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    整體性治理視角下的基層城市管理執(zhí)法體制改革執(zhí)法權(quán)承接研究

    2019-11-16 06:33:22黃麗
    青年時(shí)代 2019年26期
    關(guān)鍵詞:機(jī)構(gòu)改革綜合執(zhí)法簡政放權(quán)

    黃麗

    摘 要:隨著全國“簡政放權(quán)”改革的推進(jìn),從中央到地方正進(jìn)行全面的機(jī)構(gòu)改革,大量權(quán)責(zé)向基層下放,各層面對下放關(guān)注度提高,但對于基層單位能否承接以及承接執(zhí)行情況關(guān)注較少。本文以南寧市興寧區(qū)城市管理執(zhí)法體制改革為調(diào)查對象,具體分析該城區(qū)在承接城市管理執(zhí)法權(quán)過程中遇到的問題及解決辦法,并在此基礎(chǔ)上,對進(jìn)一步推進(jìn)“簡政放權(quán)”以及“綜合執(zhí)法”提出思考和建議。

    關(guān)鍵詞:簡政放權(quán);機(jī)構(gòu)改革;承接;綜合執(zhí)法

    一、引言

    自2018年“兩會”通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以來,中央至地方的政府機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了整合,逐漸減少機(jī)構(gòu)數(shù)量,在執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)“綜合執(zhí)法”。目前,南寧市也已經(jīng)完成機(jī)構(gòu)改革。從簡政放權(quán)角度來看,目前縣級政府權(quán)責(zé)在不斷增加。機(jī)構(gòu)改革的目的在于構(gòu)建簡約高效的管理體制,地方政府在承接上的效果如何,還需要進(jìn)一步分析。

    二、問題提出

    隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,建設(shè)水平逐年提高,如何提升城市精細(xì)化管理水平、適應(yīng)社會發(fā)展形態(tài)及增進(jìn)民生福祉,是亟待解決的問題。2015年12月30日,中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》,從中央層面提出城市執(zhí)法體制改革的發(fā)展方向。城市管理執(zhí)法體制改革作為政府機(jī)構(gòu)改革的縮影,3年過去,縣區(qū)城市管理體制改革進(jìn)展如何,有什么樣的亮點(diǎn),遇到什么樣的阻力,未來改革方向在哪里,是值得目前仔細(xì)研討的問題?;诖?,本文對南寧市興寧區(qū)的城市管理體制改革情況進(jìn)行充分調(diào)研,探索符合基層的城市管理執(zhí)法模式,以提出基層政府在承接上級下放權(quán)責(zé)的改進(jìn)方向。

    三、興寧區(qū)城市管理執(zhí)法體制改革進(jìn)展

    興寧區(qū)屬于南寧市中心老城區(qū),人流物流集中區(qū),自1980年興寧區(qū)成立,通過推進(jìn)“五講四美”活動(dòng),整治臟亂差。2007年以后,隨著城市發(fā)展,南寧市實(shí)施城市管理體制改革,將部分市容市貌執(zhí)法權(quán)下放城區(qū),市城管局對城區(qū)城管局僅做業(yè)務(wù)指導(dǎo),興寧區(qū)開始走上探索符合城區(qū)實(shí)際的城市管理執(zhí)法模式的道路。

    (一)調(diào)整執(zhí)法機(jī)構(gòu),合理確定執(zhí)法地理范圍

    2016年,根據(jù)執(zhí)法重心下移的原則,興寧區(qū)將行使市容市貌管理的執(zhí)法隊(duì)伍下放鎮(zhèn)、街道,推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理。但經(jīng)過一年實(shí)踐發(fā)現(xiàn),執(zhí)法力量人為分散,尤其是流動(dòng)攤點(diǎn)時(shí)常在兩個(gè)街道交界處流竄,增加協(xié)調(diào)聯(lián)合整治的難度。同時(shí),由于街道和鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、人流量以及商業(yè)繁華程度不同,難以按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。2017年,將執(zhí)法隊(duì)伍收回,各鎮(zhèn)結(jié)合“四所合一”改革自行開展城市管理執(zhí)法工作,建成區(qū)執(zhí)法工作改為城區(qū)城管局統(tǒng)一行使,實(shí)現(xiàn)屬地管理與資源整合。

    (二)推進(jìn)綜合執(zhí)法,合理界定執(zhí)法權(quán)力范圍

    在簡政放權(quán)大背景下,為減少多頭管理、交叉執(zhí)法的難題,市級不斷下放各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力,城區(qū)統(tǒng)一整合由區(qū)城管局集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、園林綠化、交通及自然資源保護(hù)等領(lǐng)域全部或部分行政處罰權(quán),主體責(zé)任更加明確。

    (三)由管理向服務(wù),推進(jìn)執(zhí)法理念的革新

    興寧區(qū)經(jīng)過10年城市管理執(zhí)法的探索,由原本粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變,尤其是開展“美麗南寧整潔暢通有序大行動(dòng)”以來,以網(wǎng)格進(jìn)行量化考核,不斷提升城市品質(zhì)。推行“721”工作法,即70%的問題用服務(wù)手段解決,20%的問題用管理手段解決,10%的問題用執(zhí)法手段解決,強(qiáng)化宗旨服務(wù)意識。

    四、基層城市管理執(zhí)法體制改革面臨的問題

    (一)城市管理的整體性割裂

    目前,城市管理執(zhí)法體制改革僅僅局限于行政處罰權(quán)的綜合行使,缺乏整合和協(xié)作機(jī)制的建立,對整個(gè)城市管理問題缺乏全面研究,仍是處于碎片化治理的階段。一是行政許可、行政檢查、行政處罰及行政強(qiáng)制等作為行政管理的系統(tǒng)環(huán)節(jié),在執(zhí)法體制改革中僅劃轉(zhuǎn)行政處罰權(quán),容易出現(xiàn)工作上的脫節(jié)和監(jiān)管失控。二是城市建設(shè)與管理問題。實(shí)行大城管體制后,城市管理實(shí)行“建管分離”“批管分離”,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能、行政審批職能由其他部門承擔(dān),后期監(jiān)管交由城管部門。需克服各部門以自我利益至上、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任及溝通不暢等問題。

    (二)執(zhí)法協(xié)調(diào)保障不到位

    城管是“最招黑”部門,負(fù)面輿情纏身,直接導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威性低、執(zhí)法難。一是難在執(zhí)法對象特殊。對于市容市貌管理,大多數(shù)的執(zhí)法對象都是社會的弱勢群體,他們本身生活困難,文化層次不高,因此執(zhí)法極易激化矛。二是難在執(zhí)法手段單一。少數(shù)違規(guī)經(jīng)營者以各種方式拒不配合城管執(zhí)法,更有甚者會通過暴力或威脅的方式阻撓城管執(zhí)法,但目前城管僅有暫扣違法物品等手段,缺乏司法、公安的配合銜接,更加缺少對城管執(zhí)法人員保護(hù)的相關(guān)法律。

    (三)執(zhí)法權(quán)力過大,執(zhí)法能力受限

    目前,城區(qū)城管局約有150項(xiàng)行政權(quán)力,部分權(quán)力仍在與市級部門梳理中,涉及的法律法規(guī)約100余部。執(zhí)法權(quán)力過大,廉政風(fēng)險(xiǎn)高,相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制未隨之建立。職責(zé)范圍的擴(kuò)大,相關(guān)的法律法規(guī)從廣度和深度上都會有量的突破。由于基層待遇偏低、上升空間少及人員編制緊張等問題,難以吸引優(yōu)秀人才、專業(yè)人才的加入,導(dǎo)致人員素質(zhì)參差不齊,隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大,學(xué)歷偏低,活力不足?,F(xiàn)在,整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍面臨人少事多、執(zhí)法能力和執(zhí)法效率受限的問題。這些因素會導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化、執(zhí)法效果經(jīng)受較大考驗(yàn)。

    五、基層城市管理執(zhí)法體制改革未來發(fā)展思考

    放眼中國,全面深化改革,已層層傳導(dǎo),深入基層。城市管理能力是檢驗(yàn)一個(gè)政府執(zhí)政能力水平高低的重要指標(biāo),是與人民福祉相關(guān)的切實(shí)感受,未來基層城市管理執(zhí)法體制改革應(yīng)該如何發(fā)展,本文認(rèn)為將從以下三個(gè)方面入手。

    (一)執(zhí)法體制改革理念創(chuàng)新

    一是堅(jiān)持為民、便民執(zhí)法體制改革思想。推進(jìn)綜合執(zhí)法,減少多頭執(zhí)法擾民問題。實(shí)現(xiàn)有效社會治理,公平正義是根本準(zhǔn)則,改善民生是基本追求。長期以來,城市管理領(lǐng)域出現(xiàn)多頭執(zhí)法擾民問題突出,不僅影響了行政效率,提高了行政執(zhí)法成本,而且對公民的權(quán)益造成了侵害。在進(jìn)行職權(quán)分配時(shí),對于職權(quán)交叉較多,構(gòu)成多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、擾民嚴(yán)重及民眾反映較為強(qiáng)烈的領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行執(zhí)法權(quán)的相對集中,并盡量在原職能部門與城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行權(quán)力的整體劃轉(zhuǎn)。

    二是建設(shè)、管理、執(zhí)法齊頭并進(jìn),重視城市管理的整體性。推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法工作,并不是將建設(shè)滯后、管理缺位造成的問題全部推給執(zhí)法部門。在執(zhí)法體制改革過程中,要處理好末端執(zhí)法與源頭治理的關(guān)系。執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)后,原部門的建設(shè)監(jiān)督管理職責(zé)更應(yīng)該強(qiáng)化,提高城市承載能力,提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。面對建設(shè)滯后、群眾有需求及執(zhí)法矛盾大等突出問題,如城中村房屋建設(shè)合法性問題、夜市燒烤擾民問題等,基層政府應(yīng)將涉及城市管理領(lǐng)域的部門整合城管委,編制規(guī)劃合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度及行政協(xié)助制度等,并由相應(yīng)副區(qū)長進(jìn)行協(xié)調(diào),加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合。

    三是執(zhí)法理念,從管理向治理轉(zhuǎn)變。管理者與管理對象處于對立的狀態(tài),極易導(dǎo)致執(zhí)法矛盾。而社會治理強(qiáng)調(diào)的是社會和國家共治,暢通的民意表達(dá)渠道,公正的民權(quán)民利的保護(hù)機(jī)制。一方面強(qiáng)調(diào)管理與執(zhí)法結(jié)合。例如,按路段建立違章戶檔案,一次違章實(shí)行告知,兩次違章進(jìn)行教育,免于處罰,對三次以上違章者將進(jìn)行嚴(yán)格處罰,實(shí)行教育和處罰相結(jié)合。另一方面發(fā)揮社區(qū)的力量,發(fā)動(dòng)和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交的原則,就地解決問題,推進(jìn)城市管理社會化。

    (二)多樣化的執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督

    在簡政放權(quán)、綜合執(zhí)法以后,基層城市管理部門的執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)越來越多,領(lǐng)域越來越廣,必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”,建設(shè)城市管理指揮系統(tǒng)。參照交警部門,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場打印罰單,執(zhí)法全過程記錄并實(shí)時(shí)傳送至指揮系統(tǒng),后臺監(jiān)督審核。既掌握了城市管理大數(shù)據(jù),提高了執(zhí)法效率,又避免了執(zhí)法隨意性。二是擴(kuò)大社會監(jiān)督渠道。向社會公布執(zhí)法監(jiān)督舉報(bào)電話,并定期邀請媒體記者、政協(xié)委員、人大代表及市民代表等社會各界人士,參與城管執(zhí)法工作,對城管執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督,保證執(zhí)法的公平與公正。三是城區(qū)紀(jì)委直接派駐人員駐隊(duì)監(jiān)督檢查。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查與執(zhí)法業(yè)務(wù)管理相分離。

    (三)執(zhí)法人才培養(yǎng)與引進(jìn)

    對于管理工作,人才是基礎(chǔ)。執(zhí)法權(quán)力增加,所需要的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)也隨之增加。必須從解決人才配備上提升執(zhí)法規(guī)范性。一是專業(yè)性過強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域,單獨(dú)成立一支隊(duì)伍,如住建領(lǐng)域建材質(zhì)量的監(jiān)督檢查。二是抓好內(nèi)部培養(yǎng)。提高培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)比例,拓展晉升途徑,抓好學(xué)習(xí)動(dòng)力和活力問題,提高基層執(zhí)法人員待遇,吸納優(yōu)秀人才、專業(yè)人才,打造先進(jìn)科學(xué)的管理隊(duì)伍。三是調(diào)整招聘方向,實(shí)現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)與執(zhí)法權(quán)力領(lǐng)域相匹配。四是購買社會服務(wù)。將部分需要專業(yè)技術(shù)檢查和鑒定的工作外包,購買相關(guān)專業(yè)人士咨詢服務(wù)。

    六、結(jié)語

    從城市管理執(zhí)法體制改革來看,綜合執(zhí)法的推進(jìn)有利于解決城市發(fā)展后城市管理上的權(quán)力交叉問題,一定程度上避免多頭執(zhí)法擾民或者監(jiān)管真空的出現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)看到基層城市管理部門在執(zhí)行上仍然遇到很多問題,尤其是溝通協(xié)調(diào)方面。本次改革,仍然未突破傳統(tǒng)的科層官僚制,只是進(jìn)行了內(nèi)部權(quán)責(zé)的調(diào)整。隨著信息化的發(fā)展,傳統(tǒng)的官僚制組織已經(jīng)不能很好地處理那些超越組織界限的責(zé)任問題,已不適用于快速發(fā)展變化的社會,更多的是需要大數(shù)據(jù)平臺上的跨部門合作,甚至需要私人組織的參與。從整體性治理視角來看目前的城市管理工作,需要政府建立以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為核心的城市管理數(shù)據(jù)平臺,進(jìn)一步綜合城市“管理”與“執(zhí)法”部門的合作,修正過度分權(quán)帶來的權(quán)力邊界過多,減少各部門為追求自身利益需求而減少服務(wù)公眾的能力,以更多的疏解政策來解決城市管理中的難題,如亂擺賣、違法搭建等問題,而不是全部執(zhí)行嚴(yán)格的執(zhí)法政策,將城市還歸于民。

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