推動“產業(yè)生態(tài)化”要求落地生根

一是開展各類涉及環(huán)境治理的綠色認證，提高企業(yè)社會責任意識和品牌意識;二是完善企業(yè)環(huán)保全員責任制，逐步推動建立“‘誰污染、誰付費+第三方治理”收費機制;三是加強對高污染企業(yè)的重點監(jiān)管，嚴格依法依證排污，推進固定污染源“一證式”管理;四是優(yōu)化環(huán)保產業(yè)結構和產品結構，加快環(huán)保技術創(chuàng)新，完善環(huán)保服務產業(yè)體系，拓寬服務領域，為助推“產業(yè)生態(tài)化”落地提供有力支撐;五是推行企業(yè)環(huán)境信息公開，有序推動排污單位公開主要污染物名稱、排放方式、執(zhí)行標準以及污染防治設施建設和運行情況，接受社會和公眾監(jiān)督。

（四）暢通社會組織參與渠道，不斷發(fā)揮橋梁紐帶作用和社會監(jiān)督功能

一是完善地方社會組織管理法規(guī)，明確社會組織參與環(huán)境治理的權利和職責，出臺經(jīng)費支持辦法，引導社會資本參與;二是支持環(huán)保社會組織提高專業(yè)水平，積極為企業(yè)提供環(huán)保服務，提高政府和企業(yè)對環(huán)保社會組織的認可度;三是完善環(huán)保信息公開制度，支持環(huán)保社會組織有序監(jiān)督;四是制定激勵辦法，促進環(huán)保社會組織開展環(huán)保宣傳、參與公益訴訟和以“第三方”方式參與環(huán)境監(jiān)督[6]。

（五）激發(fā)社會公眾參與熱情，主動開展環(huán)保自律和理性監(jiān)督

一是編制社會公眾參與環(huán)境治理總體規(guī)劃，明確公眾參與環(huán)境保護的主體、范圍、途徑、程序、責任與義務等;二是制定并落實環(huán)保教育進學校、進社區(qū)實施辦法，研發(fā)推廣環(huán)境文化產品，推進環(huán)保宣傳教育多層次、全方位開展，促進公眾增強環(huán)境自律意識;三是整合環(huán)保投訴平臺、微信公眾號、社區(qū)資源、大型網(wǎng)站等資源，建立公眾參與環(huán)境治理的全開放平臺和大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，進一步完善環(huán)境污染預警機制;四是結合重慶實際，制定《環(huán)境保護公眾參與辦法》實施細則，通過社區(qū)網(wǎng)絡廣泛深入宣傳，引導社會公眾理性、有序開展環(huán)保監(jiān)督。

基金項目：重慶市生態(tài)環(huán)境保護“十四五規(guī)劃”預研服務項目（編號19C0445）子課題“構建政府為主導、企業(yè)為主體，社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系研究”階段性成果。

參考文獻：

[1]唐建.重慶市農村扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展歷程與啟示[J].農業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2004（4）：29-32.

[2]張亮.重慶市環(huán)保產業(yè)專業(yè)集聚化高質量發(fā)展的探索[J].重慶行政（公共論壇），2018（05）：61-62.

[3]重慶市環(huán)境保護產業(yè)發(fā)展報告編寫組.重慶市環(huán)境保護產業(yè)發(fā)展報告（2019）[M].重慶市環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會，2019：7-12.

[4]陳萬志，劉德紹，趙緒云，李劍.重慶環(huán)保產業(yè)發(fā)展研究[J].三峽生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，2017（04）：42-49.

[5]鄧天英，謝紅玉.關于實施第三方環(huán)境監(jiān)測機構管理和總量控制的思考—以重慶市為例[J].綠色科技，2017（8）：116-117.

[6]王镥權.環(huán)境保護第三方監(jiān)督權利（力）之辨—以“貴陽模式”為例[J].西安電子科技大學學報（社會科學版），2016（06）：120-127.

作? 者：魯 寧，重慶科技學院安全工程學院副教授

通信作者：朱永利，重慶科技學院副院長，副教授

責任編輯：宋英俊